湖北武汉市土地利用总体规划项目计划书.docx

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湖北武汉市土地利用总体规划项目计划书

武汉市土地利用总体规划（2016~2020年）

前　　言

土地是人类生存和发展的基础。

基于我国人多地少的基本国情，必须贯彻落实"十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地"的基本国策，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，统筹土地资源的开发、利用和保护，提高土地资源对经济社会可持续发展的保障能力。

根据《湖北省土地利用总体规划（2016~2020年）》、武汉市国民经济和社会发展规划、《武汉市土地利用总体规划大纲（2005~2020年）》，结合经济社会发展实际，制定《武汉市土地利用总体规划（2016~2020年）》（以下简称《规划》）。

《规划》立足于武汉市土地资源供需状况和未来15年经济社会发展形势，确定全市2016~2020年土地利用主要目标和控制指标，统筹安排各类各业各地区用地，优化土地利用空间布局，明确耕地和基本农田保护、建设用地节约集约利用、土地利用生态建设和环境保护、中心城区土地利用的管控要求，布局和安排土地整治工程和重点建设项目，提出统筹区域土地利用的调控政策和规划实施的保障措施。

《规划》以2015年为基期年，2016~2020年为规划期，2010年为近期目标年，2020年为远期目标年。

《规划》是指导全市土地利用和管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据。

第一章　总　　则

一、指导思想和原则

（一）指导思想

以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，全面落实科学发展观，抓住国家加快中西部发展和武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会（以下简称"两型社会"）综合配套改革的战略机遇，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持保护耕地和节约集约用地的根本指导方针，统筹区域、城乡、近远期的用地需求，协调保障发展、保护资源和保护环境的关系，为加快建设中部地区龙头城市和生态宜居滨江城市提供用地保障。

（二）基本原则

1、严格保护耕地特别是基本农田，立足解决农业、农村和农民问题，全面提升农业综合生产能力。

2、节约集约利用建设用地，按照建设资源节约型社会的要求，盘活存量、严控增量，提高建设用地利用效率。

3、统筹各类各业土地利用，引导人口、产业和生产要素合理流动，促进城乡和区域协调发展。

4、协调土地利用和生态建设，按照建设环境友好型社会的要求，加强自然景观、水生态环境的保护和修复，建设具有滨江、滨湖特色的生态文明城市。

5、加强和改进规划实施保障措施，确立土地利用规划在统筹城乡建设和土地管理中的龙头地位，加强规划的宏观调控作用。

二、规划任务

（一）统筹区域土地利用

优化土地利用结构和布局，科学划定土地利用分区，明确分区土地利用主导方向，制定差别化的土地利用政策；合理安排各区主要规划指标，强化对区级规划的目标调控和空间引导。

（二）保护土地生态资源

严格落实耕地特别是基本农田保护责任，确保耕地和基本农田数量；积极推进高产农田建设，稳步提高耕地质量；重点保护基础性生态用地，合理安排生态建设用地，构建综合生态空间体系；加大生态建设和环境治理力度，统筹土地利用与生态保护；制定不同分区生态建设的引导性措施，因地制宜改善土地生态环境。

（三）保障科学发展用地

合理配置各类建设用地，优先保障民生工程、基础设施、生态建设和环境保护用地；实行建设用地空间管制，明确管制规则和监管措施；建立建设用地集约利用目标调控体系，促进土地集约利用。

（四）创新规划实施机制

健全规划实施管理制度，确保规划权威性和严肃性；完善规划实施的经济机制，制定耕地保护和土地集约利用的激励政策；建立规划实施评价制度，促进土地利用规划目标的实现；推进"数字国土"建设，提高规划管理效率。

三、规划范围

规划范围为全市行政管辖范围，包括江岸区、江汉区、硚口区、汉阳区、武昌区、洪山区、青山区等7个城区（以下简称"七城区"）和东西湖区、汉南区、蔡甸区、江夏区、黄陂区、新洲区等6个远城区，土地面积854909公顷。

