湖南省土地利用总体规划.docx
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湖南省土地利用总体规划
湖南省土地利用总体规划（2006～2020年）
（2017年修订版）
湖南省人民政府
二○一七年七月
前言
土地利用总体规划是城乡统筹、土地管理的纲领性文件，是加强土地宏观调控和严格土地用途管制的重要依据，在土地资源保护和合理利用工作中处于先行和龙头地位。
《湖南省土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称《规划》）实施以来，对于严格保护耕地和基本农田、强化土地用途管制、保障生态文明建设和经济社会持续健康发展等发挥了重要作用。
然而，随着国家“一带一路”、中部崛起战略、生态文明建设制度改革和扶贫攻坚战略的推进，《湖南省经济社会发展第十三个五年规划》全面实施及全省“四大战略版块”的形成，省域经济社会发展的内外在环境均发生重大变化，空间战略格局亟需调整。
为确保规划更好地保障经济社会发展，按照国土资源部、湖南省国土资源厅工作部署和要求。
以《国土资源部关于湖南省土地利用总体规划（2006-2020年）有关指标的函》（国土资函[2017]361号）为指导，以2014年土地利用现状为基础，调整完善《规划》，优化建设用地空间布局，合理安排各业用地，提高土地资源配置效率。
《规划》以2005年为规划基期年，2014年为规划调整年，2020年为规划目标年。
规划范围包括行政辖区内2118.36万公顷的全部土地。
第一章规划背景
第一节区域概况
湖南省位于长江中游南部，地处东经108°47′～114°15′、北纬24°38′～30°08′之间，土地总面积21.18万平方千米。
全省2005年末总人口6732.1万。
辖13个市、1个自治州、122个县（市、区）。
湖南省地处云贵高原向江南丘陵及南岭山脉向江汉平原过渡地带。
地形轮廓以雪峰山为界，西部主要为山地，地势相对较高；东部主要为丘陵，地势相对较低，自西向东交替过渡。
境内东南部的罗霄山脉和南岭山脉向北倾斜，形成朝东北开口的不对称马蹄形，北部为洞庭湖平原。
湘、资、沅、澧四水（以下简称“四水”）以及汨罗江、新墙河等从东、南、西三面汇入洞庭湖，经城陵矶注入长江，构成洞庭湖水系。
地貌类型以山地、丘陵为主，山地（含中山、低山）占51.2%，盆地占13.9%，丘陵占13.5%，平原占13.1%，水面占6.4%。
湖南省属大陆性亚热带季风湿润气候，四季分明，日照充足。
年平均气温16～18℃，降水量1200～1500毫米，无霜期长达260～310天。
湖南省自然条件优越，动植物资源、矿产资源、水力资源与旅游资源丰富，是著名的“鱼米之乡”、“有色金属之乡”、“非金属矿产之乡”和“旅游胜地”。
改革开放以来，经济建设突飞猛进，社会事业不断发展，人民生活水平明显提高，综合实力显著增强。
2014年全省地区生产总值27048.50亿元，比2005年增加20037.32亿元，全国排名第10位。
按可比价计算，地区生产总值年均增长率为9.50%。
二三产业比重不断上升，产业结构不断优化。
第二节土地利用现状
一、土地利用结构
2014年全省土地总规模2118.36万公顷。
其中：
农用地1821.52万公顷，占土地总量的85.99%，建设用地159.56万公顷，占土地总量的7.53%，未利用地137.28万公顷，占土地总量的6.48%。
（专栏一）。
专栏一 2014年湖南省土地利用结构 单位：
万公顷，%
地类
面积
比重
总计
2118.36
100.00
农用地
合计
1821.52
85.99
耕地
415.32
19.61
园地
66.92
3.16
林地
1222.66
57.72
牧草地
1.36
0.06
其他农用地
115.26
5.44
建设用地
合计
159.56
7.53
城乡建设用地
小计
127.95
6.04
