论土地产权制度变迁视角下我国农村养老保险改革.docx
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论土地产权制度变迁视角下我国农村养老保险改革
论土地产权制度变迁视角下我国农村养老保险改革
内容摘要：
我国从建国到现在，经济水平有了质的飞跃。
土地产权的变化一直是农村改革的重点，土地改革促进了经济的发展。
而经济发展所带来的一系列问题，使得传统的农村养老保险制度已经不适应农村经济发展的要求。
传统养老保险主要是建立在以家庭为基础的家庭养老上和以土地为保障的土地养老。
可是这两种养老方式都无法与经济的发展相适应。
而为适应这些变化，必须建立以社会公平为基础，由政府制定政策，组织实施，给予优惠以及互助互济，不以赢利为目的的社会保险体制，实现由家庭养老和土地养老向社会养老的转变。
另外在改革的过程中要合理界定政府责任，克服原来的制度缺陷，推进农村养老保险的改革成功。
关键词：
产权制度土地承包经营权农村养老保险
LandpropertyrightssystemvicissitudeofChina'sruralendowmentinsuranceundertheperspectiveofreform
Abstract：
Ourcountryfromfoundingtillnow,economiclevelwithaqualitativeleap.Landpropertyrightsofthechangehasbeenakeytothereformofrurallandreform,promotetheeconomicdevelopment,andeconomicdevelopment,aseriesofproblemscausedbymakestraditionalruralendowmentinsurancesystemalreadycannotadapttotherequirementsofthedevelopmentofruraleconomy.Traditionalendowmentinsuranceismainlybasedonhome-basedfamilyendowmentandlandforsecurityinthelandendowment.Butthesetwokindsofendowmentwaycanadapttothedevelopmentofeconomy.Inordertoadapttothesechanges,mustestablishwithsocialjusticeasthefoundation,bygovernmentpolicy,organizationandimplementation,givepreferentialandcoadjutanteachother,notaimatmakingprofitofsocialinsurancesystem,realizingbyfamilyendowmentandlandendowmenttosocialendowmenttransformation.Reasonabledefinethegovernmentresponsibility,overcometheoriginalsystemdefect,andpromoteruralendowmentinsurancereformssucceed.
Keywords:
PropertyrightssystemThecontractedlandRuralEndowmentinsurance
目录
前言1
一、土地产权的变革与农村养老保障的实现路径1
（一）土地产权的概念1
（二）中国农村的土地产权变革历史以及与此对应的农村养老状况1
（三）土地产权制度变迁的历史启示4
二、我国现在土地使用状况以及与此对应的农村养老保险存在的问题5
（一）我国农村土地的现行使用状况5
