【研究】外国公务员薪酬管理制度最新发展的研究分析顾问项目中期报告.doc
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外国公务员薪酬管理制度最新发展
的研究分析顾问项目中期报告
报告摘要
引言
1. 公务员薪酬政策及制度检讨专责小组（「专责小组」）委聘普华永道咨询有限公司协助研究若干海外国家在公务员薪酬管理方面的最新发展，在顾及香港公务员薪酬制度的历史和发展下，寻找一些可供香港借鉴的做法。
本报告主要根据专责小组在我方职权范围内所订下的五个研究重点进行研究：
· 普遍采用的薪酬政策、薪酬制度和薪酬结构
· 以薪酬幅度制或其它薪酬制度取代固定薪级制的经验
· 用以厘定薪酬水平和薪酬调整幅度的制度和机制
· 推行绩效奖励制度（或其它激励措施）的经验
· 精简和下放薪酬管理职能的经验。
2. 本报告概述这项中期研究的主要研究成果，重探讨澳洲、加拿大、新西兰、新加坡和英国在这方面的一些主要原则和整体安排。
为方便论述起见，我们在报告摘要后编纂了一个海外国家公务员薪酬安排概览表。
至于每一国家的有关详情，可参考附录内的有关资料。
3. 我们的研究方法旨在确保我们能以一致的方式搜集数据，从而提出精辟而且切合香港实际环境的研究成果。
为符合这一准则，我们借助资深顾问对每一国家进行重点研究。
我们的顾问大部分为有关国家的离任高级官员，对该国公务员薪酬制度的发展有深入认识。
可资借鉴的经验与良好措施：
研究个案摘要
4. 尽管每一国家都有其不同的公务员薪酬制度以配合各自的特定需要，但我们仍根据本研究的成果把其中的共同课题和可资借鉴的经验简介如下：
· 薪酬与职级的改革在实施过程中，不可也不应脱离公务员制度的整体改革。
薪酬及职级改革若要取得成功，必须在其它多个范畴内推行相辅相成的改革，例如把人力资源与财务管理职能下放予各部门和机构，及设立辅助性的绩效评核和管理架构，以便薪酬和职级改革能够以公平而一致的方法进行。
· 要有长远目光。
一般而言，薪酬及职级安排的推行需时多年，必须按步就班，才可减低风险和培养公务员队伍的实力。
无论在政治层面或公务员上层架构的层面，政府高层必须对改革作出持续的承诺和支持，才可维持动力。
· 必须取得关键人士对改革的认同和承诺。
尽早向公务员队伍内的管理人员和员工征询意见，将有助公务员加认识变革需求和各种变革方案，消除他们的疑虑，并在构思改革建议时尽早吸纳他们的意见。
· 要投放较多的资源。
这可提供推行薪酬改革时的所需实力和承诺。
资源的投放领域一般包括：
相关培训和技能发展；通讯；改变公务员理念体系和促进绩效文化发展的特别措施；发展支持设施（例如技术系统）以确保薪酬管理制度的有效运作。
· 因应公务员制度改革而对薪酬及职级安排所作出的大规模变动，对公务员而言，难免有得有失。
推行薪酬或职级安排以取得成效绝非易事，难题与挫折常有发生。
以下都是一些有待处理的问题：
员工对改变现状的抗拒；员工在新制度下若有所失、因而士气低落以至工作动力顿减；如何取得充足经费推行建议中的改革。
5. 在介绍过这些可资借鉴的经验后，我们以下将会根据上文所提到的五个研究重点，进一步论述我们就海外个案的良好措施所取得的研究成果。
普遍采用的薪酬政策、薪酬结构和薪酬制度
6. 以下是上述国家薪酬政策的普遍趋势：
· 进一步把薪酬政策和管理职能下放予个别部门和机构
· 认为公务员在某些领域内（如平等机会）可作为优秀雇主并带头树立榜样，连带在薪酬政策上也发挥其应有作用，例如：
从平等机会的角度强调薪酬安排的公正无私
· 强调财政负担能力（受预算规范约束），提供足以招聘、留用和激励员工的薪金，减少重公务员薪酬与私人机构的挂
