新时期推进基层依法行政的实践与思考.docx

新时期推进基层依法行政的实践与思考.docx

《新时期推进基层依法行政的实践与思考.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《新时期推进基层依法行政的实践与思考.docx（9页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。

新时期推进基层依法行政的实践与思考

新时期推进基层依法行政的实践与思考

　　乡镇、街道人民政府作为国家政权体系中的最基层单位，面对着基层农民群众，同人民群众接触最直接，联系最经常，是实践依法治国方略的最前沿阵地，推行依法行政的重要性和必要性不言而喻。

 党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，要提高党员干部法治思维和依法办事能力。

这是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的关键所在，是在新的历史条件下对党员干部素质能力提出的新要求。

根据十八届四中全会精神和《全面推进依法行政实施纲要》的部署，对乡镇基层依法行政作了一些积极探索，并已初见成效：

　　一、依法行政上升为基层行政管理的热门关键词

　　基层依法行政不仅要建立一种制度，形成岗位目标责任制，而且必须构建立市场经济形势下管理工作的良性配套运行机制。

因此我们通过政府行为的规范化建设，力求把基层政权、村民自治组织、农村经济、社会治安、社会保障、移风易俗、计划生育、小城镇建设等工作，都纳入了法制化、规范化的轨道，使政府行为有了具体的“框框”和抓手，有效地促进了政府职能的转变。

　　在管理方式上，适应了农民生产经营自主权不断扩大的需要，从过去的事无巨细、包揽一切的微观控制向议大事、抓全局的宏观管理转变；

　　在服务方面，适应了农村日益增长的社会服务的需求，由过去的单纯管理向建立、健全农村社会化服务体系，并充分发挥组织协调作用的全面服务转变；

　　在工作手段方面，适应了农村的各种经济组织逐步成为自主经营、自负盈亏、独立核算的经济实体的新情况，由过去单纯的行政手段向更多地或主要地运用经济、法律等多种手段转变；

　　在对村级管理方面，适应了农村基层管理体制的变化，按照法律确立的乡镇政府与村委会的关系，由过去传统的领导指挥向依法指导帮助转变；

　　在发展经济方面，适应了经济体制的转变，市场经济的要求，由过去的以行政命令统一服从为主向按市场经济规律办事为主转变；在政务管理方面，适应了基层干部群众民主与法制观念日益增强，国家民主与法制建设日趋完善的现实情况，由过去程度不同存在的随意行政，靠“土政策”发挥作用，向依法行政，民主监督转变。

　　通过这些转变、使镇政府依法完备并较好地履行了执行、决策、管理、保障、监督、协调、指导、服务等职能，有力促进了全镇整体工作协调、持续、健康地发展，实际成效日益明显。

　　一是党组织核心地位得到加强。

乡镇工作头绪繁杂，过去由于种种因素，使得党委不得不过细、过多、过具体地抓事务，难以有充分的时间和精力调查研究、思考大事、研究思路，指导镇政府及各级组织开展工作，也难以集中精力抓好党的建设，既影响了决策水平，也弱化了统揽和指导全局工作的力度。

通过加强规范化建设，理顺了党政群团组织、群众自治组织及经济组织之间的关系，明确了各自的职责、职能、职权及主要任务，促进了各级组织作用的充分发挥，使党委和各基层党支部从繁琐的事务堆中解脱了出来，能够集中精力搞调研、出思路、抓党建，真正做到了“党要管党、党管干部、决策大事、统揽大局”。

我镇邻城靠矿，区位优势独特，镇党委在发动、引导全镇大力发展市场经济的同时，重视抓好党的建设工作，每年都在排查分类的基础上，对个别差班子、弱班子、后进村实施帮促转化，利用镇党校开办党员轮训班、支部书记培训班、干部学理论研讨班，使全镇党员干部队伍的整体素质不断提高。

　　二是政府职能得到充分发挥。

通过加强乡镇政府规范化建设，镇政府的行政首长位置进一步确立。

在党委的统一领导下，镇政府认真履行职责，积极实践“人民政府为人民”的宗旨，认真办好造福于民的大事、实事、难事，在群众中树立了良好形象。

市场经济体制的逐步建立和完善、解放了生产力，调动了广大农民发展经济奔小康的积极性，为满足广大农民走出家门，奔向市场，进入城镇，经商办厂的要求，同时，镇政府在指导、支持、帮助村委会开展工作，充分发挥村委会的职能作用方面，也取得了明显成效，全镇45个村委会中有40个被评为市“村民自治示范村”。