（二）我国养老保险存在的问题6
三、我国农村养老保险产生这些问题的根源7
（一）土地保障能力的脆弱，新时期土地的利用没有适应多元化的经济发展8
（二）农民的保险意识不强，还有一些失地农民投保能力差8
（三）保险制度本身的问题9
（四）养老保险基金的筹集与管理存在一系列问题10
四、应对方案11
（一）提高土地的使用效率，发展农村经济11
（二）提高农民的保险意识，使他们自己主动参保。
另外还要提高保险公司的保险意识11
（三）健全养老保险制度，保险公司推出多种保险产品，满足老年人多样化的需求12
（四）提高养老基金的保值增值能力13
（五）合理界定政府责任，政府需要给自己一个合理的定位13
五、小结14
参考文献15
前言
农村人口占我国人口的大多数，而随着人口老年化的进程加快，越来越多的老年人口，他们的养老问题是我国社会保障体系健全亟需解决的一个问题。
农村养老保险实现由家庭养老向社会养老是经济和社会发展的必然要求。
而实现社会养老保险与商业养老保险的结合更是解决农村养老的一个有效途径。
而这一切最根本的还是促进农村经济的发展，土地是农村的经济来源，在实施土地改革的过程中，最大限度的考虑农民的利益，处处以农民的利益为先，是解决问题的源头。
本文结合从建国以后我国农村土地改革的过程，对我国农村的养老保险进行的一些探讨，并提出了一些对策。
一、土地产权的变革与农村养老保障的实现路径
（一）土地产权的概念
土地产权是以土地所有权为基础，以土地使用权为核心的关于土地财产的一切权利的总和，是由各种权利组成的土地权力束，它包括土地所有权、土地占有权、土地使用权、土地收益权、土地处置权等。
土地产权制度是关于土地产权的权能分割、界定、归属的经济法律关系的总和。
它主要解决各项土地权利如何在不同利益主体之间分配的问题。
农村土地产权是农村土地所有权演变、发展的必然结果。
当社会经济的日益发展，使农村土地所有权的占有、使用、收益、处分等内在权能不断分离派生并独立化为各个特殊权益时，量变导致质变，原来农村土地所有权就只保留了最终处分权能，即农村土地的最终所有权或所有者产权。
此时，通常而言的农村土地所有权实质上仅是农村土地的最终所有权或所有者产权，它己经不能包容各个独立化的农村土地权益了。
于是，农村土地产权应运而生，成为农村土地所有权的各项权能在市场经济中的独立运作层面。
（二）中国农村的土地产权变革历史以及与此对应的农村养老状况
1．土地改革时期
（1）土地改革的过程
1949年新中国成立前，封建地主土地私有制仍然是中国农村的基本土地制度，1950年全国广大地区分期分批开展土地改革运动，1952年年底，全国范围内的土地改革运动基本完成，3亿多无地少地的农民分得7亿多亩土地及大批的生产和生活资料，广大农民期盼己久的“耕者有其田”的目标终于得到实现。
（2）实施土地改革的原因
封建地主土地私有制是中国几千年封建社会发展的产物，长时期的土地兼并造成少数地主占有大多数土地的基本格局，无地或少地的农民只能是租佃土地或者沦为雇工，忍受地主和富农的剥削。
中国共产党代表广大无产阶级夺取政权后，迫切要求废除封建地主土地私有制，而农民土地私有制作为新民主主义革命的重要内容，显然是个很好的选择，既能发挥制度的作用，同时也为土地私有向土地集体所有的过渡奠定了良好基础。
（3）土地改革前后的效果对比以及这一时期的农村养老
从封建土地私有制到“耕者有其田”的农民土地私有制，本质上没有改变土地所有权的性质，而是在重新界定产权的主体，改变少数地主和富农占有多数土地的农业生产格局，实现土地与劳动力、资本等生产要素的直接融合。
这一改变在很大程度上改善了农民对土地的使用权，农村的粮食产量也得到了很大的提高，而相对的这一时期农村的养老仍然以家庭养老和土地养老为主，年老的农民主要依靠自己的土地和子女来供给生活。
2．农业合作化时期
（1）农业合作化的过程