· 透过不同形式的绩效奖励，致力加强公务员薪酬与表现的联系
· 以较灵活的措施（例如合并津贴并把其并入基本薪金）取代僵硬的中央统筹制度
· 至于上述国家内与香港纪律部队大致相若的部门，其中只有少数因受特别规条约束（例如被取消采取工业行动的权利）而获提供独立的薪酬安排；事实上，其它队伍的待遇与一般政府部门或公营部门的职类并无分别。
以薪酬幅度取代固定薪级的经验
7. 上述五国均以较灵活的薪酬幅度取代高级公务员的固定薪级（按年资自动增薪）。
有些国家在这方面的发展步伐较快，已将灵活薪幅制推广至全体或大部分公务员。
在薪酬幅度制下，每一薪酬幅度均设有最低薪点和最高薪点，公务员的薪酬可根据个人表现在薪酬幅度内自由移动。
用以厘定薪酬水平和进行薪酬调整的制度和机制
8. 上述五个国家都在不同程度上把薪酬水平和调整幅度的厘定职能下放予个别部门和机构。
影响所及，大部分国家都摒弃了由中央以计算公式厘定薪酬的做法，不再强调公务员薪酬与私人机构的比较，而是重以符合预算规范的财政负担能力、实现绩效目标、如何「招聘、留用和激励」员工作为主要的考虑因素。
薪酬趋势和水平调查一般只用作公务员按议薪准则订立集体和个人雇佣协议时的参考信息，并不会用来主导公务员的薪酬调整工作。
9. 影响所及，中央机构的角色已出现转变，重制定整体的薪酬政策架构及提供咨询意见，不再直接参与薪酬厘定事宜。
推行绩效奖励制度的经验
10. 上述改革在薪酬方面的一个共同课题，就是致力使公务员（尤其是高级公务员）薪酬进一步与表现挂。
除了上文已介绍过的灵活薪幅制外，上述各国所推行的其它绩效薪酬措施还包括：
· 个人表现花红，包括「一次过」的表现花红和并入基本薪金的表现花红
· 团队制绩效金—较少采用，一般要求工作团队实现既定的绩效目标或完成某一任务或项目。
11. 高级公务员是绩效奖励制的重点推行对象。
究其原因，一方面是表现优异的高级公务员有必要得到适当奖励和激励，另一方面是高级公务员的工作一般要求他们运用较大的酌情权和监控力度。
高级公务员的绩效薪酬（属于不固定薪酬）在其薪酬总额内的比重，各国均有不同，而且分别甚大。
新加坡的高级公务员薪酬平均约有40%是按个人表现与整体经济表现发放的薪酬，可见新加坡政府在推行绩效薪酬制方面步伐最快。
12. 绩效薪酬制的推行成效主要取决于两个关键因素：
发展一个可以信赖而且稳健的绩效管理架构，以及提供充足经费以便能有效分辨表现平庸与表现突出的员工。
精简和下放薪酬及职级管理职能的经验
13. 正如上文所指出，上述各国都按照一个由中央制定的政策架构，在不同程度上把薪酬职能下放予个别部门和机构。
虽然这方面的措施大大改善了公务员的服务效率，但职能下放也带来了一些有待正视和认真处理的辣手问题，尤其是有意见认为这会使公务员队伍出现分化。
14. 大部分上述国家也对其职级安排进行了重大改革。
以下是职级改革方面的一些共同特点：
· 把一般职系人员并入不同部门
· 透过精简职级数目以及薪酬幅度数目，减少管理结构的层级
· 把职类合并为范围较广的员工组别，藉此改善职级及人力资源管理
· 建立用以评估职位比重的职位评值制度和程序
· 不再过度强调以学历作为职级或职系评定的首要标准。
对香港有何启示
15. 本报告不拟提出任何具体建议。
但我们相信，根据上述五国的经验以及香港公务员队伍所面对的挑战，上文所提到的五个关于薪酬与职级制度的重点范畴值得加以进一步探讨。
具体而言，香港公务员队伍可：
· 对其薪酬政策及其背后原则进行更深入的检讨
· 进一步探讨应否引入灵活薪幅制
· 检讨现时用以厘定薪酬水平和调整幅度的机制
