关于我国行政许可制度的缺陷及其完善.docx

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关于我国行政许可制度的缺陷及其完善

关于我国行政许可制度的缺陷及其完善

摘要

行政许可制度存在主要问题是：

一是行政许可程序不健全；二是许可适用范围太广、部分许可设置不当、重复交叉设置；三是多头审批，重复许可严重；四是行政许可滥收费现象严重；五是自律监管缺乏机制；六是对行政许可行为的监督管理不力。

完善行政许可制度的措施主要有：

一是完善行政许可程序相关制度；二是减少许可审批项目，严格具体许可项目的确定；三是实施主体法定；四是明确规定许可收费；五是取消对许可证的年审制度；六是在实施行政许可中引入竞争机制；七是对行政许可设定与实施监督。

关键词：

行政许可；制度；存在问题；完善措施

Abstract

Determinationofindiscriminatecollectionoffeesforadministrativelicensesystemexistencemainquestionis:

oneisadministrativelicenseprocedureisnotperfect;thesecondispermissionscopeistoobroad,partofthepermissionsetincorrectly,repeatedcrossset;thethirdisthebullapproval,repeatlicensesisserious;thefourthistheadministrativelicensingphenomenonisserious;thefifthistheself-disciplineofalackofsupervisionmechanism;sixistheadministrativelicensingactofsupervisionandineffectivemanagement.Improvetheadministrativelicensesystemofmainmeasuresare:

oneistoimprovetheadministrativelicensingsystem;thesecondistoreducetheexaminationandapprovalprojects,strictlyspecificapprovaloftheproject;thethirdistheimplementationofthestatutorysubject;thefourthisclearlystipulatedlicensefees;thefifthistocancelthelicenseannualinspectionsystem.Theintroductionofcompetitionmechanismintheimplementationofadministrativelicensing;thesevenistosetupandimplementthesupervisionofadministrativepermission.

Keywords:

administrativepermission;system;problems;improvementmeasures

目录

摘要1

Abstract1

引言2

1、行政许可的含义及其重要3

2、我国行政许可制度存在的问题3

2.1《行政许可法》本身具有一定的局限性3

2.3行政许可设定的范围不清4

2.4对许可行为的各种监督制约不力，行政许可缺乏必要的事后监督5

2.5行政许可程序不完备，公开性不够5

2.6行政许可责任制度没有从根本上建立起来5

3、对我国行政许可制度存在问题的原因分析5

3.1法律规定不清晰5

3.2制度不完善6

3.3经济社会改革进入瓶颈期衍生的系列社会问题6

4、对《行政许可法》实施中存在的问题提出完善对策7

4.1修改和完善《行政许可法》7

4.2提高行政许可听证制度的效力和加强许可发放的监督8

4.3将市场经济体制改革做到更深入更彻底10

5、总结10

参考文献11

引言

行政许可是具有许可职权的行政机关根据相对人的申请，以颁发书面证照的形式，依法赋予其从事某种活动的权利或资格的行为。

为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理、规矩宪法，制定了《中华人民共和国行政许可法》。

我国成为世界贸易组织的成员已经十年，十年里我们不断在完善社会主义市场经济制度建设。

制定行政许可法，既是保护公众合法权益、深化行政审批和社会主义市场经济体制改革的需要，也是兑现我国加入世界贸易组织时做出的承诺的需要。

但是，在我国行政许可法公布实施的这几年内发现了很多问题，本文针对这些相关问题，笔者以法学专业本科生的角度对问题进行了简单分析，并提出完善对策。

1、行政许可的含义及其重要

正确表述行政许可的内涵是我们对行政许可制度理论研究的起点，是对行政许可进行规范的前提，对于了解行政许可行为的性质、特点及内容等都具有十分重要的意义。

1983年出版的我国第一本法学统编教材《行政法概要》，首次提出了“许可”概念。

此后，国内学者纷纷提出自己的观点．各有千秋．具有代表性的观点主要有：

行政许可，是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请．通过颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行政行为。