农业合作化时期，起初是在政府引导下建立农业互助组，然后逐步转为初级合作社，进而发展成高级合作社。
（2）实施农业合作化的原因
尽管农民土地私有制与封建地主土地所有制相比存在强大的优越性，但是也存在难以克服的问题，如经营规模狭小、生产技术落后等问题。
土地改革之后，甚至己经有部分农户重新陷入贫困。
另一方面，由于底子薄，基础弱，国家的发展要快速实现工业化，必然对农产品和轻工业产生巨大需求，而依赖民土地私有制为基础的小农经济显然满足不了这一要求。
正是在这背景下，国家为了加速农村经济发展，必须再一次推动土地产权制度的强制性变迁。
（3）农业合作化前后的效果对比以及农村养老的方式
从农民土地私有制到农业合作社，是国家供给主导的又一次强制性制度变迁。
土地的“私有私用”尽管能够提高产权的激励约束功能，但很难克服小农经济发展的弊端。
农业合作社将土地集中起来，有助于更好的促进农业生产，同时，农业合作社土地经营收益分配的平等性避免了小农经济条件下开始出现的租佃剥削问题，从而能够有效抑制两极分化现象，提高社会整体福利水平。
这段时期的农村养老与土地改革时期没有大的变化，仍然是以传统的家庭养老和土地养老为养老方式，土地和子女是年老农民的依靠。
3．人民公社化时期
（1）人民公社的性质
人民公社一般由一个乡的所有农户（2000左右）组成，其母体为高级合作社，取消了社员的入、退社自由，是集工农商学兵五位于一体，同时与地方政权组织二为一的地域性社会单位。
（2）实施人民公社化的原因
由于农业合作社总体上是成功的，而1958年农业受益于优越的自然条件获得史前例的大丰收，事实上掩盖了高级合作社的潜在矛盾。
同时，受到“大跃进”思想的影响，要求农业合作社迅速向更大规模和公有化程度更高的方向发展的呼声非常强烈。
（3）人民公社化带来的效果以及农村养老的实现方式
从农业合作社向人民公社的转变过程中土地的集体所有性质己经显露无遗。
如果说高级合作社社员还享有对土地的最终处置权的话，人民公社则是彻底否定了土地的私有权利，被强制性的转化为高度集体化的人民公社制度下的社会人。
这一时期的经济高度计划性，所有人都是高度集体化的人民公社制度下的社会人，而国家和集体负担了所有人的生活，年老农民的养老完全由国家和集体负担。
4．家庭联产承包责任制的重大历史突破
（1）家庭联产承包责任制的特点
家庭联产承包责任制的基本特点是：
在农村集体经济组织内部，承认土地等生产资料集体所有的基础上，将土地交由农民承包经营，集体为农户提供一定程度的计划管理和生产经营服务，农户通过承包合同的约定成为独立的农业生产单元，按照“交够国家的，留足集体的，剩余都是自己的”的原则分配土地经营成果。
（2）家庭联产承包责任制的形成原因
人民公社化制度持续的20年间，农业生产面临巨大困境，农民生活极其艰难。
在强烈的生存压力下，农民产生了自发进行诱致性制度变迁的冲动。
1978年拨乱反正的完成，为家庭联产承包责任制的改革奠定了良好的政治环境，1978年小岗村农民自发包产到户产生的巨大经济绩效逐步得到中央的肯定，成为新一轮农村土地产权制度改革的起点，并使得农民自发的需求诱致性制度变迁逐渐转为国家供给主导的强制性制度变迁。
国家力量的介入无疑降低了新制度的实施成本，从而大大加速制度变迁进程，提高制度运转效率。
（3）家庭承包经营责任制改革前后的效果对比和农民的养老问题
人民公社是公社、生产大队和生产队共同占有土地等生产资料，并以生产队为基本核算单元组织生产，家庭联产承包责任制还是公社、生产大队和生产队共同占有土地等生产资料，但农户家庭是基本核算单元。
这个的土地制度充分调动了农民的积极性，生产得到了极大的提高。
农民对土地的拥有绝对的使用权，而这一时期人民公社已不复存在，农民的养老问题不由国家和集体来负担，年老农民失去的国家的供养，又转为依靠土地和子女养老。
直到上个世纪90年代，养老保险才在一定范围内实行，可是仍然存在很多的问题，这些问题将在文章的下面一一阐述。