· 探讨可否进一步推行以绩效为主的薪酬与奖励制度
· 探讨可否进一步把薪酬与人力资源管理的职能下放至个别部门。
海外国家公务员薪酬安排概览
16. 我们在本报告内拟订了一个简略的图表，以便读者能对上述各国的公务员薪酬安排能一目了然。
该概览表按专责小组所指定的五个研究重点简介各国的有关资料。
我们期望该表能有助读者阅览本报告内的各项主要研究成果。
17. 在制定该表时，我们难免只就每一国家的有关资料提供简单摘要，因此读者在阅读有关数据时必须多加留意。
为免误解，读者应参考附录A至附录E内关于各国的详尽资料。
引言
本报告简介
18. 公务员薪酬政策及制度检讨专责小组（「专责小组」）在2002年2月委聘普华永道咨询有限公司协助研究若干海外国家在公务员薪酬管理方面的最新发展，在顾及香港公务员薪酬制度的历史和发展下，寻找一些可供香港借鉴的做法。
本研究以澳洲、加拿大、新西兰、新加坡和英国作为主要探讨对象。
19. 本报告包含这项中期研究的主要成果。
我们按照专责小组所提出的五个研究重点简介本研究的主要成果：
· 普遍采用的薪酬政策、薪酬制度和薪酬结构
· 以薪酬幅度制或其它薪酬制度取代固定薪级制的经验
· 用以厘定薪酬水平和薪酬调整幅度的制度和机制
· 推行绩效奖励制度（或其它激励措施）的经验
· 精简和下放薪酬管理职能的经验。
20. 尽管我们已详细探讨这五个国家的公务员薪酬制度，但本报告将集中讨论这些国家在公务员薪酬制度方面所采用的主要原则和整体安排。
我们相信借助这方面的重点论述，本报告将可在本阶段的薪酬检讨工作内，作为公众咨询的辅助渠道，协助公众就香港公务员队伍薪酬管理制度未来面貌的各种策略性方案进行深入讨论。
21. 薪酬管理涉及不少通用术语，但各国在这些术语的运用上并不一致。
举例说，就香港公务员队伍而言，grade一词指职系，但在海外国家则指职级，其意思倒与香港的rank相若。
为了统一处理这些通用术语的意义和用法，我们根据这些术语在香港公务员队伍内的实际用法（如适用的话）编纂了一个词汇表，以供读者查阅。
22. 本报告的附录A至附录E分别摘录了各有关国家公务员薪酬管理安排的主要特色和当中可资借鉴的经验，作为我们在介绍各国良好措施和可资借鉴经验时的背景资料
研究范围和方法
各国个案研究的范围
23. 我们在手进行本研究时，曾与专责小组确定了各国个案研究的范围。
双方同意本研究应：
· 具体处理专责小组所提出的五个研究重点
· 重对上述国家公务员薪酬安排的主要原则和整体特色提供合理论述，并对这些措施的发展原因、成效和可资香港借鉴的经验进行深入探讨
· 就海外国家内相当于香港纪律部队的公务员队伍探讨其薪酬安排（原因在于这类公务员的薪酬安排一般有别于其它公务员）
· 就整体薪酬结构内的各种主要福利和津贴进行概括介绍；但本报告不拟讨论整体人力资源管理事宜，除非这方面的讨论有助人们概括了解各种薪酬安排和发展
· 重探讨中央/联邦政府的公务员薪酬制度，除非当中有一些职位组别（相当于香港公务员队伍内的主要职位组别）的管理职能由中央公务员体系以外的机构负责。
研究方法
24. 按照我们的研究方法，我们务求在紧迫的时间内提出精辟而且切合专责小组工作要求的研究成果。
研究进行其间，我们:
· 制定了一个详细而结构严谨的研究框架，以确保关于上述各国公务员薪酬制度的介绍和评述都能按一致的方式和理念进行。
· 借助资深顾问对每一国家进行重点研究。
我们的顾问大部分为有关国家的离任高级官员，对该国公务员薪酬制度的发展有深入认识，而且与该国政府现任高层官员保持接触，因而可迅速取得有关资料和观点。
· 对香港公务员的薪酬安排、其历史背景和主导其发展的一些特别考虑因素进行研究。