城镇用地
34.37
1.62
农村居民点
87.61
4.14
采矿与其他独立建设用地
5.97
0.28
交通用地
13.66
0.64
水利用地
15.24
0.72
其他建设用地
2.71
0.13
未利用地
合计
137.28
6.48
水域
76.37
3.61
自然保留地
60.91
2.88
二、土地利用特点
——土地利用率高。
土地开发历史悠久，土地利用率高。
2014年末，全省已开发利用土地1981.08万公顷，土地利用率为93.52%，其中，农业利用率85.99%，垦殖指数19.61%，耕地复种指数211%。
——地域差异明显。
耕地集中分布在湘北洞庭湖平原和湘中丘陵盆地区；林地主要分布在湘西、湘南山地和丘陵区；城镇建设用地和交通用地主要分布在湘东、湘北和湘中等经济较发达地区，其中长株潭城市群所占比重最大；未利用地集中分布在湘西和湘南地区。
——土地利用类型多样。
地形复杂，山地丘陵面积为1378.84万公顷，水面面积135.37万公顷，平原和盆地571.98万公顷，呈“七山一水两分田”格局。
土地利用类型多样，林地分布相对集中，其他地类均呈广泛分布形态。
——城乡建设用地布局分散。
受地形地貌影响，城乡建设用地布局分散，交通用地网络尚不完备。
2014年湖南省城镇化率49.28%，比全国低5.5个百分点。
全省39个设市城市，除长沙市以外均为中小城市。
长株潭地区城镇布局相对集中，其他各地城镇布局分散，每万平方千米的城市数量仅为1.85个。
受复杂地形和耕作条件制约，全省农村居民点星罗棋布，农村建设用地布局分散，土地节约利用水平相对较低。
三、土地利用存在的主要问题
——耕地保护压力大，占补平衡压力大。
尽管第二次土地资源调查全省耕地规模较调查前增加了560万亩，但耕地质量较差的实际情况并没有改变。
全省共有耕地后备资源23.67万公顷，受投资规模与开发条件限制，“十三五”期间开发的耕地后备资源约为4.54万公顷，共可补充耕地3.18万公顷，基本以开发出旱地为主。
“十三五”期间，全省各类建设用地约占用耕地5.00万公顷，期中水田约为2.24万公顷，耕地占补平衡压力大，尤其是水田占补平衡压力较大。
——各业争地，统筹土地利用任务艰巨。
由于土地资源的稀缺性、位置的固定性，各行各业对土地需求的刚性，客观上带来了非农建设与农业争地，城镇内部生产和生活争地等争地现象，形成各行业、各区域土地利用目标的多元化。
随着各行各业的发展和各方面需求的增长，这一现象将更加突出。
调整和优化行业、区域土地利用结构与布局，统筹协调行业、区域土地利用的任务日益繁重，通过土地供应宏观调控来促进经济社会全面、协调、可持续发展任务艰巨。
——土地利用效率不高，转变土地利用方式任重道远。
全省土地利用效率不高，利用方式粗放。
2014年末，单位建设用地二三产业产值为149.72万元/公顷，仍落后于全国平均水平。
农村土地利用低效用地广泛存在，按户籍人口计算人均农村居民点用地面积180平方米，农村布局分散，“空心村”较多。
农用地利用相对粗放，抛荒现象时有发生，节约集约用地任重道远。
——局部土地损毁较重，保护土地生态环境面临压力。
“四水”中下游和洞庭湖区易发生洪涝灾害，山区易发生滑坡、崩塌、泥石流等自然灾害。
“四水”流域特别是湘江流域的工业污染对土地的破坏较为严重，长株潭城市群及沿湘江经济带土地污染问题尤为突出，保护和建设土地生态环境压力很大。
第三节经济社会发展态势
一、粮食安全更显重要
坚守18亿亩耕地红线，是中国确保粮食自给的基础，是中国政府对全世界的郑重承诺。
湖南是全国粮食主产区之一，稻谷产量常年稳居全国第一，在全国粮食安全格局中具有重要地位，每年要为国家承担300万吨左右的商品粮任务。
“十二五”期间全省水田减少2.35万公顷，年均减少近0.47万公顷，而同期全省人口增加170.05万人。
“十三五”期间正值经济社会发展快速增涨期，各行各业建设对土地需求量增大。