行政许可是行政主体准许、变更和终止公民法人或其他组织从事特定领域活动的具体行政行为。

行政许可，是指行政机关根据个人、组织的申请．依法准许个人、组织从事某种活动的行政行为，通常是通过授予书面证书的形式赋予个人、组织以某种权利能力，或确认具备某种资格。

行政许可是行政机关根据相对人的申请．以书面证照或其他方式允许相对人从事某种行为，确认某种权利，授予某种资格和能力的行为

根据以上分析我们可以认为：

行政许可是一项重要的行政权力，是指国家行政机关根据相对人的申请，依法以颁发特定证照等方式，准许相对人行使某种权利，获得从事某种活动的资格的一种具体行政行为。

目前，在经济、社会、文化的许多领域，行政许可都发挥了重要作用。

主要表现在如下几个方面：

（1）行政许可制度是国家对社会经济、政治、文化等活动进行宏观调控的有力措施，有助于从直接命令式的行政手段过渡到间接许可的法律手段；

（2）行政许可制度有利于维护社会经济秩序，维护广大消费者的权益；（3）行政许可制度有利于保障社会公共利益，维护公共安全和社会秩序；（4）行政许可制度有利于控制进出口贸易，保护和发展民族经济；（5）行政许可制度有利于资源的合理配置和环境保护，促进人与环境的和谐、健康、协调发展。

2、我国行政许可制度存在的问题

2.1《行政许可法》本身具有一定的局限性  

西方的市场经济建制度建立早，经济制度相对成熟，西方国家二代行政许可的规范都是通过单个法律，在漫长的时间里逐个实现的，没有制度一部统一的法律对所有的行政许可进行规范。

而我国的国情决定了建立统一的行政许可制度的必要性。

但这种发展模式是在摸索中进行的，没有现成的经验可供我们参考．因此也决定了《行政许可法》所具有的局限性，它只能在现有实践和研究的基础上做非常概括性的原则规定．不能为各类具体情况提供具体的答案，具体判断仍需要由许可的设定机关来确定

2.2行政许可制度设定权限不明，职责限定不清

行政许可的设定是指国家机关依照法定权限和程序创设行政许可规范的活动。

行政许可的设定是行政许可的第一环节，属于立法范畴，是实施行政许可的基础。

没有行政许可的设定，行政许可便无法可依。

因此，不能把行政许可的设定权与实施行政许可的权力混为一谈，实施行政许可是将法律的这种设定落实的权力。

当前在行政许可的设定中存在问题较多:

从设定行政许可的规范形式上看，既有法律和行政法规，又有地方性法规和规章，甚至政府的行政规范性文件也设定了行政许可。

从行政许可的设定机关上看，有全国人大及其常委会、国务院及其各部门、省级人大及其常委会、省级政府及其部门，甚至还有乡政府。

拥有许可权的机关层次多、范围广，这使我国的行政许可非常混乱。

虽然大部分行政机关是依法实施许可行为的，但也有相当一部分行政机关在没有法律依据的情况下自行设定许可权，并籍此扩张权力获得利益，这严重侵犯了行政相对人的合法权益。

有些机关虽然依法享有特定范围的许可的设定权，但超越法定权限，实施上级或下级以及其他机关的许可权，如越权发放土地使用证、捕捞证等，从而削弱了许可机关的管理权威，影响了管理效果。

从设定行政许可的规范的数量上看，据不完全统计，我国现有100多部法律、400多个行政法规以及大量的地方性法规、规章设定了行政许可，更为突出的是各类规范性文件也设定了大量的行政许可。

以对企业的行政性审批为例，尽管过去的几年中国家撤销了一大批行政性审批，但现存的行政审批的数量仍然相当多，据统计，目前还在执行的对企业的行政性审批高达1000多项。