第二章　土地利用面临的形势

一、土地利用现状

武汉市是湖北省省会，地处江汉平原东部，长江、汉江之滨。

地势北高南低，中部低平，以丘陵和平原相间的波状起伏地貌为主；土地适宜性广泛，利用程度较高。

根据土地利用变更调查数据，2005年末，全市农用地面积564609公顷，占全市土地总面积的66.04%；建设用地面积139699公顷，占全市土地总面积的16.34%；未利用地面积150601公顷，占全市土地总面积的17.62%。

农用地中，耕地占61.13%，园地占2.40%，林地占15.59%，牧草地占0.05%，其他农用地占20.83%；建设用地中，城镇工矿用地占40.91%，农村居民点用地占35.24%，交通水利用地占20.50%，风景名胜设施及特殊用地占3.35%；未利用地中，水域占74.94%，滩涂沼泽和自然保留地占25.06%。

（详见附表2）

二、现行规划实施成效

（一）增强了社会各界依据规划用地的意识

《武汉市土地利用总体规划（1997~2010年）》（以下简称"现行规划"）为实施土地用途管制提供了法律依据，为划定基本农田保护区、制定土地利用年度计划、开展建设项目用地预审、实施土地征收与农用地转用提供了规划依据。

规划实施以来，国家和省、市严格依照土地规划审查、审批土地，对不符合规划的建设项目不予批准，对违反规划用地的行为严肃查处，增强了社会各界依据规划用地的意识。

（二）强化了对耕地特别是基本农田的保护

全市依据规划实际划定基本农田322566公顷，涉及106个乡镇，10884个保护地块，建立了1730个标志牌，逐级签订了保护责任书，有效落实了基本农田保护目标。

现行规划实施以来全市非农建设共占用耕地10487公顷，其中，2000－2005年间，经批准的建设项目占用耕地8049公顷，同期补充耕地8779公顷，实现了耕地占补平衡目标。

（三）保障了城市建设发展合理的用地需求

1997－2005年间，全市依据规划上报并获国家、省批准的项目净增加建设用地16084公顷。

其中，基础设施项目用地4005公顷，占总量的24.9%；居住用地1898公顷，占总量的11.8%；工业用地4809公顷，占总量的29.9%；社会发展等用地5372公顷，占总量的33.4%。

规划保障了绕城公路、天河机场二期航站楼、武广高速客运专线、阳逻电厂、神龙汽车二期、武汉市体育中心、新江汉大学等一批重大项目的实施，促进了全市经济社会的发展。

（四）促进了土地集约利用水平的提高

现行规划有效引导了建设项目集中布局，同时国家围绕规划实施推行了土地利用年度计划管理、建设项目用地预审等制度，通过对建设用地总量控制、建设项目立项阶段的用地预审，有效促进了建设用地集约利用，全市单位建设用地二、三产业产值由1996年的4.2万元/亩提高到2005年的10.1万元/亩，年均增长10.3%。

三、现行规划实施存在的主要问题

（一）上级规划下达的规划主要指标与我市经济社会发展水平、自然禀赋条件不相适应

1、规划建设用地指标不足。

1996年全市GDP占全省总量的26%，但上级规划分配的建设用地净增指标为12418公顷，建设占用耕地指标为9394公顷，约占全省总量的10%。

1997－2005年，全市实际净增建设用地16084公顷，建设占用耕地10487公顷，在64%的时间段内使用了130%的建设用地增量指标和112%的建设占用耕地指标。

2、耕地补充的途径与规划预期有差异。

现行规划要求全市补充耕地9900公顷，年均补充707公顷，1997-2005年，全市通过土地整理复垦开发增加耕地6475公顷，年均增加719公顷，总体实现了耕地补充目标，但补充耕地的途径与规划不一致。

规划确定土地整理、土地复垦和土地开发增加耕地占补充耕地目标的比例分别为4%、56%和40%，而规划实施主要以土地整理和土地开发为主，分别占实际补充耕地比例的33%和57%，受资金和手段限制，土地复垦仅占10%。