在这一进程中，必须稳定耕地面积，以稳定和发展粮食生产，确保粮食安全，为经济发展提供稳定的社会环境。
因此，采取各项有效措施切实保护耕地，保持相当数量的耕地和不断提高耕地的产出水平，是严格土地管理、统筹土地利用的首选目标。
二、生态文明体制改革不断深化
规划剩余期，正值全面生态文明体制改革全面推进深化期。
湖南省在土地资源利用中还存着部分地区重金属污染严重、部分坡度大于25度的耕地仍在耕种、部分重点生态保护区域保护力度不大等问题。
随着生态保护红线的划定，规划应当体现生态低线思维，科学安全各类用地布局，严格保护各类生态用地，积极开展生态环境建设，全面落实新一轮生态退耕要求。
全面构建形成湖南省“四水一湖”和罗霄山、武陵山脉为骨架的生态保护系统。
三、新型工业化城市化加速推进
“十三五”期间，湖南省将全面推进新型工业化、新型城市化进程，“3＋5”城市群尤其是长株潭地区将成为首位快速发展地区。
到2020年全省新型工业化基本完成，工业和城镇体系初具规模，预计有1000万左右的农村人口转移到城市，实现由传统农业大省向工业大省和工业强省转变。
新型工业化、新型城市化的提速和扩大内需的推进，交通、水利、能源等基础设施建设必将加快，用地需求持续增长。
因此，必须正确处理保障发展与保护资源的关系，落实用途管制，统筹各业用地。
四、“两型”社会建设加快推进
长株潭城市群“两型”社会建设示范建设加快推进，需在资源节约、环境保护、基础设施建设、土地管理、产业发展、自主创新、城乡统筹等重点领域和关键环节取得较大突破，逐步形成有利于能源资源节约和生态建设与环境保护的体制机制，建设资源节约、环境友好的新型城乡空间形态。
兼具资源功能和生态功能的土地在“两型”社会建设中作用巨大，在土地管理和利用中，应统筹耕地保护与新型工业化和新型城市化建设用地，创新土地利用模式，提高土地节约集约利用水平。
五、扶贫攻坚进入关键推进期
中央把扶贫开发纳入“四个全面”战略全局谋划、作为实现第一个百年奋斗目标的重点工作来部署和推进。
我省脱贫攻坚形势严峻、任务十分艰巨，全省共有51个国家级和省级贫困县和450万贫困人口尚未脱贫，贫困人口总量居全国第5位，中武陵山区、罗宵山区及革命老区，均为贫困人口集中分布区域。
规划调整应重点保障扶贫攻坚战略实施所需用地保障，在用地指标上向贫困地区倾斜，充分利用好各类土地政策为扶贫工作服务。
第二章指导思想与战略目标
第一节指导思想
全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。
坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，强化规划管理和用途管制，全面推进生态文明体制改革和新型城市化建设。
加快全省“一带一部”战略实施，形成“一核两带三组团”为主体的城镇化战略格局，“一圈三区”为主体的农业战略格局和“一湖三山四水”为主体的生态安全战略格局，全面服务于“美丽湖南”建设。
第二节土地利用战略
一、严格保护耕地，统筹各业用地
坚持从保障粮食、经济、生态安全和社会稳定大局出发，严格保护耕地特别是基本农田，坚持耕地占补平衡中数量和质量并重，积极推进土地整理复垦、基本农田建设和中低产田改造，提高农业综合生产能力。
落实最严格的土地用途管制制度，合理控制城乡建设用地总规模，按照区域发展要求，根据资源禀赋特点，整合土地资源，统筹安排各业各类用地，引导人口、产业和生产要素合理配置。
二、推进节约集约用地，转变土地利用方式
按照建设资源节约型社会的要求，以节约集约利用土地为核心，创新土地利用模式，积极拓展建设用地空间，切实转变土地利用方式，推动土地利用方式由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变。
三、构建人地和谐，协调城乡和生态建设
坚持以人为本，统筹工业化、城镇化和农业产业化建设，优化土地利用结构，合理安排土地利用布局，强化国土综合整治，促进城乡、区域协调发展，实现土地利用、经济发展和生态保护的综合平衡，构建和谐人地关系，建设环境友好型社会。