（三）土地产权制度变迁的历史启示
从建国以来农村土地产权制度变迁的历史看，既有成功的经验，也有失败的教训。
总体而言，从封建地主土地私有制—农民土地私有制—农业合作社，农村土地产权制度变迁的方向是正确的。
由于制度改革的高效率，农村经济得到快速发展。
从农业合作社—人民公社的制度变迁以国家供给主导的制度设计为基础，结果超越了农村经济发展的实际，高度公有化的产权界定导致产权主体不明和产权关系的混乱，制度运行的效率极低。
从人民公社化—家庭联产承包责任制的转变是农民自发需求引致的诱致性制度变迁和国家供给主导的强制性制度变迁交替作用的结果，既反映了农村经济发展的客观需求，也在国家力量的推动下不断得到完善，并在国家强力的保证下得以顺利实施和高效率的运转。
从历史的角度分析和审视农村土地产权制度的发展，可以为我们现在农村的土地改革提供重要的启示。
土地是农村经济的来源，土地改革的实现在很大程度上决定农村经济的发展，只有农村经济发展了，农村的养老保险才能得以完善。
二、我国现在土地使用状况以及与此对应的农村养老保险存在的问题
（一）我国农村土地的现行使用状况
1．农民对土地的利用不合理、保护不力
农民对土地的利用不合理、保护不力主要表现在一些地方出现耕地抛荒现象，出现了利用不当、闲置浪费等现象。
这与我国人多地少、可开发利用的耕地资源不足、耕地面积不断减少的严峻形势极不协调。
2．农业投入不足
农民对土地缺乏投资积极性，普遍进行掠夺式经营。
由于农业生产的特点，农民对农业的投入，尤其是对土地和农田基本建设的投入具有一次投资多年收益的特性。
因此，在土地承包关系不稳定、土地频繁调整的情况下，农民就不愿对土地进行长期投资。
农户投资的短期化行为，加上其他原因，导致耕地质量下降。
由于这些问题的存在，导致农地质量下降，生态环境遭到破坏，进而会影响农业的可持续发展。
3．农户经营规模狭小且在继续变小，地块零碎，规模不经济
由于农户经营规模狭小，地块零碎，难以实现土地规模经营，加之土地利用不合理及其他原因，农地经营成本加大，经济效益降低。
4．土地流转的过程中存在一系列的问题，具有一些不可操作性，主要表现在以下的一些问题：
（1）土地流转过程中在条件上的限制
当前农村土地承包经营权转让的一个前提条件是其转让必须经发包人同意。
承包农户是流转的主体，所以土地流转主要是通过市场运作。
流转收益全部归承包农户，但是当前侵害农民土地流转权的现象较多。
如在流转过程中与民争利或者随意调整承包地，土地流转机制有待完善。
（2）农村土地的价值在实现上的限制
财产权利具有相应的融资功能，农村的土地承包权作为一项财产权利也不例外，但农民所拥有的土地承包经营权是一种不完善的产权，致使土地收益权不完整、不清晰。
难以形成土地融资市场，土地的价值担保功能受到了抑制，土地承包权价值的最大化难以实现。
由于我国农村土地使用状况有着以上的种种问题，而农业结构调整、规模经营、农村二三产业的发展、农村消费市场的扩展等问题，都与农民的经济状况密切相关。
农民缺少资金及可靠的融资渠道已成为当前农村经济发展的一大制约因素。
（二）我国养老保险存在的问题
农村经济得不到发展，经济水平远远不能和城市相比，所以与此对应的我国农村的养老保险情况也不容乐观，也存在着很多不健全的地方，也存在着很多问题，主要表现在：
1．农村养老保险还是以家庭养老为主，社会保险和商业保险的普及率不高。
而随着市场经济的发展，家庭养老的不足越来越凸显出来。
目前，农村的家庭养老原有的社会经济基础已大大削弱。
家庭养老功能急剧弱化，很难再维系农村未来所面临的养老需要。
主要体现在：
（1）农村家庭养老的思想基础发生了转变。
日益发达的市场经济条件下,商品、货币观念以及价值规律对传统的伦理道德的冲击日趋强烈。
农民已不再认为“多子多福”，走出了“养儿防老”的思维怪圈。
迫切要求享受与城镇居民同样的社会保障制度，这些都在很大程度上动摇了家庭养老保障制度。