3、基本农田保护压力大。

在数量上，上级规划下达的基本农田保护目标为322400公顷，2005年实有耕地面积为345119公顷，基本农田占耕地的比例已达到了93.4%。

在布局上，由于优先把城镇周边、交通沿线的耕地划定为基本农田，导致城镇发展与基本农田保护之间的矛盾突出。

（二）市级规划的指导作用未充分发挥

1、市、区两级规划的指导作用不够。

现行规划对市、区、乡三级规划的定位不明，将各级规划的作用都定位于指导项目用地报批，未能体现上级规划对下级规划的宏观指引作用，即市级规划指导区乡级规划编制和修改，区级规划引导乡级规划用地布局的作用。

2、规划对建设不确定性应对不足。

现行规划严格按照乡级土地利用规划图（1：

1万）划定的各类土地用途图斑进行管理，各项建设必须符合土地用途要求，但实施中诸多不确定性与图斑刚性管理产生矛盾。

主要表现为：

一是处于快速发展期的城镇实际用地与现行规划确定的建设区不完全相符；二是部分已列入规划的交通、水利等线性工程建设项目在实施中，对线路进行优化调整也被视为不符合规划；三是风景名胜区、生态旅游区等区域内建设项目选址具有不确定性，实施中常与规划不符。

因规划对不确定性因素预见和应对不足，导致规划修改调整较频繁。

3、缺乏保障规划实施的引导和激励机制。

现行规划过于强调对终极目标的控制，忽视了对规划实施过程的引导。

主要表现为规划缺乏对耕地在省域范围内跨地区补充、建设用地节约集约利用、耕地和基本农田保护的政策引导和激励机制等，未能充分体现市场在资源配置中的基础性作用。

（三）建设用地节约集约利用水平差异明显

1、节约集约利用水平区域差异明显。

2005年七城区单位建设用地二、三产业产值为24.9万元/亩，人均城镇工矿用地为67平方米，土地节约集约利用水平较高。

而远城区单位建设用地二、三产业产值为2.2万元/亩，低于同期全国3.33万元/亩和全省2.65万元/亩的水平；人均城镇工矿用地为167平方米，高于同期全国130平方米和全省98平方米的平均水平。

2、农村居民点用地相对粗放。

按照现行规划，1997-2010年全市农村居民点用地年均净减少734公顷，而规划实施以来，在农村人口略有下降的情况下，农村居民点用地不减反增，由1996年的40079公顷上升到2005年的49232公顷，年均增加915公顷。

（四）生态优先的理念在规划中未充分体现

现行规划编制以严格控制建设用地规模和保护耕地为重点，对生态环境主要以控制不被占用等被动性保护为主，缺少生态建设的主动性举措，客观上导致了规划生态保护和建设缺乏系统，建设力度不够，部分城市生态资源受到破坏，特别是主城周边一些大型山体、湖泊受到侵蚀，未能有效彰显武汉市特色山水资源。

四、面临的机遇与挑战

（一）面临的机遇

1、经济全球化发展为全市产业结构调整和优化带来了新的契机。

随着经济全球化趋势的增强，全球生产要素和产业转移加快，沿海产业将加速向内地转移。

武汉市产业基础雄厚、土地和劳动力成本相对较低，在内陆地区具有承接东部产业转移的显著优势，是产业转移的首选之地，这为全市促进产业结构调整和优化，加快现代制造业、高新技术产业和现代服务业的发展带来了新的契机。

2、"中部崛起"战略的实施将有力提升武汉市在全国经济发展格局中的战略地位和作用。

国家"中部崛起"战略的实施，将使中部地区与东部、西部、东北等地区处于相对均衡的政策环境，加大中部地区在区域经济发展中的作用。

武汉市作为湖北省省会、中部地区中心城市和全国的交通枢纽，将发挥在中部地区的经济核心作用、示范带动作用和杠杆传导作用，提升其在全国经济发展格局中的战略地位和作用。

3、武汉城市圈"两型社会"综合配套改革试验区的建设为城市发展带来了强大的外在动力。

武汉城市圈"两型社会"综合配套改革试验区的建设，有利于武汉市整合中部地区尤其是武汉城市圈的资本、技术、人才、信息等生产要素，与长三角、珠三角、环渤海等地区的城市开展协作，为全市发展带来了强大的外在动力。

国家赋予武汉城市圈"两型社会"建设"先行先试"的权利，有利于武汉市创新循环经济发展机制，促进资源集约利用，形成低投入、低消耗、低排放、可循环再利用的节约型、环保型增长方式，实现经济和社会的可持续发展。