四、强化土地宏观调控，兼顾土地利用各方利益
加强区域土地利用调控，完善规划实施的保障措施，实行差别化的区域土地利用政策，妥善处理各方面的突出矛盾，兼顾各种利益关系，维护被征地农民合法权益，实现土地利用综合效益的最大化。
第三节目标任务
一、优质耕地得到永久保护
耕地和基本农田在空间上得到全面落实，优质耕地得到永久保护。
到2020年，确保全省耕地保有量分别不低于397.07万公顷。
到2010年，全省非农建设占用耕地面积控制在15.00万公顷以内，土地整理复垦开发补充耕地面积不低于15.00万公顷。
到2020年，确保329.67万公顷永久基本农田数量不减少、质量有提高。
二、城乡建设用地布局更加合理
合理确定城乡用地布局和发展规模，用足用活城乡建乡建设用地增减挂钩政策，结合全省易地扶贫搬迁工作，引导农村居民向城镇迁移，促进城乡用地结构不断优化，建设用地规模得到有效控制。
到2020年，建设用地总规模控制在171.00万公顷以内。
城镇工矿用地在城乡建设用地总量中的比例由2014年的31.53%提高到2020年的44.32%。
三、节约集约用地水平不断提升
农业产业化不断推进，农用地规模化、集约化利用水平不断提高，农业产出效益显著增强。
严格控制建设用地总量，引导城镇用地内部结构调整，加强农村建设用地管理，闲置和低效建设用地得到充分利用，建设用地就业容纳力和经济产出率明显提高。
到2020年，人均城镇工矿建设用地面积不超过120平方米，较2014年有所降低。
四、土地生态功能得到恢复和提高
继续稳步推进退耕还林工程建设，进一步巩固和发展退耕还林成果，石漠化综合治理、水土流失和土地污染防治取得明显进展，各类自然保护区、生态功能保护区、地质公园、人文景观建设得到加强。
2020年，
全省森林覆盖率分别达到59%以上，全省生态环境明显改善，土地生态功能得到恢复和提高。
五、土地调控管理得到进一步加强
土地法制建设不断加强，市场机制逐步健全，土地管理的法律、经济、行政和技术等手段不断完善。
按照“五个统筹”和“因地制宜、发挥优势、突出重点、协调发展”的要求，全省划分为长株潭城市群区、环洞庭湖区、湘中南区、大湘西区四个土地综合利用区，分类指导，逐步建立和完善差别化的土地利用政策，不断提高土地管理的效率和服务水平。
专栏二湖南省土地利用的主要调控指标
指标
2005年
2014年
2020年
指标属性
总量指标（单位：
万公顷）
耕地保有量
381.60
415.32
397.07
约束性
基本农田面积
336.72
323.53
329.67
约束性
园地面积
49.76
66.92
66.72
预期性
林地面积
1189.18
1222.66
1227.90
预期性
牧草地面积
10.46
1.36
1.36
预期性
建设用地总规模
133.87
159.55
171.00
预期性
城乡建设用地规模
102.09
127.95
138.76
约束性
城镇工矿用地规模
20.29
40.35
61.50
预期性
交通、水利及其他用地规模
31.78
31.61
32.24
预期性
增量指标（单位：
万公顷）
新增建设用地总量
—
—
[30]
预期性
新增建设占用农用地规模
—
—
[24]
预期性
新增建设用地占用耕地规模
—
—
[15]
约束性
土地整理复垦开发补充耕地义务量
—
—
[15]
约束性
效率指标（单位：
平方米）
人均城镇工矿用地
81
121
120
约束性
注：
在本次规划调整中，6.19万公顷的水库水面用地规划为水域或其他农用地。
第三章加强耕地保护和基本农田建设
第一节严格耕地保护
一、严格控制非农建设占用耕地
强化城乡建设占用耕地的规划控制和引导作用。
严格执行土地利用计划，协调经济建设与耕地保护之间的关系，确保新增建设用地占用耕地控制在计划指标之内。