尽管就本研究的工作范围而言，我们无需对香港公务员薪酬制度作出评论，但若能了解其实际运作及其发展原因，对于我们按照香港的实际情况评估海外国家有哪些可资借鉴的经验和发展，将有重要的参考作用。
· 与专责小组紧密合作，确保本研究能以最有效和最切合所需的方式满足其检讨工作的要求
本研究所探讨的海外国家
25. 本节旨在向读者扼要介绍上述各国的政府体制及其公务员制度。
如欲进一步了解有关细节，可参考附录A至E内的各国个案概览。
个案国家介绍
26. 专责小组指定本研究以澳洲、新加坡和英国作为比较对象，普华永道咨询则建议把加拿大、新西兰也列作比较对象。
这些国家之所以被视作本研究的比较对象，主要出于以下的考虑因素：
· 政府体制和管治模式---上述各国的政府制度都直接或间接地以英国的「西敏寺」模式作为其历史根源
· 专业的公务员队伍---上述各国都有一支专业而且以常额编制的公务员队伍，很多公务员都把本身工作视作终身职业
· 公营部门改革计划---过去20余年上述各国都在推行大规模的公营部门改革，而且现时仍把其作为当前的重要课题
· 价值观---上述各国公务员队伍均有其共同的价值观：
廉洁正直，不偏不倚地为人民提供服务；而且在大部分个案内，政治中立是公务员的一个重要价值观。
27. 正如范围广泛的公营部门改革的背景和性质，以及公务员的现行薪酬及奖励措施，对本研究都有非常重要的意义，政府体制也是本研究的一个重要环节。
政府体制
28. 这五个国家展示了一组不同的政府体制。
相对于其它国家而言，新加坡政府采用集权和单一的管治模式，而英国、加拿大和澳洲则各有三层职责各异的政府架构。
新西兰处于新加坡与英、加、澳之间。
这些不同的政府体制使我们难以对香港和这些国家进行直接的比较。
改革计划
29. 这五个国家的公营部门长远改革计划有不少可资借鉴的经验。
有些国家（如新西兰）推行较激进的改革，其它国家（如加拿大）则推行渐进式的改革。
但所有国家的公营部门改革都或多或少地具有一些共同的范畴：
· 重组和重新界定公务员队伍的核心职能，逐步把职责下放予一些自治性机构和其它政府层面
· 致力提高公务员队伍的服务质数、效率和成效
· 加强私人机构对公共服务的参与程度，引入市场竞争作为改革动力
· 发展以客为本的服务文化（包括多项电子政府计划）
· 加强财务规划、财务管理和控制的成效，重把财务管理的职能下放予个别机构和管理人员
· 培养绩效文化以加强公务员队伍的透明度以及集体和个人的问责精神
· 重全面改革人力资源管理政策和实务，鼓励公务员提升表现，致力吸纳、留用和激励优秀员工。
30. 我们必须明白这些范畴在影响以及（在某些情况下）支持各国公务员薪酬及职级改革方面，均有重要的作用。
可资借鉴的经验与良好措施：
研究个案摘要
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回目录
31. 本节摘录我们的主要研究成果，并探讨这些研究成果对香港公务员队伍有何重要启示。
我们会先重点介绍一些可资借鉴的经验，然后再深入探讨我们在上文所说的五个范畴内所取得的主要研究成果。
研究个案中可资借鉴的经验
32. 这些海外研究成果的一个最可注意的地方，就是作为我们研究对象的五个海外国家都推行了一连串薪酬及职级改革。
除了加拿大仍在处理一些重大的改革问题外，其它国家均已在过去十多年大大改变了本身的薪酬和职级安排。
这些国家的政府一般认为这些改革与公营部门管理方面的其它改善措施，对公务员队伍的整体表现有重要的正面影响，例如：
加强资源管理的灵活性和成效，提高效率和服务质素；加强透明度和问责性；精简公务员队伍的规模，减省其薪酬开支；协助公务员队伍培养「以客为本」的绩效文化。