　　三是管理水平得到提高。

通过加强规范化建设，党委、政府与人大及部门、岗位之间的关系理顺，职责明确了，职能清晰了，有力地促进了各项工作的开展和质量水平的提高。

计划生育、农民负担、财务管理是农村工作的热点、难点，也是容易引发干群摩擦，影响社会稳定的焦点。

通过建立工作规范，全镇健全了“村民代表会议”、“民主理财小组”及与之相配套的议事规则和制度，实行了“村务七公开”，使热点、难点问题得到有效解决。

通过规范化建设的实践，各级组织和广大基层干部的管理水平显著提高，社会风气更加纯正，　　四是服务质量得到改进。

各项工作规范的建立与实施，使政府的行政行为实现了由领导型、督促型向指导型、服务型的转变。

　　五是工作效率得到提高。

工作规范实施后，工作任务层层分解，指标量化到位、到人，长远有目标，近期有安排，人人有职责，推倭扯皮现象彻底杜绝，效率大大提高。

如在接待群众来信来访方面，主办的积极办，协办的密切配合，使大量问题迎刃而解，来信来访明显减少，近三年没有出现一起信访案件，基本实现“信访三无”。

镇机关各委办按照各自的规范，积极有效地开展工作，对党委、政府部署的任务雷厉风行，快节奏、高效率地去完成，彻底改变了过去那种“干工作靠派，抓落实靠催，有困难就躲，遇矛盾就上交”的不良现象。

　　二、基层依法行政仍然存在诸多制约因素

　　但是，政府违法行政的现象也时有发生，行政诉讼败诉率仍相当高，行政工作的内容和对象的广泛性与行定职权的有限性的矛盾相当突出。

当前我国农村依法行政的制约因素剖析 

　　要达到依法行政的要求，基层还存在思想、政治、经济等方面的制约因素。

　　1、依法行政的思想基础不稳固，干部群众的思想素质不适应。

　　我国是世界上实行封建制度时间最长的国家之一，封建人治思想的残余对农村社会政治生活的影响很深。

一是部分农村领导干部人治思想严重，法制观念淡薄。

有的奉行权大于法，他们以言代法，以权压法，将权力凌驾于法律之上，以致一些地方出现“黑头”（国家法律文件）不如“红头”（地方政策文件），“红头”不如“白头”（领导批示意见），“白头”不如“口头”（领导指示）的怪现象，严格损害了法律的权威性，挫伤了政府职能部门依法行政的积极性。

有的干部法制观念淡薄，他们置国家法律、法规于不顾，经常超越法律、法规的规范，滥施行政权力，干扰行政执法。

有的领导特权思想严重，他们担心依法行政可能会削弱自己的权力，损害自身的既得利益，因此，思想上存有抵触情绪，成为依法行政的阻力。

二是农民群众封建思想严重，法律意识不强。

首先，迷信、崇尚权力的心理普遍存在。

长期的封建人治社会和中央集权体制，使农民养成了被动接受统治的传统习惯，对政府具有很大的依附性。

在一些农民心目中，权力的威严胜于法律，他们常把政府及其官员的一些违法侵权行为视为当然，逆来顺受，不予抵制或不敢抵制，即便是自身的合法权益受到非法侵害时，也不敢“对簿公堂”，寻求法律的保护，“一边倒”的情形从客观上助长了非法行政行为的扩张蔓延。

其次，农民学法、用法的自觉性不高，法律素质偏低，有的农民认为，法律是国家和政府的事，与自己关系不大。

他们既不关心国家的立法，也不主动学习出台的法律，尤其是欠发达地区的农民更不懂得运用法律保护自己的合法权益。

加上一些基层组织，对农民的普法宣传教育缺乏应有的力度和广度，特别是少数对依法行政心存芥蒂的领导担心农民懂法会“影响”今后的工作，不敢大胆地宣传法律知识，从而使许多农民缺乏应有的法律知识。

由于农民不懂得运用法律来制约行政权力的扩张，维护自身合法权益，使行政权力失去群众的监督和法律制约。

　　2、依法行政的政治基础不成熟，管理体制还有明显弊端。

　　一是集权制的弊端，使乡镇政府相对独立的行政主体地位难以确立。

农村依法行政要求乡镇政府成为相对独立的行政主体。

然而我国现行的行政体制仍然没有完全摆脱计划经济时代的模式，逐级集权制遗留的弊端，使我国乡镇政府目前还不可能真正成为推行依法行政的相对独立的行政主体。

这在现实中，给依法行政带来了很大困难。

一方面，乡镇政府行政管理自主权严重不足，一些地方县政府对乡镇的领导仍采用强迫命令的方式，常使决策脱离乡镇执行所应具备的客观条件，导致乡镇政府迫于完成上级交给的任务，而产生行政违法行为。