（2）农村家庭规模的逐步小型化使农村家庭养老的物质基础也越来越薄弱，农村人口老龄化进程的加快给家庭带来沉重负担，农村家庭养老难以达到未来老年农民的需求。
2．享受待遇低，不能满足养老的需要
农村养老保险采用基本缴费加利息的办法计算养老金（利息高，养老金就高，利息低，养老金就低）。
由于参保人员缴费金额低，参保时间短，等到年老时所领取的养老金根本不能满足生活需要，而且现在通货膨胀的问题日趋严重，更加重了老人的生活负担。
3．政府或者保险公司的宣传不够，农民对保险的认识不到位
由于各方面的原因导致农民老年拿到养老保险金少，不能解决养老问题，已开始领取养老金的人有种被欺骗的感觉，部分参保人员对农村养老保险的认识存有偏见和错误理解，认为自己到领取年龄的时间还长，担心今后政策改变而领不到养老金；还有的认为自己缴费少，解决不了以后的养老问题，不如现在退保还可办些急事。
对农村养老保险的宣传不够和参保人员理解的片面性，造成了农民不愿继续缴费，要求退保人数不断增加，也给农村养老保险工作带来了负面影响。
农民对社会养老保险了解不足，存有疑虑心理，怕政策变，怕不兑现，怕不合算，参加保险的人因此不敢多投，观望者因此宁愿选择其它养老方式。
4．养老保险基金保值增值压力较大
按现行政策规定，县级农村养老社会保险就在指定的专业银行设立农村养老保险基金专户，专项专管，专款专用。
养老保险费只能用于购买国家财政发行的高利率债券存入银行，不得进行其他的直接投资。
没有专门的资金运作机构，运作空间有限，手段有限，收益率很难得到有效保证，抵御通货膨胀能力较弱。
事实上，单一的投资渠道很难实现农村养老保险的保值增值。
由于农民认识问题，经济水平低等原因，农村养老保险的参保率与城市的差距很大，在2009年年末全国参加城镇基本养老保险人数为23550万人，年末基本养老保险基金累计结存12526亿元。
而年末全国参加农村养老保险人数为8691万人，年末农村养老保险基金累计结存681亿元。
可见，农村养老保险的普及与城镇远不能相比，无论是参保人数还是在养老保险基金都有很大的差距。
三、我国农村养老保险产生这些问题的根源
（一）土地保障能力的脆弱，新时期土地的利用没有适应多元化的经济发展
土地作为农民财产的一部分，其所得到的财产性收入是指土地被国家征用后或土地经营使用权经流转后而得到的相应补偿和收益。
土地不仅是农民社会保障的重要依托，还是重要的农业生产资料。
在农业分工不发达，农业的专业化程度不高的历史条件下，发挥土地的保障功能与利用土地的生产资料功能之间往往不存在明显的矛盾。
但是，随着农业生产力的发展和农民分化程度的提高，二者的矛盾将会越来越大。
80年代以来，在土地面积不断减少的同时，农村的人口和劳动力却不断增加，导致人地关系不断恶化。
由此导致的结果是，从相对地位来看，土地所承担的社会保障功能上升，生产资料功能下降。
在有些地方，由于农业经营比较利益低等原因，土地的生产资料功能已经严重退化，甚至基本消失，土地沦为单纯的保障手段，反过来又影响到土地保障能力的提高，即发挥土地的保障功能与土地保障功能弱化的矛盾。
长期以来，农民的社会保障，主要是以土地为中心的非正规保障；特别是那些在农村经济和农民的收入来源中，农业所占份额大的地区。
因此，随着农村经济的发展和农民收入水平的提高，农村土地的保障功能应该得以强化。
但是，遗憾的是，近年来，农村土地的保障功能不仅没有得到强化，反而不断弱化。
主要表现在，种植农作物的成本的不断提高，我国农作物基本上还处于靠天收，农业经营的绝对收益越来越低，在有些地方，农业经营甚至绝对亏本，土地不仅没能给农民带来经济效益，改善农民的生活，反而越来越成为农民的负担。
不仅难以成为促进农民增收的主要来源，而且也难以发挥其收入保障的功能，使农村家庭养老的经济负担加重。
（二）农民的保险意识不强，还有一些失地农民投保能力差
1．农民的保险意识薄弱