33. 这些海外个案有何可资借鉴的重要经验？
我们认为第一个可资借鉴的经验，就是薪酬与职级的改革在实施过程中，不可也不应脱离公务员制度的整体改革。
作为本报告探讨对象的五个国家内，薪酬与职级的改革在定位和推行上都被视作人力资源管理改革的一个重要环节。
同样，人力资源管理改革在推行上也被视作公营部门改革的一个重要部分。
34. 具体而言，以下是一个可资借鉴的明确经验：
薪酬与职级改革成功与否取决于其它领域内一系列相辅相成的改革，例如：
· 把人力资源管理职责下放予个别部门和机构，以便他们可有效管理各自的员工
· 下放财务管理和监控职责，以便高层人员可有效管理资源从而争取较佳成效
· 设立辅助性的绩效评核和管理架构，以确保薪酬和职级改革能以公平而一致的方式进行。
35. 同样，这五个国家似乎都总结出一个道理（姑且不论这一道理是对或错）：
若然没有一个以提高灵活性和强调绩效表现为宗旨的薪酬及职级政策从旁配合，公营部门的改革便无法完全推行。
36. 第二个可资借鉴的经验，就是要有长远的目光才可成功推行薪酬及职级改革。
这五个国家的政府由于面对一系列内外压力（经济衰退，通胀恶化，公务员队伍被指欠缺效率，工会权力的壮大令人关注等等），都不约而同地在80年代中或80年代末手推行公务员制度改革。
各国政府推行了一系列涉及薪酬和职级政策所有主要范畴的改革。
但就我们所知，这五个国家在推行有关改革时并没有依循一个总体计划或蓝图。
相反，各国政府只制定了一些广泛的施政方针，然后逐步作出改动及推行改革，因而每一阶段的改革都是建基于上一阶段改革的经验和教训之上。
37. 这方面的成功因素似包括以下各项：
· 无论在政治层面或公务员上层架构的层面，政府高层必须对改革作出持续的承诺和支持。
· 分阶段按步就班地（而非急进地）推行改革。
唯一例外是新西兰：
新西兰在90年代初弥漫危机意识，因而开展了一系列影响深远的改革；最近其中一些较为激进的改革措施由于其推行成效备受关注，因而不少旧有措施都回复原貌。
· 借助试点研究试验各种建议方案后才加以广泛推行，藉此减低风险，协助培养公务员队伍的变革能力。
38. 第三个可资借鉴的经验，就是必须取得关键人士对改革的认同和承诺，这对于改革的成败起相当重要的作用。
上述各国在这方面所采用的方针包括：
· 及早向所有关键人士（尤其是公务员队伍内的管理人员和一般员工）征询意见。
· 采取措施培养公务员队伍内的变革能力和相关经验。
海外国家的政府在改革初期常常寻求外界协助，以便为改革项目提供所需的专业知识和资源；同时也会致力使这方面的知识逐步传授予公务员，以培养其变革能力及其对改革的承诺。
· 就个别国家而言，初期容许有关员工或部门以自愿方式推行改革。
以澳洲为例，个别部门可自行决定是否改变其薪酬和职级制度。
事实上，不少部门初期只沿用一些旧有的中央政策和规则，其后加以检讨和修订，使其更能切合部门本身的特定需求。
39. 第四个可资借鉴的经验，就是薪酬及职级改革的成功推行，实有赖政府投入较多的资源。
上述各国在以下领域均投放了较多的资源：
· 员工培训及技能发展（尤其是绩效管理技能的培训）
· 通讯及公关
· 推行范围较广的变革管理，以协助雇主克服员工对变革的抗拒，改变员工的「理念体系」，促进绩效文化的发展
· 资助新旧制度更替所涉及的额外开支。
40. 第五个也是最后一个可资借鉴的经验，就是因应公务员制度改革而对薪酬及职级安排所作出的大规模变动，对公务员而言，难免有得有失。
上述各国在推行富于实效的薪金改革时常遇到一些难题及挫折，例如：
· 克服公务员及其代表对任何改变现状的措施所产生的强烈抗拒