另一方面，乡镇政府对上级政府具有从属性和依附性，无法抵制上级“创优评先，达标考核”引发的一些不正之风，也无力抵制上级部门、领导延伸下来的干扰公正执法的腐败行径和违法行为。

二是管理体制上条块分割，使乡镇机构责、权、利脱节，依法行政缺乏监督主体。

据调查，县级有关部门设在乡镇的派出机构多达十几、二十个。

这些“七站八所“人、财、物三权都在县直部门，乡镇管不了，上级主管部门又鞭长莫及。

乡镇行政区域内的各项工作，由县里直接向乡镇布置，任务、职责由乡镇承担。

而乡镇却无权过问县属部门的工作。

如征管税收的执法主体是税务部门，而各种税收任务又指令性地下达到乡镇政府，造成乡镇政府替税务部门收税的混乱局面。

这种条块分割、责权利相脱节的管理体制，使乡镇政府在辖区内的管理出现漏洞，为非法行政行为的产生提供了便利条件。

　　三是乡（镇）村组织内部关系不顺，职责不清，村级组织职能弱化。

　　一方面在乡（镇）政府与村委会之间，村委会是群众性自治组织，不是一级政权。

履行依法治村职责，具有相对独立性。

但从乡（镇）村政治运行的实践看，乡镇政府仍对村委会实行习惯上的行政领导，继续控制村级机构的人财物权，村委会事实上成为乡镇政府的“附庸”，依法治村困难重重。

另一方面在村级组织内部，又存在党支部核心地位与村民自治原则的矛盾，村委会的重大事项均要报经支部决定，村委会成了村支部的实质性执行机构，不能真正履行村民自治的职能，依法治村成为空谈。

　　四是依法行政缺乏有效的监督机制。

　　首先，乡镇机构中，缺少完备的监督系统。

国家行政监督体系延伸到乡镇出现了“断层“。

中央、省、地（市）、县都设有政府的监察机关，负责对同级国家权力机关的监督，到乡镇基层政府却没有设置监察机构。

其次，监督机关独立性差，对政府行为监督无力。

我国的权力监督机关一般实行双重领导制度。

但由于人事由地方主管，经费主要是靠地方拔给，在双重领导中，起主要作用的实质上是同级党委和政府的领导，实际运行情况往往成为当地党委、政府的一个工作机关，其权力来源和经济来源都会受到监督对象的影响制约，这种监督往往流于形式。

　　三、推进基层依法行政要紧扣四个重点

　　乡镇政权作为国家政权的基础，其执政能力的强弱，是否依法行政，事关农村基层组织建设大局，事关农村改革发展稳定大局，是依法治国的基础。

乡镇要提高依法执政的能力，关键是要把依法行政当作“第一责任”。

　　一要坚持民主行政。

民主行政是行政为民的客观要求，也是社会主义政治文明的本质特征。

行政能力靠什么来行使呢？

就是要靠党内民主，保证党员的民主权利。

只有让广大党员参政议政，才能发挥每个人的作用。

乡镇党组织要进一步增强“一切权力属于人民”的意识，坚持民主行政与依法行政相统一，坚持政务、村务、厂务公开，大众参与，保护与人民群众的密切联系，切实尊重和保障人民群众在政治生活中的知情权、参与权、决策权和监督权。

　　二是坚持务实行政。

务实行政是行政为民的具体体现，要把加强乡镇政府行政能力建设和本地区本部门的工作实际结合起来。

看乡镇政府或一个干部这方面的能力有没有提高，不是看说得怎么样，而是看做得怎么样，要看领导水平和工作水平有没有提高，要看在改革、发展和维护社会稳定的实际工作中有没有新思路、新举措、新突破、新局面。

就当前形势需要而言，“务实”的根本内涵是务“三个代表”之实，务“全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化”之实，主要体现在加快区域经济发展，造福一方百姓上。

　　三是坚持依法行政。

依法行政是行政为民的客观要求，坚持依法行政，就是要坚持党的主张经过法定程序变成国家意志，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，并通过党组织的活动和党员的先锋模范作用，带动人民群众实现党的路线、方针、政策和奋斗目标。

乡镇党组织和领导干部都要确立依法行政的观念。

一方面要正确处理好“民治”和“吏治”的关系，切实由人民当家作主，而不是由党的干部“为民作主”、“替民作主”，不能颠倒主人和公仆的关系；另一方面要处理好“治民”和“治吏”的关系，明确实行法治重在治权、治官，保证公共权力公共使用，保证在法律规范内掌好权用好权，最终还权于民。