引导城乡建设用地向丘岗山地拓展，挖掘建设用地潜力，提高土地节约集约利用水平。
在“十三五”期间，全省新增建设占用耕地总量控制在5.00万公顷以内。
二、切实执行耕地占补平衡制度
各项非农建设尽量不占或少占耕地，确需占用耕地的，必须在“先补后占”的原则下补充数量、质量相当的耕地，确保耕地数量不减少、质量不降低。
完善建设用地市场竞争机制，提高农用地特别是耕地转用成本，促进节约和集约用地。
鼓励有条件的地区加大补充耕地力度，确保全省耕地保护目标实现。
探索建立耕地保有量和基本农田保护指标的有偿调剂制度。
“十三五”期间，全省通过土地整理复垦开发补充耕地总量不低于5.00万公顷。
三、合理引导农用地结构调整
合理引导种植业内部农业结构调整。
发展粮食、烟草、油茶、柑橘、水产、茶叶、竹木等优势产业，重点保障优势产业对农产品生产用地的需求。
确保农业结构调整不破坏耕地耕作层，不因农业结构调整减少耕地保有量和降低耕地质量，确保到2020年全省粮食产量稳定在600亿斤左右。
第二节加强基本农田建设
一、科学划定基本农田
严格按照本《规划》确定的329.67万公顷基本农田保护目标，参照农用地分等定级成果，将大面积、集中连片、“口粮田”、有良好水利和水土保持设施的高质量耕地优先调整划入基本农田，水土保持重点治理、坡耕地水土流失综合整治、土地整理复垦开发新增优质耕地应划为基本农田。
各级政府要科学调整和划定永久基本农田，适度划定基本农田候补区，以市（州）为单位明确基本农田保护任务，通过县、乡两级土地利用总体规划落实到地块和农户。
二、严格基本农田保护
基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得擅自改变或者占用。
依照法律规定，能源、交通、水利等基础设施建设确需占用基本农田的，须经国务院批准，并按照“先补后占”的原则，补划数量、质量相当的基本农田。
三、加大基本农田建设
建立基本农田建设集中投入机制。
通过示范区建设，大力开展基本农田整理，以项目为载体推进洞庭湖区高标准基本农田建设二期工程、在娄邵衡盆地、涔天河等基本农田集中分布区土地整理重大工程建设，为规模经营和机械化生产奠定基础。
第三节提高耕地质量
一、加大耕地管护力度
实施耕地数量、质量和生态全面管护，依据耕地等级实行分类管护。
加大中低产田改造力度，加强农田水利、坡改梯和水土保持等工程建设，推广节水抗旱技术，推进“沃土工程”、移土培肥等工程，提高耕地生产能力。
充分发挥耕地生产、生态、景观和间隔功能。
二、确保补充耕地质量
开展对占用和补充耕地的质量评价，从数量和产能两方面严格考核耕地“占补平衡”，在“先补后占”的原则下，对补充耕地质量未达到被占耕地质量的，按照质量等级折算增加补充耕地的面积。
积极实施耕作层剥离工程，鼓励剥离建设占用耕地的耕作层，用于新开垦耕地的质量建设。
积极实施旱改水工程，用于高质量水田的占补平衡。
三、加大污染及灾毁耕地防治力度
适时监控污染和灾毁耕地，科学施用肥料和农药，减少人为污染耕地，编制并实施重大土地污染区专项治理规划，对污染、灾毁耕地及时治理和复垦，改善土地生态环境。
第四节推进土地整理复垦开发
一、积极开展土地整理
按照建设现代农业、稳定和发展粮食生产的要求，结合村庄整治，组织和实施土地整理重大工程，加强基本农田整理，积极稳妥开展农村居民点整理。
通过田、水、路、林、村综合整治，增加有效耕地面积，改善农村生产生活条件。
“十三五”期间，全省通过土地整理共增加耕地1.92万公顷。
二、大力推进土地复垦
按照“统筹规划、突出重点、用途适宜、经济可行”的要求，立足优先农业利用、鼓励多用途使用和改善生态环境，加快闭坑矿山、采煤塌陷、挖损压占等历史遗留废弃土地的复垦，及时、全面复垦新增工矿废弃地。
合理安排复垦土地的利用方向、规模和时序。
“十三五”期间，全省通过土地复垦补充耕地0.005万公顷。
三、适度开发耕地后备资源
根据耕地后备资源禀赋，因地制宜进行土地开发，提高新开垦耕地的质量和产出率。