· 部分员工有感工作不再安稳、薪金递增不再理所当然，变得士气低落（虽然也有员工认为这类改革可为其带来裨益）
· 缺乏经费因而无法全力支持新措施的推行（例如：
为鼓励员工提升表现而发放的区别性绩效奖金）
· 由于某些国家（例如英国）已把议薪职能的权力下放至个别部门，使公务员队伍的团结性和文化凝聚力受到冲击。
尤其是部门各自厘定其薪金水平和职级安排，各部门公务员（最高层的公务员除外）能否简便快捷地重新调度和配置，已成为当前的一个重要课题。
41. 在介绍了一系列可资借鉴的经验后，本节将于下文进一步讨论我们的研究成果。
为方便读者见，我们会按照上文所提到的五个重点范畴进行论述。
普遍采用的薪酬政策、薪酬结构和薪酬制度
42. 尽管上述各国在某程度上有共同的历史和文化渊源，但却各自发展出甚为不同的薪酬政策和制度以配合本身的特定需要。
有必要指出这些政策由面世至今，为配合不同因素的出现（例如：
招聘及留用人手方面的困难，劳工市场及经济的整体发展趋势，当前的政治取向以及优先处理的课题）而经历多番转变。
举例说，英国和新西兰已毅然放弃以往将公务员的正规薪酬与私人机构挂的政策，转而按财务负担能力发放足以招聘、留用和激励合适员工的薪酬。
不过，除了这些差别外，我们也看到各国在这方面的一些重要的共同课题，下文将逐一加以介绍。
薪酬决策和管理职能的下放
43. 上述各国（事实上也有不少其它国家）在公务员薪酬改革方面的一个关键而长远的课题，就是如何进一步下放薪酬决策及管理职能，藉此提高公务员的灵活性、问责性以及整体表现和效率。
相对于其它国家而言，澳洲、新西兰和英国推行较为激进的改革：
这些国家已在相当程度上淘汰了以往全国性的议薪安排，转而根据由政府统一制定的准则和指引，把大部分薪酬职能下放予个别机构和部门。
新加坡和加拿大保留了一些较为集权化的制度，但两国也给予个别部门和机构一定程度的自主和灵活性。
44. 在这种发展趋势中有一重要例外，这就是高级公务员的薪酬安排。
上述各国皆继续由中央统一管理大部分或全体高级公务员的薪酬事宜和整体人力资源管理事宜。
有意见认为这种方法能有效控制公营部门的薪酬开支，可确保个别部门及机构的最高层人员的自由流动和凝聚力。
现时香港公务员队伍内首长级人员的薪酬与人力资源管理安排，跟上述国家的有关安排有一些共通之处，但并非完全相同。
公务员队伍作为优秀雇主的重要性
45. 上述各国的政府都认为公务员队伍作为优秀雇主，必须在某些领域（如平等机会）带头树立榜样。
因此在上述国家内，公务员队伍都被视作某些领域（例如：
平等机会政策，雇员培训发展，以绩效考核为基础的任用和晋升政策等等）的典范。
这些政策对薪酬政策和结构都有一定影响。
财政负担能力
46. 上述各国近年在财政及公共开支上都受到相当的的掣肘。
影响所及，政府一方面缩减公务员队伍的规模，另一方面严格控制公务员的薪酬水平。
以加拿大为例，过去十多年公务员核心职位数目减少了大约40%，而整个90年代大部分时间公务员的薪酬水平几乎停滞不前。
同期，英国公务员队伍的规模平均每年缩减大约4%。
在这种情况下，难怪财政负担能力成为这些国家的公务员薪酬政策的一个主导特色。
尤其在薪酬职能已在相当程度上下放予个别部门和机构，预算拨款限额成为政府控制公务员薪酬的主要机制时，财政负担能力的重要性更为突出。
47. 由于这些国家重严格控制公共开支，缺乏充足的资源以推行与绩效挂的薪酬制度，因而削弱了这些国家进一步推行这类制度的能力。
这无疑对这类制度在上述国家的认受性和评价造成负面影响。
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