　　长期以来，乡镇的主要工作就是收税催粮。

现在，农业税取消了，不仅沿袭几千年的“皇粮国税”取消了，国家还给予农民各种补贴，由“多取少予”变为“多予少取”，行政理念、行政方式都发生了根本性变化，发展经济、稳定社会和服务社会三个方面已成为乡镇政府新时期的工作重心。

在维护市场经济秩序方面，坚决防止和纠正滥用行政权力干扰和损害市场秩序的行政行为，坚决查处和打击凭借行政权力袒护和纵容破坏市场经济秩序的违法行为，使行政行为既符合法律法规，又不违背市场经济规律。

当前主要是对农业产业结构调整，农产品流通、土地流转等问题，尽量用市场而不是计划，引导而不是强迫的办法，把农民当作真正的市场主体来对待，搞好配套服务。

在对待群众切身利益方面，把依法行政的出发点和落脚点放在维护人民群众的根本利益上，放在保障人民群众的合法权益上，放在发展人民群众的长远利益上。

在完善行政执法监督机制方面，既加强对依法行政主体的行政执法监督，又重视对行政执法监督机关的监督，使一切行政权力和行政执法监督权力都处在有效的法律监督之下，实现依法行政方式和程序的规范化、法制化。

必须在思想观念、执法环境、执法机制等方面进行深刻的变革。

（一）依法行政必须更新观念 

　　依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，依法行政是依法治国的重要组成部分，是建设廉洁、勤政、务实、高效基层政府的根本要求，只有做到依法行政，才能确保政令畅通，才能为社会主义新农村建设提供坚强的保证，保证农村的稳定和发展。

　　无论从建设社会主义法治国家的需要看，还是从当前乡镇政府依法行政状况和面临的新形势看，都要求我们必须进一步提高对乡镇依法行政的认识，坚持全面地、努力地推进乡镇依法行政。

　　一是观念要更新。

要正确认识依法行政的真实含义，摒弃依法行政就是设法找出法律依据来“治民”的错误认识；摒弃行政诉讼制度是削弱政府的领导，不利于乡镇开展工作和完成任务的错误思想；摒弃乡镇工作上面千条线，下面一根针，工作量大，用法律手段不如用行政命令来得快的错误做法；摒弃“七法八法，搞得我没有办法”的错误观念。

把依法行政的侧重点放在“治吏”上，确立依照法律授权开展行政行为的观念。

　　二是知识要更新。

要进一步强化乡镇干部法律知识的学习和培训，使其充分认识到实行依法行政的重要性和必要性，提高依法行政的自觉性。

为此，要给乡镇干部创造法律学习的条件，必要的工具书发给每个干部，供其自学。

以考促学，学用结合。

培训不要停留在启蒙式，要结合乡镇工作实际，就其密切相关的法律法规进行专业性的培训，尤其是环保、土管、水利、林业等实体法及行政处罚、复议、诉讼等程序法的培训。

还要加强规范性文件和其他法律文书的制作与审查、申请法院强制执行等操作性强的实践技能培训，积极促使乡镇干部在思想上和具体工作中，从依行政命令办事向依法办事转变。

　　三是方法要更新。

要善于运用法律、法规解决问题。

乡镇干部是乡镇建设的领头雁，是贯彻党的各项方针政策和国家法律、法规的实践者。

对此，一是自己必须自觉守法，做遵纪守法的模范，为群众作出表率；二是要善于用各种法律、法规来引导群众的行为；三是在处理一些重点、难点、热点问题时，必须善于用好各种法律法规。

当前，尤其在处理村级财务管理、社会治安、群众上访、山林权属纠纷等问题时，乡镇干部必须严格按照法律规定办事，不仅要做到实体合法，而且要做到程序合法。

（二）依法行政必须营造良好的法制环境 

　　良好的执法环境是乡镇依法行政的前提和重要基础，而法制环境的建立，不但要求乡镇自身严格依法办事，而且需要上级政府和主管部门的配合，需要司法机关特别是人民法院的支持。

这也是当前推进乡镇依法行政工作的重点和难点。

目前，制约乡镇依法行政主要有三个方面，一是有些有行政执法权的部门在分解和布置任务时，为简便往往很少考虑法定程序和法律后果，对乡镇在行政执法工作中遇到的困难，帮助解决少，业务指导不力，而乡镇因其法定职权非常有限，使乡镇政府陷于执法主体不合法、违法执法的境地，这样乡镇工作也就被迫或自觉不自觉地做着许多与依法行政相悖的工作。

