非正规就业发展进程中存在的问题及对策.docx

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非正规就业发展进程中存在的问题及对策

非正规就业发展进程中存在的问题及对策

摘要：

随着社会现代化程度的提高和产业结构的调整，行业分工越来越细，就业形式也日趋复杂，各种分散的、零星的、自由的非正规就业模式随处可见，成为解决失业问题的一个重要途径，有效地缓解了就业矛盾。

但是在非正规就业的快速发展过程中，出现了一些特殊的问题，如果不及时的解决，将会影响非正规就业的发展及社会的和谐、稳定。

就我国的情况看，研究和处理好非正规就业问题，有利于扩大就业和维护上亿劳动者的合法权益，也有利于国民经济的正常发展，在现实经济和社会生活中具有重大的政策价值和社会意义。

本文从非正规就业的概念谈起，分析了非正规就业的特点以及发展过程中出现的特殊现象和问题，并针对这些问题提出了一些政策建议。

关键字：

非正规就业存在问题对策

一、非正规就业的概念界定及特点

所谓“非正规就业”，是同“非正规部门”的概念伴随产生的。

所谓“非正规部门”，是指那些规模很小的从事商品生产、流通和服务的单位，主要包括三个类别：

微型企业；以家庭为单位的生产服务组织；独立的个体劳动者或服务者、个体工商户。

从我国的情况看，非正规就业指的是没有建立正规的劳动关系和没有正规的劳动组织程序的就业，前者是就雇佣劳动而言，后者是就自营就业而言，尤其是指没有办理工商登记手续的情况。

非正规就业的外延，包括处于非正规就业状态的劳动者的总和，按其存在的环境看，包括非正规部门的雇用劳动者、小业主等自营劳动者和正规部门中的非正规雇用者三个基本类型。

根据对我国实际情况的观察，非正规就业具有以下特征：

1、就业与社会保障体系之间几乎没有制度性联系，或者虽有制度性规定但很少被遵守。

2、基本报酬形式一般采取计时工资，例如按日、按小时等；少数情况下采取计件工资，例如零星劳务承包、产品推销等。

3、劳动报酬一般只能达到当地法定最低工资水平。

4、与雇主之间的劳动契约十分松散，一般处于随时可能被中止的状态。

5、劳务收入处于税务监管的“盲区”，很少申报纳税。

需要特别说明的是，上述特征仅是对我国目前现实情况的归纳，并非是非正规就业的必然条件。

认定非正规就业状态的关键是“劳动契约随时可能被中止”和“劳动时间长短可由雇主和劳动者双方灵活选择”两项。

从实际情况看，非正规就业与雇主是否是“正规单位”并无必然联系，例如非常正规的大企业也可能雇佣临时清扫人员或推销人员；与就业者是否能够实现全时就业也并无必然联系，例如就业者可能同时为多家雇主工作，也可能自愿选择非全日就业。

此外，就经济学意义上说，有三种情况不应被视为非正规就业：

一是非法就业，例如童工、不具有工作资格的外国人等；二是专业技术人员兼业；三是收入具有不稳定性的演艺界、体育界人士“走穴”。

二、我国非正规就业的现状及发展趋势

在我国，非正规就业是伴随着改革开放逐步发展起来的。

在20世纪80年代初期，由于传统的正规就业部门吸收就业能力不足，为了缓解城市适龄劳动力的就业压力，国家制定了容许个人自谋职业的政策，于是非正规部门就开始出现并发展起来。

而在农村中，由于联产承包责任制的实行，大量的农村剩余劳动力从农业生产中释放出来，其中的大多数开始涌向城市就业。

1978年，我国非正规就业人口仅15万人，随后十余年，非正规就业发展极为迅速，1981～1992年的11年时间，从113万人发展到834万人，20世纪90年代，非正规就业人口稳步攀升。