法律规范的数量多、规定的不统一，导致文件“撞车”、“打架”。

有些设定行政许可的现范层次过低，如规章及规范性文件等，这使得许可机关的层次过低，从而滥用许可权限制或剥夺了行政相对人的自由。

因此，清理整顿各种层次的法律规范中有关行政许可的设定已成为非常迫切的任务。

2.3行政许可设定的范围不清

行政许可的范围决定着行政主体对行政相对人行为的监督范围，同时又决定着受到行政主体行政许可行为侵害的公民、法人、其他组织行使诉权的范围。

在市场经济条件下，我国行政许可制度发展很快，但在该制度的适用范围上，也出现了诸多问题。

这些问题表现在:

行政许可的实施范围过宽，尚存在计划经济时代政府包揽管理全部社会事务的痕迹，一些部门的审批达到了事无巨细的程度。

行政许可的范围不明确，许司在各部门之间相互冲突、重复设置，许可证审批权力交叉，关卡繁多，环节冗杂，导致申请人无所适从或时间、金钱的大量浪费，从而严重损害了行政相对人的合法权益。

比如，开办一家中小企业的前置审批，上海共有237项，广州为256项、武汉超过300项，北京高达440项。

这种情况抑制了市场经济的活力，造成了社会财富的浪费，增加了行政行为的成本，降低了行政效率。

2.4对许可行为的各种监督制约不力，行政许可缺乏必要的事后监督

我国己经建立起一系列外部和内部监督制约机制，但由于种种原因难以发挥其应有的作用。

实践中多数行政许可，许可机关往往只享有权力，而不承担相应的责任。

对许可机关及其工作人员滥发许可证，发证后又监管不利的行为，都缺乏相应有效的监督机制，往往是对滥用许可、越权许可、不作为许可等违法的许可行为处理不及时，对违法行为追究不到位，法律规范对出现违法许可行为应承担的法律责任的规定不完善，这在客观上助长了腐败现象的发生，成为行政许可权彼滥用的重要原因。

2.5行政许可程序不完备，公开性不够 

行政许可程序健全与否关系着国家行政的命运。

但是，行政许可程序的不健全是我国行政许可制度的根本缺陷，它是我国官僚主义、腐败现象出现的主要原因。

我国行政许可程序存在着许多问题。

例如：

一是行政许可处理的期限很多没有明确的规定，这就导致了行政许可机关在处理行政许可时拖延时间，大大降低了办事效率。

二是行政许可程序不公开，因此申请人就不知道许可机关的办事的程序，及办事的过程和结果。

三是许可程序缺乏公平机制，如听证制度、说明理由制度、救济制度等等。

四是我国的许可审批程序僵化而且复杂，这也是各种许可审批的程序的共性：

要求提供一些并非必要的材料、经过许多并非必要的关卡、耗费过多的时间。

这使相对人把大量的时间和精力浪费在毫无效率的行政程序中。

比较而言，西方主要发达国家的许可程序就较为灵活，具有便捷、高效的特点。

例如，无论在美国哪一州，注册公司的程序都极为简单，只要出示必要的文件，缴纳几百美元的注册费（基本上没有注册资本的要求），在州务卿那里登记，注册公司的程序就完成了。

《经济时报》曾刊登了这样一个事例：

一位厂长，用了10多个月时间跑有关部门审批加盖了391个公章，事情仍未办成。

如此繁琐的程序，不仅加重了相对人的负担，而且降低了行政管理效率，助长了官僚主义等现象的蔓延。

2.6行政许可责任制度没有从根本上建立起来

主要表现：

一是由于现行法律法规的部门色彩较浓．相对人的行为规定比较具体，行政机关的行为约束和责任追究方面的规定则比较笼统，出现问题后，要么是互相推诿，找不到责任人，要么是简单地追究领导者的责任。