“十三五”期间，全省通过土地开发补充耕地3.18万公顷，重点开发湘中南区耕地后备资源。
第四章统筹城乡建设用地
第一节控制城乡建设用地规模
一、控制建设用地总量
按照城乡统筹和“两型”社会建设的要求，引导和调节城乡建设用地规模，控制建设用地总量，合理安排建设用地增量，保障发展，促进经济发展方式的转变和城乡宜居环境的形成。
到2020年，全省建设用地总量控制在171.00万公顷以内。
其中，城乡建设用地总量138.76万公顷，交通、水利及其他用地总量控制在32.24万公顷以内。
二、盘活存量建设用地
遵循“控制总量、盘活存量、节约挖潜、集约高效”的原则，盘活城镇闲置用地，提高低效土地利用效率。
积极推广各类建设节地技术和集约用地模式，引导城市地上、地下空间开发。
结合村镇土地整治，探索农村集体建设用地流转途径与方式，提高农村建设用地利用效率。
三、有序控制城镇用地扩展边界
各市县城镇未来发展的规模，应严格控制在城镇开发控制边界之内。
在不突破城镇用地规模的前提下，允许城镇用地布局在城镇增长边界控制的预留区范围内作适当调整，综合运用经济、行政和法律手段，严格控制城镇建设用地的无序扩张。
四、合理利用丘岗山地
在注重生态建设和保护的前提下，通过加大调控力度和制定优惠扶持政策，稳妥推进低丘缓坡荒滩等未利用地综合开发试点工作，引导城乡建设用地尤其是工业用地有序向城郊丘岗山地转移，扶贫移民、生态移民、工程移民、村庄整理时利用丘岗山地建立人与自然和谐的村镇。
第二节优化城乡建设用地配置
一、优化城镇工矿用地配置
合理调控城镇工矿用地增长规模和时序，引导大中小城市和村镇协调发展。
城镇工矿新增用地中应逐步提高城镇用地比例。
严格按照土地利用总体规划和节约集约用地指标审核开发区用地，严格扩区、升级标准。
严格限定各类开发园区非生产性用地比例，提高用地效率和效益。
凡土地利用评估达到要求并通过国家审核公告的开发区，确需扩区的，可以申请整合依法依规设立的开发区，或者利用符合规划的现有建设用地扩区。
对符合布局集中、产业集聚、用地集约要求的国家级开发区，优先安排建设用地指标。
重点保障主导产业用地，促进区域产业链形成。
从严控制独立选址项目的数量和用地规模，优先保障城镇基础设施、公共服务设施、保障性安居工程及文化、教育、卫生、人口计生等社会公共事业建设项目用地。
到2020年，全省城镇工矿用地规模控制在61.50万公顷以内。
二、保障基础设施用地
——统筹安排交通用地。
按照“统筹规划、合理布局、衔接互补、集约高效”的要求，加强用地布局引导，优化交通用地结构配置，严格用地定额标准，大力推广节地技术，促进便捷、通畅、高效、安全的综合交通网络的形成和完善，确保交通运输效率不断提高。
规划剩余期内，全省净增交通用地5.63万公顷。
——合理安排水利设施用地。
坚持兴利除害并进、开源节流并重、防洪抗旱并举，以水资源保护和合理开发利用为重点，加大防洪、病险水库除险加固、水资源综合利用、水土保持及生态环境工程的建设力度，着力构建防洪减灾体系和水资源保障体系。
规划剩余期内，全省新增水利设施用地0.20万公顷。
——保障能源产业用地。
按照有序发展煤炭、积极发展电力、大力发展可再生能源的要求，稳定增加能源用地供应，统筹安排能源产业用地，优化能源用地布局，严格项目用地管理，重点保障大型煤电、核电、水电、电网建设用地。
三、大力推进城乡建设用地增减挂钩
结合扶贫攻坚易地扶贫政策要求，充分对低效和废弃闲置的农村建设用地、独立工矿废弃地进行整理。
将整理新增的农用地、耕地面积，等量核定为建设占用的农用地、耕地指标，直接用于农村居民点和城镇建设。
通过城乡建设用地增减挂钩，增加耕地有效面积，提高耕地质量，促进城乡建设用地结构优化和利用效益提高。
鼓励全省51个国家、省级贫困县（市）开展城乡建设用
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