2000～2004年，全国城镇个体经济就业人数增加了385万人。

增幅达18.30％，私营企业就业人员增加了1726万人，增幅达到96.07％。

截至2004年末，在我国城镇非正规就业的从业人员已高达5515万人，已占城镇就业总量的20.83％。

而目前，我国新增就业岗位80%来自非正规就业。

由此可见，非正规就业在我国的就业体系中已起着举足轻重的作用。

在我国经济结构大规模调整、国有企业事业单位改革全面深化和加入WTO与国际全面接轨的格局下，非正规就业人员迅速的增加，经济社会的多元化现象也使非正规就业逐步为人们所接受。

在未来的一段时间内，随着政府机构改革，产业结构调整，正规部门将主要着眼于提高生产效率、淘汰低技能冗员，能够创造的新的就业岗位十分有限。

而非正规部门将得到巨大的发展，成为正规部门淘汰劳动力和农村剩余劳动力的主要吸纳者，非正规就业比例还将进一步上升。

复旦大学《2006中国非正规就业发展报告》指出，我国城镇的非正规就业总人数约为1.36亿人，非正规就业对我国国内生产总值的贡献率已超过35%。

2008年12月中国社科院发布的《社会蓝皮书》显示，国内实际失业率已达9.4%，再加上今年大学生、农民工、下岗人员三支就业大军的叠加，就业形势极为严峻。

而非正规就业具有准入门槛低、劳动成本低、文化技能要求低和就业岗位多的“三低一多”优势，将成为当前扩大就业、缓解压力的有效手段。

因此，发展非正规就业不仅有利于经济建设，同时还有效缓解社会就业矛盾，保障人民的基本生活，促进人力资源的合理配置。

当前，在社会保障体系不够健全，正规就业空间有限的情况下，我们亟需转变观念，客观、科学认识和理解非正规就业的内涵，大力发展具有非全日制、临时性、灵活性特点的非正规就业，从非正规中找饭碗，缓解日益严峻的就业压力。

三、非正规就业发展中存在的问题分析

非正规就业的产生促进了市场机制发育、产业结构升级和城市化战略的实施，同时发挥了对小企业的孵化器和对民营经济的催生作用，缓解就业矛盾，促进城市贫困问题的解决，客观上加速了市场导向就业机制的建立，有利于劳动力资源的合理配置，但其间也存在着一些问题，制约其自身发展进程。

（一）社会各界认识不统一，缺乏完善的服务系统。

1、不同群体对非正规就业存在或多或少的偏见在新形势下，各级政府逐步注重发展非正规就业，出台了一些优惠政策加以扶持，但社会上对其仍存在不同看法。

一些非正规就业者自身认为，具有传统意义的固定工作时间、工作岗位才是就业。

而非正规就业则不是就业。

还有不少人存在着从事非正规就业岗位、“低人一等”的思想观念。

在一次总工会的调查中，有46.2％的非正规就业者看重或比较看重正规就业与非正规就业的区别，只有7.7％的人不看重两者区别；在政府部门，一些政府工作人员认为，非正规部门征收税费麻烦多，影响秩序和卫生，有碍城市容貌，存在安全隐患等，给城市管理增添不少难题；一些正规经营单位认为，对非正规部门的减免税或无照经营会导致“不公平竞争”等等。

以上种种，使人们对发展非正规就业有所疑虑。

2、缺乏专门的法律政策、规划措施。

在发展非正规就业方式的实际工作中对于非正规就业的发展，缺乏统筹规划，已有的规划涉及非正规就业问题的部分规定得还比较原则，操作性不强；在国家现行的法规政策体系中，对于非正规就业方式没有专门的规定；已有的一些涉及非正规就业的法规政策不够系统和全面；而且，一些政策只是针对特定群体（如国有企业下岗职工）制定的，适用面比较狭窄．此外，对于非正规就业或非正规部门就业、非正规就业人员的统计指标的界定尚未形成统一意见，不利于掌握情况、制定相应政策法规。