二是社会监督机制不健全。

近几年，我国相继建立了行政诉讼、行政复议制度，但由于行政许可责任弱化，相对人难以对行政许可行为进行监督，加之受传统“民不告官”观念影响，社会监督的风气尚未形成。

三是对特批权的监督难以形成。

特事特办的受益者是相对人．不可能对许可人员进行监督；部门内部受传统的“官本位”思想影响，下级工作人员实际上根本不可能行使对上级领导的监督，导致了领导干部利用手中权力不受监督制约的局面。

3、对我国行政许可制度存在问题的原因分析

3.1法律规定不清晰

 《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十条规定：

在执行中，需要办理有关财产权证照转移手续的，人民法院可以向有关单位发出协助执行通知书，有关单位必须办理。

根据我所学的法律知识，关于行政许可的相关流程总结如下：

任何行政许可都是首先由行政机关提案，然后由立法机关通过。

操作到这里即出现第一个问题—— 

行政许可由立法机关通过以后，随即变为完全由行政机关实施。

此时，立法机关对于行政机关审批的行政许可甚至失去了依法执行的权利。

而我国对于“行政许可能否直接由法院执行”这一矛盾点的相关条文一直含糊不清。

类似的法律规定不清晰的情况还有很多，产生大量并不合理的行政许可。

3.2制度不完善

行政许可产生弊端可以有很多原因，但绝大多数都是由于现行的行政管理体制缺乏足够有效的监督。

而现行的行政管理体制又与行政许可功能的发挥密切相关，如果缺乏有效监督体系的行政管理体制，便无法充分发挥《行政许可法》的立法效用、更加无法达到《行政许可法》的立法目的。

同时，《行政许可法》的立法宗旨之一就在于提高行政效率。

行政听证程序提倡争当公正与效率结合的典范,此倡议已得到世界各国广泛响应。

但是，《行政许可法》中对于此规定的条文却存在漏洞——追求效率的听证程序恰好没有约束其听证期限，此势必影响到听证程序的效率问题，更有甚者给予部分人士“钻空子”的机会。

这样的行政许可在我国还存在很多，制度不完善已成为行政许可在实施与监管中存在的最大问题。

充分说明关于行政许可的相关法律条文上仍有很多不完善的地方需要继续修改完善。

3.3 经济社会改革进入瓶颈期衍生的系列社会问题

除了以上暴露出来的法律问题以外，因社会因素而衍生出来的种种现象也是造成行政许可系列问题的重要原因之一。

我国目前正处在社会经济文化制度变革的重要时期。

现今社会经济物质日益丰富的时候，不可避免地会出现革新与守旧的矛盾，一些平时疏于监管的行政部门便失去了在旧有体制下的优越感。

此时，行政许可中蕴含着的大量权力资源纷纷涌出。

在利益的驱动下，各地方政府及各政府部门均从自身利益出发，纷纷着手设定行政许可。

各项制度的不完善，使得各地方政府、机关部门及公务人员手中掌握着大量实权，而且这些权力缺乏必要的、有力的监督。

“绝对的权力导致绝对的腐败”，大权在握为相关单位及人员提供了资源，而缺乏监督的权力即为权钱交易提供了条件。

现实生活中，政府公务人员的福利待遇差于其他一些行业这一事实，亦使部分公务人员的心理失衡。

目前，行政许可是政府行政规制的最主要形式，而且行政许可所形成的权力较之其他规制形式更为集中。

加上政府公务人员手中掌握着的大量缺乏监督的自由裁量权，“寻租活动” 和腐败因此大量出现，此现象导致资源配置严重扭曲。

所有机关都在试图设定行政许可制度．以期籍此扩张权力获得利益。

由此，种种迹象最终使得行政许可制度日益滋生腐败的温床。

我觉得，仅遵循现有的体制是不够的，必须继续深入社会主义市场经济体制改革，必须彻底改变人们停留在过去旧有计划经济体制遗留下的思想，使社会主义市场经济中的企业及个人不再仅仅依赖上级政府的经济实体、或依赖行政机关的附属物。