保险业健康发展的社会基础最重要的就是保险意识。
所谓保险意识，简单来说，是指人们在生产、生活、工作当中形成的对于保险商品的认知程度，包括客户对保险的情感、态度以及对保险商品认识的广度、深度和准确度。
通常表现为人们对保险商品的认可程度，需求程度，购买动机，消费偏好以及选择标准等一系列的心理活动过程。
大家都知道,物质决定意识，但意识具有能动的反作用性。
保险意识也具有能动的反作用性，从而对保险业的发展产生巨大的影响。
全民有较高的保险意识就会对保险业的发展产生巨大的促进与推动作用，反之，如果全民的保险意识落后则会对保险业的发展起着重大的阻碍作用。
因此,必须加强对保险意识的重视。
农民保险意识薄弱主要有以下几个原因：
（1）农民认为“靠田吃饭”是农民的本分。
有些农民在土地上改种经济作物而获得了较高收入，还有些农民外出打工因种种原因而“回流”等等，这些都加深了部分农民的“靠田养老”意识。
（2）农民认为养老保险是国家的事，应由国家出钱。
而不知自己有缴纳保险金的义务，因而在行动上表现消极滞后。
（3）一些了解养老保险的农民中认为，钱交上去很有可能被基层干部贪污挥霍掉。
这种意识被基层政权机构千部的乱收费，以及一些干部的腐败行为所强化。
（4）我国是一个具有两千多年儒家文化的传统国家，“孝”是基本社会伦理之一。
农民“养儿防老”的小农思想在一定范围，一定时期内仍然存在，即传统的家庭养老意识。
以上这些原因都是阻碍提高农民养老保险意识的重要因素，而农民处在农村，农村的交通、通讯等不发达，也阻碍了对保险的宣传，农民提高保险意识任重而道远。
2．失地农民经济条件差，投保能力差
根据国家统计局对2942户的调查，耕地被占用前年人均纯收入平均为2765元，耕地被占用后年人均纯收入平均为2739元，约下降了1%。
在北京市自谋职业的失地农民中，自己缴费参加养老保险的尚不到1/3，而医疗保险和失业保险的参保率更低。
无锡市失地农民参加各种养老保险的仅5.53万人，占失地农民总数的15%。
失地农民中已领取各种养老金为4.31万人，占已达到领取养老金年龄标准失地农民总数的47%。
正是由于失去土地后，农民的经济能力消弱了，经济条件的限制导致农民没有那个能力去投保，导致实际参保的失地农民只占失地农民的一小部分。
（三）保险制度本身的问题
我国保险事业起步晚。
特别是在广大农村，普及的还不是很广泛。
在许多发达国家，保险己经进入成熟阶段，成为人们生活中不可缺少的一部分。
而在我国，尽管目前正推进以市场化为导向的经济体制改革，社会保障体制正在发生深刻的变化，个人面对的风险正在不断增加，但是人们对风险的认识还不够，导致人们的风险和保险意识比较落后，保险普及率极为低下。
而我国农村社会养老保险制度本身的设计也存在很多缺陷，主要包括:
一是筹资模式的缺陷。
《县级农村养老保险基本方案》规定，保险基金的筹集渠道为个人缴纳为主，集体补助为辅，国家子以政策扶持。
但在上述三个渠道中，除了对个人缴费规定了具体标准外，其余两个渠道都缺乏硬约束。
二是政策连续性不够。
虽然国家、省、市劳动保障部门近些年来，要求各级农保经办机构积极调研，稳定队伍，把做好基础管理工作作为农保工作重点。
但在工作的力度和广度上没有新意，史没有大力发展农保事业的指导性政策、文件出台，导致农村社会养老保险制度无法顺利贯彻下去。
三是养老金给付模式的缺陷，现在的农村养老金的给付属于储蓄积累式的自我保障模式，政府只是政策扶持，无任何财政补贴和兜底，农保基金只能存在国有商业银行靠增值利息去获取给付，也就是说，存款利息高，给付的就高，反之就会下降。
我国农村养老保险制度的存在的问题也是阻碍农村养老保险事业发展的重要原因。
（四）养老保险基金的筹集与管理存在一系列问题
养老保险是我国正在建设的多层次的社
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