3、缺少专门和完善的服务系统。

首先，作为非正规部门的主体，小型、微型企业的小规模经营不能融于现代资本市场。

由于缺乏针对小型企业和个人的信贷和担保制度，使得广大小型、微型企业得不到贷款。

这也是小型企业开办难，不易抓住市场机会，难以发展壮大的原因。

第二，小型、微型企业和个体经营难以得到税收政策方面的照顾和优惠。

从事小规模经营的手续繁杂，开办和经营成本难以承受。

这已成为目前广大小型、微型企业和小规模经营面临的普遍问题。

第三，缺乏一整套有效的组织管理系统。

非正规就业群体缺乏市场信息服务体系、咨询服务体系和创业培训体系等。

如专门的非正规就业服务系统尚不健全，劳动力供求双方得不到有关信息、培训和相应服务，使他们的就业和经营状况难以得到改善，也加剧了劳动力市场的分割。

很多街道和社区的劳动就业管理工作面临无机构、无编制、无职能、无人员、无经费的“五元”局面，有些已经建立的机构，人员、经费等也不足，给开展工作带来一定难度。

这使得通过社区组织城市就业困难群体从事非正规就业变得十分困难。

（二）非正规就业群体处于弱势状态，合法权益易受到损害。

1、就业机会的稳定性不够。

非正规就业带有普遍的临时性和季节性，导致了非正规就业机会的不安全，同时，由于非正规就业大部分为低技能劳动力，对从业人员要求不高，在劳动力供大于求的情况下，劳动力个体之间存在较强的替代性，加之很多非正规就业者无法与用人单位签订劳动合同，进一步加剧了非正规就业机会的不稳定。

2、合法权益容易受到侵犯。

由于大部分从业人员主要依靠体力，从事简单的生产和服务，劳动报酬低。

工作的内容和性质又决定了从业者很难在工作过程中获得提高自己劳动技能的机会，难以进入高收入阶层。

他们难以享受有效的法律保护，也缺乏足够的法律监督，并且无法摆脱“低技能、低收入”的陷阱。

同样在那次总工会的抽样调查中，非正规就业者年平均工资为7980元。

有的工资报酬达不到法定的最低工资标准；有的拖欠、克扣工资情况严重；有的工时超过法定工作时间；劳动和安全卫生条件恶劣；被随意解雇；有的甚至受到老板的污辱、打骂，人格尊严得不到维护等等。

3、普遍缺乏社会保障。

一方面，很多小型企业和微型企业千方百计逃避为其职工缴纳社会保险的义务。

企业最关心的是劳动力价格的总体水平，既然不同用工在辞退难度和社会保险费的缴纳上存在差异，一些企业特别是劳动密集型的中小企业自然会更倾向使用“招之即来、挥之即去”的非正规就业者。

非正规就业者由于在权力和信息等等方面的绝对不对称，他们对企业经营者拥有的劳动力定价权是无力抗衡的。

而对于非正规就业者而言，同社会保障相权衡，如果要实现就业权利往往必须以其他一些权利的丧失为代价时，他们宁愿选择就业岗位。

另一方面，现行社会保障制度与促进非正规就业发展的要求严重不相适应。

正规就业状态下的“续保”、缴费年限连续计算以及缴费责任等规定在非正规就业状态下很不适用。

从现实情况看，由于劳动关系和收入水平的不确定性，在非正规就业状态下，企业经营者与就业者很难比照工资总额分别缴纳各种社保缴费。

这也是造成从事灵活多样就业形式人员进入社会保险难的一个重要原因。

（三）非正规行业中一些不良因素制约着其进一步发展的可能。

1、大多非正规企业可持续发展能力较低。

很多非正规企业属于小型或微型的生产、服务企业，难以获得市场信息、资金技术资源的匮乏以及管理的落后，造成这些企业和个人难以正确把握市场动向、更新生产服务项目、提高产品质量、降低产品成本，只能满足简单投入再生产循环的需要，难以实现扩大再生产的自我发展与壮大，最终导致产品和服务缺乏市场竞争力，经营活动规模难以扩大。