（二）面临的挑战

1、耕地和基本农田保护形势更加严峻。

为促进经济社会可持续发展和土地资源的可持续利用，必须加强农用地特别是耕地的保护。

随着"中部崛起"战略实施和"两型社会"建设，规划期间，全市城镇用地和基础设施用地需求量将进一步增长，不可避免会占用部分耕地。

而武汉市耕地后备资源数量少，分布零散，且多处于生态较为脆弱的区域，严重制约了耕地资源补充的能力，耕地和基本农田保护形势更加严峻。

2、山水相间的自然地形格局对土地利用空间布局的约束性更为明显。

武汉市的自然空间格局为"北山南泽、西野东岗"，中部丘陵平原相间，波状起伏，优越的自然山水条件为武汉市建设环境友好型城市奠定了良好基础。

另一方面，全市现状城镇多分布于自然水土条件相对优越的中部滨水平原地区，随着城市用地的进一步扩展，自然地形对土地利用空间布局的约束性将更为明显。

如何顺应自然地形格局，合理确定土地利用空间布局，将成为土地规划中必须应对的挑战。

3、"两型社会"建设对土地利用提出了更高要求。

"两型社会"建设要求土地利用必须立足保障和促进科学发展，转变用地方式，加快由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，为推动产业结构优化升级、促进经济发展方式转变提供保障和服务。

同时，也要求充分协调土地利用与生态建设的关系，落实水系网络构建与修复工程，加强山体保护、森林绿化、园林绿化，彰显武汉山水特色，促进环境友好型社会的建设。

如何建立行之有效的土地集约利用调控机制和生态建设体系，提高土地集约利用水平，促进土地生态环境改善，将成为土地规划和管理需要重点解决的问题。

第三章土地利用战略和目标

一、土地利用战略

围绕建立"集约高效、城乡协调、宜居和谐"的城市，全面贯彻落实科学发展观，统筹区域土地利用，优化土地利用结构和布局，提高土地集约利用水平，强化土地用途管制，促进经济结构的战略性调整、经济增长方式和土地利用方式的转变，建设资源节约型城市；严格保护耕地特别是基本农田，控制非农建设占用农用地，落实耕地占补平衡，加强生态建设和环境保护，协调经济社会发展与土地资源、生态环境的关系，提高土地资源对经济社会可持续发展的保障能力；协调城乡发展，优化城乡用地结构和布局，推进迁村并点和农村居民点整理，加快社会主义新农村建设，构建和谐武汉。

二、土地利用目标

（一）保护耕地

到2010年和2020年，确保全市耕地保有量分别不低于338300公顷（507.45万亩）和338000公顷（507万亩）。

规划期内，确保全市264500公顷（396.75万亩）基本农田数量不减少、用途不改变、质量有提高；建设高产农田100000公顷（150万亩），其中，规划近期建设高产农田27000公顷（40.5万亩）。