二是有的部门对其直接行使的管理权，缺少与乡镇沟通，其行政处罚行为与乡镇的行政管理相脱离，乡镇“看到的管不到”，部门“管到的看不到”。

三是法院由于行政强制执行案件数量较大，一般也只能象征性地执行几个有代表性的案件，一部分案件久拖不决，这样不但影响了乡镇干部依法行政的信心，客观上也助长了违法行为的产生蔓延。

为此，应着重抓好以下三个方面工作：

　　一是要上下配合，支持乡镇依法行政。

上级政府和主管部门在布置行政工作和分解任务时，应首先考虑其工作内容是否属于乡镇政府的法定职权，是否符合法定程序要求。

执法主体不是乡镇的，不要让乡镇政府为难。

不能以行政命令逼迫乡镇用违法的手段去完成收费、收税任务。

上级政府部门在明确乡镇政府工作内容后，部门可以规定乡镇工作的执法程序和执法依据。

对出现的疑点难点问题给予解释和指导，协助乡镇政府调处各种纠纷和违法行为，并及时对相对人作出行政处罚决定，以行动支持乡镇依法行政，必要时可将部分行政管理权依法委托给乡镇，使部门与乡镇上下联动、紧密配合，从而改变“看到管不到，管到看不到”的状况。

另外，人民法院要加大行政案件的受理和执行力度，支持乡镇依法行政。

　　二是要建章立制，进一步规范乡镇行政行为。

乡镇政府要根据乡镇工作的特点和执法侧重点，制定一系列有针对性、便于实际操作的规章制度。

特别是土管、计生等方面的具体行政行为，应当有相应的制度来规范，避免滥行政、乱行政和不作为等情况出现。

同时，要认真推行行政执法责任制，将责任落实到每一个执法岗位、每一个执法人员，做到明确执法主体，明确执法范围与内容，明确执法责任，提高行政执法的透明度，完善整个执法程序、执法体制和监督检查机制。

对执法人员出现的违法执法和不作为等，按行政执法责任制要求严肃查处。

还要把乡镇依法行政工作列入考核项目，并作为干部任用的重要考核内容。

考核办法要明确，项目要细化、量化，并具可操作性，做到考而有据，责、绩结合，以考核促提高，以考核促深化，使乡镇依法行政工作切实到位，既不“越位”，又不“缺位”，更不能“错位”。

　　三是加强普法，提高公民守法意识。

民主法制要求公民不但要有较高民主意识与维权意识，而且还要有较高的遵纪守法意识。

可以通过新闻媒介、墙报宣传栏、典型案例剖析、召开执法现场会等形式宣传与农村工作密切相关的法律法规，做到以实带虚，以虚促实，让群众知法懂法，进而守法。

　　（三）依法行政必须进一步完善执法机制 

　　随着乡镇经济社会的发展和民主法制建设的不断完善，乡镇政府行政工作日益繁重，乡镇的法定职权有限性与人民群众要求依法办事的矛盾越来越突出，如不加以改进，势必影响乡镇依法行政的进程，因此，探讨加强乡镇执法职能，已成为当前推动乡镇依法行政的又一重要课题。

一是适当扩权。

现有的很多法律规定执法主体是县以上的政府和部门，乡镇缺乏执法主体资格，要通过立法扩大乡镇职能或通过合法的形式向乡镇放权。

二是试行综合执法。

结合乡镇综合配套改革，相对整合执法力量，集中执法人员，由zd干部、乡镇司法员、法制员及专业人员等组成执法机构，开展综合执法。

三是转变执法机制。

由计划经济转向市场经济，必须实现政企分开、政事分开，对不该管、管不了、管不好的事情不要管，这样也有利于乡镇精减人员，减轻农民负担。

四是重在治“吏”。

依法行政的进程和效果如何，很大程度上取决于乡镇干部和执法人员素质。

因此，要通过机构改革，优化乡镇执法人员的结构，择优录用，严把“进口”，畅通出口，对违法执法、为所欲为的“害群之马”，必须坚决清理出执法队伍。

同时，必须把依法治“吏”和以德治“吏”相结合，提高他们的思想政治素质和业务素质，面对众多的法律条文和棘手的实际问题能有机结合，迎刃则解。

要处理好“治民”和“治吏”的关系，明确实行法治重在治权、治官，保证公共权力公共使用，保证在法律规范内掌好权用好权，最终还权于民。