2、非正规就业群体中流动人口的流动成本偏高。

在非正规就业群体中有很大一部分人为流动人口，如外来务工人员，其流动成本偏高。

一是生存成本偏高。

他们外出就业时，需携带、办理各种证明，如计划生育证明、外出务工证明及办理“暂住证”等，都必须支付不少费用。

此外，在住房、水、电、煤、子女的教育费用等方面支出，花去了他们相当部分的收入。

二是交通成本偏高。

流动劳动者职业一般不够稳定，工作流动性大，导致交通费用增加，有时在节日期间还要受运价上涨或“黑市票”的影响。

三是心理成本偏高。

大量流动劳动者，不能完全享受当地居民的同等待遇，难以融入当地社会，加之由于长期处于动态流动之中，以及受社会习俗和传统排外观念影响，心理缺乏安全感，承受着非经济因素的心理压力。

偏高的流动成本使劳动者不能在平等竞争的环境中充分发挥才华，造成人力资源的浪费，在一定程度上影响了非正规就业的发展和人力资源的市场化配置。

3、大部分非正规就业者就业竞争能力差。

大部分非正规就业者自身文化水平等素质水平较低，年龄偏大，技能单一。

由于受自身素质、经济地位的限制或受到歧视，他们为了获得生存，不得不从事非正规就业，但不能获取公平的机会和应有的权利，也缺乏动力去接受培训来提高劳动技能。

同时大部分非正规企业为降低成本等原因，也不大愿意对非正规就业者提供人力资本投资。

加之一些正规部门就业的歧视性政策也使得非正规就业人员对自身人力资本投资的回报十分有限。

失去接受培训的动力，从而使大多数非正规就业人员陷入素质低带来收入低，继而根本无力对劳动技能的提升进行额外的投资，使自身就业竞争能力无法得到提高的恶性循环。

四、促进非正规就业“正规化”的对策分析

（一）明确非正规就业的法律地位

非正规就业在市场经济条件下具有存在和发展的必然性，我国非正规就业者规模巨大，但是我国的非正规就业占就业总量比重大大低于经济发达国家平均50％的水平、更低于发展中国家水平的状态，我们要正视这一现实，承认非正规就业有着巨大发展空间的格局。

所以我们必须彻底突破传统的就业理念，明确非正规就业属于正当的社会就业范畴，认识非正规就业在我国经济社会生活中的积极作用，进而，要把对非正规就业的扶持纳入国家的发展战略和管理范围之中，改变经济发展规划和政策重点只放在大项目、大企业上的做法，从法律上确立非正规就业的地位。

具体做法有：

（1）明确非正规就业的概念，对其内涵和外延进行科学规范。

在国家正式统计中增加非正规就业的统计工作，为非正规的就业管理提供数据支持；

（2）国家应制订专门的法规对非正规就业所涉及的一系列问题作出规定，明确非正规就业的地位、作用和适用范围，并把其纳入国民经济和社会发展的统计指标体系，使非正规就业合法化、明朗化以及“隐性就业”显性化和公开化；（3）明确非正规就业劳动者的权利和义务，对雇主的行为给以必要的限制，规范非正规部门的用工制度，促进非正规就业的健康发展。

（二）为非正规就业营造良好的制度环境

其一，借鉴经济发达国家对非正规就业的立法和管理的经验。

要出台必要的法律法规，协调国家促进就业的大目标和各有关行政部门的职能管理（如市容部门、工商行政管理部门）的关系，正确界定合法的非正规就业与非法、违法的经济活动，营造一种有利于非正规就业和非正规部门发展的社会环境。

其二，改变非正规就业无人管和遭排斥、遭打击的状态。

要通过政府的行政监察、社会大舆论监督和非政府组织（NGO）的工作等渠道，强化对非正规就业者合法权益的保护。

此外，建立非正规就业者的行会或工会组织，也是非正规就业从业者对自身合法权益进行保护的重要途径。

其三，高度重视和切实解决好非正规就业者的社会保障问题。

医疗、养老、失业三大保险的合理和有效实施，是保障非正规就业者的生活和促进社会就业总量扩大的重要途径。

对非正规就业者进行社会保障制度设计时，必须采取弹性较大的方案，在内容方面包含强制加入的与自由选择的两个部分，“强制”部分一定要做到“广覆盖”以至“全覆盖”；政府还应当为非正规就业者提供一定的财政支持，以保证该项社会保障制度存在和实施的可靠性。