到2010年和2020年，全市非农建设占用耕地规模分别控制在12300公顷（18.45万亩）和36800公顷（55.20万亩）以内。

（二）控制建设用地

到2010年和2020年，全市新增建设用地控制在18300公顷和58600公顷以内，建设用地净增量分别控制在16901公顷和45301公顷以内。

到2010年和2020年，全市建设用地总量分别为156600公顷和185000公顷，其中，城乡建设用地总规模分别控制在116400公顷和135300公顷以内。

城乡建设用地中，城镇工矿用地总量分别为68800公顷和91000公顷，人均城镇工矿用地分别不超过95平方米和92平方米。

（三）促进土地节约集约利用

控制人均城乡建设用地。

到2010年和2020年，全市人均城乡建设用地分别由2005年的124平方米降低至120平方米和115平方米。

适当降低人均城镇工矿用地。

到2010年和2020年，全市人均城镇工矿用地分别控制在95平方米和92平方米以内。

逐步提高建设用地投资强度和产出水平。

规划期内，全市单位建设用地二、三产业产值预期年均提高9.5%以上，新增建设用地地均固定资产投资预期年均提高9%以上。

（四）保护基础性生态用地

坚持建设与保护并重，促进人与自然和谐发展，创建富有滨江滨湖特色的宜居城市。

到2020年，具有重要生态功能的耕地、园地、林地、水域以及部分未利用地等占全市土地总面积的比例保持在75%以上。

（五）实施土地整治

严格落实耕地占补平衡制度，积极整理、加强复垦、适度开发。

第四章土地利用结构调整

一、总体目标

稳定农用地面积，巩固和加强农业基础地位。

规划到2010年，农用地面积为556935公顷，占土地面积比例为65.15%；到2020年，农用地面积为539049公顷，占土地面积比例为63.05%。

合理增加建设用地，保障经济社会可持续发展的用地需求。

规划到2010年，建设用地总规模控制在156600公顷以内，占土地面积比例为18.32%；到2020年，建设用地总规模控制在185000公顷以内，占土地面积比例为21.64%。

适度开发和利用未利用地，改善生态环境。

规划到2010年，未利用地面积为141374公顷，占土地面积比例为16.53%；到2020年，未利用地面积为130860公顷，占土地面积比例为15.31%。

二、农用地结构调整

严格保护耕地，控制耕地流失；稳定园地、牧草地和其他农用地面积，努力提高综合生产能力和利用效益；开展植树造林，增加林地面积，改善人居环境。

（一）耕地

农业结构调整要有利于增加耕地，禁止擅自退耕，积极复垦灾毁耕地。

到2010年和2020年，全市耕地保有量分别不低于338300公顷（507.45万亩）和338000公顷（507万亩）。

（二）园地

严格控制非农建设占用名、特、优园地，合理开发荒山、荒坡增加园地面积。

到2010年和2020年，全市园地面积为14100公顷和14700公顷。

（三）林地

加强农田林网、村湾绿化、道路绿化、滨江滨湖绿化以及堤防绿化建设，加大荒山荒滩造林、低效林改造和废弃采石场植被恢复力度，提高绿化覆盖率。

到2010年和2020年，全市林地面积为97800公顷和103100公顷。

（四）牧草地

实施天然牧草地的人工改良，提高载畜能力。

到2010年和2020年，全市牧草地面积为280公顷。

（五）其他农用地

加强农业基础设施建设，增强农业抗风险能力；大力发展规模化水产养殖和畜禽养殖，形成优势突出和特色鲜明的产业带。

到2010年和2020年，全市其他农用地面积为106455公顷和82969公顷。

三、建设用地结构调整

严格控制城乡建设用地总规模，合理调整城乡建设用地和城镇工矿用地内部结构，保障交通、水利等必要基础设施用地，促进国民经济又好又快发展。

（一）城乡建设用地

1、优化城镇用地布局，引导城镇集中集约式发展。

到2010年，全市城镇工矿用地为68800公顷，占城乡建设用地的比例由2005年的48.06%上升到55.29%；到2020年，城镇工矿用地为91000公顷，占城乡建设用地的比例上升到66.30%。

2、按照社会主义新农村建设的要求，引导农民住宅相对集中建设，促进自然村庄适度撤并；加大"城中村"、"空心村"整治力度，提高农村建设用地利用效率；保障农业生产、农民生活必须的建设用地，支持农村道路、水利等基础设施建设和社会事业发展。

到2010年，全市农村居民点用地面积控制在47600公顷以内，占城乡建设用地的比例由2005年的46.28%下降到40.89%；到2020年，农村居民点用地面积控制在44300公顷以内，占城乡建设用地的比例下降到32.74%。

3、优化工矿及独立建设用地布局，引导分散、低效的工矿企业向城镇集中。

到2010年，全市采矿及独立建设用地面积控制在4442公顷以内，占城乡建设用地的比例由2005年的5.65%下降到3.81%；到2020年，采矿及独立建设用地面积控制在1295公顷以内，占城乡建设用地的比例下降到0.95%。

（二）交通水利用地

按照统筹规划、合理布局、节约高效的原则，统筹安排交通、水利设施等基础设施用地。

到2010年，全市交通水利用地面积为34013公顷，占建设用地总规模的比例为21.72%；到2020年，交通水利用地面积为40900公顷，占建设用地总规模的比例为22.11%。