如此这样，才能从根本上解决这些滋生出的新问题。

具体将在后文详细描述。

4、对《行政许可法》实施中存在的问题提出完善对策 

 4.1修改和完善《行政许可法》

4.1.1修改现在模糊不清的条文

目前《行政许可法》在实施过程中渐渐暴露出的些许问题，表明修改、完善相关条文已迫在眉睫。

这些问题让我意识到：

仅仅依靠八十三条法律条文是很难将行政许可实施过程中的种种细节一一进行阐述的，更不用提对于部分行为的约束作用。

显然，现有的《行政许可法》已无法保证立法初衷顺利实现。

要达到《行政许可法》的立法目标，单纯针对《行政许可法》进行修改是无法彻底解决问题的。

我国应以现行的多项行政许可相关法律条文作为基础，遵循《行政许可法》的立法原则，本着公平、公正、公开且兼顾行政效率的精神，制定一部行政许可程序法典。

此法典必须规范行政许可设定、实施的相关程序，对于相关权利机关及权利人员进行有效约束，亦需要建立起完善的监管机制，方可保障公民、法人及相关组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序。

这样才能达到《行政许可法》的立法目的。

4.1.2明确各相应部门在行政许可制度实施中的责任 

前文提到：

在法律上需制定一部能有效约束相关行为的法典。

如何在规范行政许可行为上求突破？

明确行政许可实施过程中的责任是极其重要的，建立行政许可责任制度成为立法的重要模块之一。

行政许可责任制度是指：

行政机关通过制定和落实一系列行之有效的制度或措施，把《行政许可法》规定的职责和履行《行政许可法》法定职责的管理目标用责任制的形式加以固定和落实，并按照法定的权限、程序，严格管理、严格考核，保证行政许可行为制度化、规范化运作的一种管理制度。

大力推行行政许可责任制度的根本目的是明确行政机关行政许可的责任，建立健全各项行政许可制度、并对行政许可行为予以规范，以真正做到依法许可、依法管理，把行政许可工作提高到一个新的水平。

近年来，行政机关已开始由下而上地逐步在行政执法领域推行相应的行政执法责任制。

在推行过程中，主要是通过对《行政处罚法》和《行政复议法》的贯彻实施而开展的。

通过推行行政执法责任制度，也确实促进了行政执法工作的开展。

对于行政许可行为的规范虽然也是一种执法活动，但就行政许可的性质来说，行政许可是行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经各项审查，方可批准其从事特定活动的行为。

也就是说，行政许可行为是一种赋权行为,这也是整个行政活动中的最初始的阶段。

如果尚处这个阶段的行政许可行为就不规范，必将极大地影响到行政机关的其他行政许可行为的规范化运作。

为了保障行政许可责任制度顺利实施并完善，我觉得与行政许可相关的行政部门在具体的操作过程中必须要做到以下几点...