其四，注意非正规就业者群体中雇用劳动者的合法权益。

要从法律和制度方面保障非正规就业者的工资和加班补贴等收入，保证其工作时间、安全卫生条件和正常的休假，防止雇主在解雇非正规就业者中的非法行为。

从目前的情况看，主要应解决好对社区雇用就业者和农村进城打工者劳动权益保障的制度建设。

（三）对非正规就业给予大力度的政策倾斜

其一，进行推动非正规就业发展的制度建设。

要降低非正规就业者进入市场、从事经营与其他经济活动的门槛，例如降低个体营业注册的条件、公布实行“自由经营”的经济活动领域；进一步加强对特殊行业和一些重要行业（如食品制售）的兼管，使非正规就业向有益社会、有益经济、有益人民的方向发展。

其二，对非正规就业者提供资金支持。

例如，筹集和发放非正规就业创业基金、扩大小额信贷的发放对象范围和增加资金数量，对不同的非正规就业给予无息贷款、低息贷款和经济补贴，等等。

其三，举办对非正规就业者的公益性培训。

要努力提高非正规就业者的素质，促进其参与市场竞争的能力的增强，以维持社会的就业存量；要举办从事非正规就业的创业、经营培训活动，以达到扩大社会就业增量的作用。

其四，建立非正规就业的创业扶持制度。

要吸收国外和国内的风险投资、创业教育、企业孵化器、再就业工程等诸多制度、措施和方法，对具有一定发展前景的非正规就业领域和非正规就业者（如大学生中的非正规就业者）进行多方面的政策扶持，不仅可以提高其成活率和成功的水平，而且可以吸纳或示范带动一批非正规就业，进一步还能够向稳定就业、正规就业转化。

（四）建立适合非正规就业发展的社会保障制度

我国目前完善社会保障体系的各种措施主要是按照正规就业模式设计的。

而正规就业状态下的“续保”、缴费年限连续计算以及缴费责任等规定在非正规就业状态下几乎全不适用。

在非正规经济发展过程中，让弱势群体的利益也受到保障是非常必要的。

但是，非正规就业之所以能够存在，就在于它能够提供廉价、随时可以更换的劳动力。

提高他们的社会保障水平，就会增加劳动成本，从而减少对非正规就业的需求。

因此。

现阶段要完全消除非正规就业者和正规就业者在待遇上的差距，可能不太现实。

但是，应该针对非正规就业的特点制定一些简易的社会保险，适当提高非正规就业者的社会保障水平，逐步缩小与正规就业者的差距。

例如可设计一种“一揽子”的简易社保品种，比照当地法定最低工资水平，采取固定费额的方式，由非正规就业者自愿“购买”，重点保工伤和大病医疗，同时兼顾失业保险和养老保险。

（五）建立和完善非正规就业培训服务体系

国际劳工组织认为，成功的培训方案应是那些能够对工人的特殊需求、处境以及本地雇主寻求细致定位的方案。

根据非正规就业的特点开展职业指导和职业介绍。

针对非正规就业者的现实需要调整和确定培训内容，开展多种层次的劳动技能培训，全面提高从业人员的整体素质。

同时鼓励技工学校、企业培训中心参与其中，并根据其培训数量和质量给予政策补贴和支持。

职业介绍机构要收集各类非正规工作信息，为从事非正规就业的劳动者提供信息帮助。

要根据发展非正规就业形式的要求，完善就业服务功能，研究开发适合非正规就业特点的职业介绍、职业指导服务。

满足用人单位和求职者的多样需求。

政府部门应当根据非正规就业的特点开展职业指导和职业介绍，建立包括资金服务、培训服务和信息服务在内的多层次非正规就业服务体系，为非正规就业的发展创造良好的环境。

综上所述，我国非正规就业的发展对于促进我国经济的发展，推进经济结构调整，解决就业问题和促进劳动力市场发育成熟，都有着重要的贡献，我们应该通过政府公共政策的调整，为我国非正规就业的发展提供良好的外部环境，以更好地促进非正规就业在我国健康有序地发展。

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