（三）风景名胜设施及特殊用地

按照保护优先、综合协调的原则，合理安排风景名胜设施及特殊用地。

到2010年，全市风景名胜设施用地及特殊用地为6187公顷，占建设用地总规模比例为3.95%；到2020年，风景名胜设施及特殊用地为8800公顷，占建设用地总规模的比例为4.76%。

四、未利用地结构调整

严格保护河流和湖泊水面，确保面积不减少，环境有改善；适度开发荒草地，增加耕地面积；合理利用河湖滩地，提高水土保持和环境承载能力。

规划到2010年，全市未利用地为141374公顷；到2020年，未利用地为130860公顷。

第五章土地利用布局优化

一、土地利用空间发展战略

紧紧抓住武汉市"两江交汇，三镇鼎立，用地分散；山水相交，生态敏感，布局受限"的土地资源特点，根据土地利用战略、目标和任务要求，正确处理"保障发展与保护资源，土地利用与生态建设"的关系，优先布设山、水、林、生态绿楔等生态屏障用地，维护和改善生态安全格局，彰显城市生态特色；协调基本农田和基础设施用地，发挥基本农田的生产、生态和间隔功能，控制城镇无序蔓延；优化城镇村用地布局，引导各类用地集中集约式发展，促进多中心组团式城市空间布局的形成。

二、综合生态空间体系

以自然生态资源为基础，构建"两轴七带、三环六楔、六心十片、两网交融"的综合生态网络体系，形成全市基础生态屏障。

（一）两轴：

包括由东西向连绵山系、汉江组成的生态走廊和纵贯南北的长江生态走廊。

（二）七带：

包括府河、滠水、倒水、举水、通顺河、金水河及沙河等七条河流生态带。

（三）三环六楔：

包括适应城市环状道路骨架的生态内环、生态外环和生态环境保护圈，以及道观河－大东湖、木兰山－武湖、府河、长河－后官湖、鲁湖－青菱湖、梁子湖－汤逊湖等六片放射状城市楔形生态绿地。

（四）六心十片：

包括后湖、后官湖和四湖、大东湖、梁子湖、沉湖、汤逊湖等六大湖泊群，木兰生态旅游区、道观河风景旅游区、九真山－索河风景旅游区、龙泉山风景旅游区、青龙山森林公园等五片森林斑块以及沉湖、鲁湖－斧头湖、梁子湖、涨渡湖、武湖等五片湿地斑块。

（五）三网七区：

包括农田防护林、滨水绿化、道路防护林等三大网络，新洲远郊森林保育区，黄陂远郊森林保育区，蔡甸远郊森林保育区，九峰远郊森林保育区、江夏远郊森林保育区以及利用滠水、倒水、举水等形成的湖滩发展的北部杨树产业片区，利用长江、汉江等河滩发展的西部杨树产业片区等七大片区。

三、现代都市农业体系

按照土地适宜性，合理安排农、林、渔业用地布局，在传统农业基础上加快特色农业、农产品加工业和乡村休闲产业的发展，形成全市农业板块发展结构，稳步提高土地产出率、资源利用效率和劳动生产率。

（一）以生态农业、籽种农业、设施农业、精品农业等高效农业为主，建设武湖生态农业园、洪北农业现代化示范区、东西湖西南部现代设施农业区、汉南绿色食品标准化综合示范区、走马岭农产品加工园、双柳都市农业园等现代生态农业区。

（二）以流芳、纸坊、郑店、五里界、安山等地的苗木花卉、观赏盆景和茶果经济林生产，洪山、九峰、花山等地的洪山菜薹开发，大桥地区的休闲渔业以及玉贤、索河等地的园艺农业为主，建设集生产、科研、加工、观光休闲于一体的绿色园艺和观光旅游农业区。

（三）以东西湖、黄陂、蔡甸、汉南区的奶牛养殖，江夏、黄陂、汉南区的生猪养殖，以及新洲、江夏、蔡甸区的家禽养殖为主，建设集约化畜禽养殖区。

（四）以梁子湖、汤逊湖、牛山湖、鲁湖等湖泊以及辛安渡、东山农场的水产养殖为主，采用生态养殖