1. 规范行政部门在与行政许可相关事宜时的公示。

对于依法应当公示的材料，

在办公场所进行公示； 

2. 完善履行告知义务文书。

对提出的申请材料不齐全或不符合法定形式时，需

对申请人一次性告知其必须补正的全部内容； 3. 行政许可决定必须把依据的实体法内容叙述清楚； 

4. 行政部门在对受理的行政许可申请不予行政许可时，必须依法向申请人说明

不予许可的理由，并提出明确的法律依据； 

5. 行政部门对申请人申请的许可事项，必须依法举行听证的、就必须按照规定

举行听证。

只有在做足以上措施的前提下，才可以达到使行政部门行使行政许可权利操作更具规范性的目的。

4.2提高行政许可听证制度的效力和加强许可发放的监督

4.2.1 扩大行政许可听证适用和参加人范围 

对行政机关实施行政许可中听证制度的适用范围，行政许可法规定了“行政机关应申请举行听证”和“行政机关依职权主动举行听证”两类事项。

以下将着重从后者进行分析阐述。

对于行政机关依职权主动举行听证的事项，行政许可法从以下2个方面进行了规定。

（1） 法律、法规、规章中有明确规定实施行政许可应当听证的事项； 

（2） 行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可听证事项。

 从立法本意来看，我国是基于行政许可行为繁杂、听证事项难以面面俱到进行概括的考虑，故将主动听证事项范围留待单行法规定和许可机关自行考虑，以便能够照顾到不同种类行政行为的特点，同时为听证的范围不断扩大留下充分空间。

但是在实际操作过程中，却面临着两方面问题，接下来将进行详细阐述。

问题一，由于相关配套的法律、法规滞后的原因，往往容易导致听证无法可依。

就我国目前的状况而言，法律、法规、规章对于实施行政许可应当听证的事项做出明确规定的情形并不多见，仅仅只有极少数有做出类似规定。

例如：

根据《公共文化体育设施条例》有关条款规定，对于因城乡建设确需拆除公共文化体育设施或者改变其功能、用途的，有关地方政府在作出决定前，应当组织专家论证，并征得上一级政府文化行政主管部门、体育行政主管部门同意，报上一级政府批准；而涉及大型公共文化体育设施的，上一级政府在批准前，因当举行听证会，听取公众意见。

这样的条文目前还较少，故对于评估是否听证程序时并无太多实例参考。

问题二，让行政许可机关依据对公共利益影响的主观判断而主动举行听证有一定的难度。

在行政许可实施过程中，往往充斥着个人利益与公共利益的矛盾与冲突。

对于某个具体的申请人来说，行政机关作出准予许可的决定便意味着其可以从事某种特定的活动，此举对于申请人即属于一种受益性行政行为，其自然不会要求听证。

然而此时行政许可决定常常会对公共利益构成潜在的威胁，例如征地拆迁许可、排污许可等，以上行政许可一旦获得批准，广大拆迁户或污染源附近不特定居民的潜在利益就会受损，且种种不利的影响往往是长期性的、全局性的。

这极有可能使利害关系人的合法权益，使其得不到有效保障。

解决以上2个问题，一方面要在制定和修善行政许可法律规范的过程中对是否设定听证程序的标准予以高度重视；另一方面，我国应借鉴世界其他个国家常用的两大类标准,从广度和深度上拓展听证的适用范围，可通过以下两个标准进行约束。

（1） 行为标准。

其依据是行政行为的性质和种类；

（2） 利益标准。

其依据是相对人在行政程序中的利益范围。

此两项标准是密不可分的。

具体而言,在确定某一行为是否适用听证程序时,首先要看该行为是否对当事人权益产生不利影响,其次要看这种不利行为是否侵害了法律赋予当事人的合法权益,最后还要看对当事人合法权益的侵害的严重性是否达到了需要听证的程度。

如果同时满足了以上三个条件,就可适用行政听证。

为满足听证的公开和全面的要求，很多国家的听证主体的范围都有扩大趋势，例如日本《行政程序法》中规定：

在必要时，对非案件当事人的第三人，依照该不利益处分所依据的法令、认为其与该不利益处分有利害关系时，听证主持人可要求该利害关系人参加听证程序，或者许可其参加该听证程序的申请。

依此规定，在不利益处分中，所有利害关系人参加听证或参加听证的申请权均受到法律保护。

美国在相关判例中也确认了此原则。

据我观察发现，现今我国参加行政许可听证的人员范围还仅限于行政许可申请人和利害关系人。

但事实上有些行政许可往往会影响到间接利害关系人，例如市政建设、环境卫生等相关行政许可，我认为这些行政许可绝对不应该仅仅因为有行政许可单位和一些所谓权威人士的看法就可以开展听证会来决定听证结果。

应该让被这些合法权益影响的第三方也必须一起加入