关于重庆市煤炭行业经济税收问题的思考.docx

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关于重庆市煤炭行业经济税收问题的思考

关于重庆市煤炭行业经济税收问题的思考

张煜荪盛筱华陈文梅

为了全面贯彻落实科学发展观，保证国家税收的稳定增长，促进重庆市煤炭行业的全面协调可持续的健康发展，我们走访了重庆市最大的几家煤矿企业，对重庆市煤炭行业的经济税收进行了调查研究。

一、金融危机下的煤炭行业经济税收发展状况

（一）经济发展状况

2008年前8个月，受经济平稳较快增长拉动，全国煤炭需求旺盛，价格持续上扬。

进入9月份以后，受国际金融危机等影响，煤炭需求增幅下滑，库存快速上升，价格大幅回落。

2009年上半年，全国煤炭产量呈月度加速增长、累计增势继续加快的特征。

煤炭进出口呈现明显的两极分化走势。

煤炭进口量快速增长，煤炭出口量大幅萎缩，从2009年2月份开始，我国煤炭已连续5个月出现单月净进口的局面。

煤炭供求形势总体较为宽松，价格持续低位小幅波动。

4、5月份，国际市场原油价格小幅走高，国内产煤大省纷纷限产保价，市场煤价小幅回升。

6月份，虽然国内动力煤市场已经逐渐进入了消费和供求旺季，但电煤消费仍然偏低，煤炭供求的旺季特征并不明显，当月国内动力煤市场的整体运行环境有所恶化，国内多个地区市场动力煤价格出现不同程度的回落。

效益方面，全国煤炭行业收入增幅下降，应收账款增加，亏损面扩大。

1～5月，我国煤炭采选业累计工业销售产值5472.01亿元，同比增长13.91%，增速比上年同期下降了33.97个百分点；全国规模以上煤炭企业应收账款1149.87亿元，同比增长52.98%。

5月末，行业亏损面为19.65%，比上年同期增加了7.33个百分点。

在外部环境仍未明显好转、需求下降的背景下，随着山西、河南等省煤矿复产复工不断增长，下半年全国煤炭市场供大于求的压力增大。

重庆的煤炭工业经济运行情况也在逐步好转。

2009年1-6月重庆市工业用电量逐步回升，环比呈上升态势，工业企业开始复苏，电力、钢铁等用煤大户开始反弹，重钢搬迁已经完成，10月投产后对煤炭需求将大幅增加。

虽然重庆煤炭工业经济增长随着经济的复苏在加快，但是与全国的情况相比，还略微差一点。

2009年1-5月，重庆市煤炭工业实现产值583035万元，同比增长7%，低于全国平均增长速度，增长的主要原因来自于电煤价格的上涨。

2008年重庆电煤价格稳定，2009年1-6月电煤均价小幅上扬，不含税价达到262元/吨，同比增长12%。

电煤价格的相对稳定是与国家对电煤价格的严格控制和协商定价制度分不开的，也符合市政府以低电价吸引投资的策略。

但精煤价格波动和下滑幅度大，从2008年9月的1400元/吨下跌到2009年6月的不到700元/吨，跌幅达到50%；即使与去年同期比较，降幅也高达22%。

这使煤炭企业的效益受到影响。

（二）税收发展状况

2008年全国煤炭开采和洗选业的税收达到1526亿元，重庆只有17亿元，只占全国的1.1%；2009年1-6月全国煤炭开采和洗选业的税收达到1026亿元，同比达到37.31%的增幅，重庆只有9亿元，同比只有11.38%的增幅，占全国的比重下降到0.87%。

这说明重庆煤炭行业的经济税收状况弱于全国平均水平。

进一步分析煤炭开采和洗选业的税制结构，2008年全国煤炭开采和洗选业税收总额中，增值税占64%，所得税占19.9%，2009年1-6月，增值税占58%，所得税占24.56%。

煤炭开采和洗选业的增值税比重高于全国税收总额中增值税43.7%的比重，说明该行业经济效益低于全国各个行业的平均水平。

增值税比重下降、所得税比重上升说明该行业全国平均经济效益在好转。

2008年重庆煤炭开采和洗选业税收总额中，增值税占70.6%，所得税占7.6%，2009年1-6月，增值税占69%，所得税占12.2%。

重庆煤炭开采和洗选业的增值税比重比全国高，所得税比重比全国低，说明重庆煤炭开采和洗选业的经济效益低于全国同行业平均水平。

从2008年到2009年，重庆煤炭开采和洗选业的所得税比重有所上升，说明随着经济的复苏，重庆煤炭开采和洗选业的经济效益虽然有所改善，但仍然处于较低水平。

（三）下半年经济税收形势展望

随着国家经济刺激政策效果显现，水泥、钢铁、电力等用煤大户的反弹，下半年煤炭销量将逐步增长，预计下半年非电煤的价格有上调的可能，加上电煤价格已经比去年小幅上调，预计今年下半年煤炭行业的税收将随着经济的复苏而有所增加。

二、煤炭行业存在的经济税收问题和原因分析

（一）煤炭行业长期存在的价格双轨制严重影响经济效益

长期以来，我国的煤炭价格机制既不是完全的市场机制，也不是完全的计划机制，而是计划内与计划外、重点与非重点的双轨制。

其主要表现是，1995年国家放开非电煤价格时，对电煤价格仍然实行行政手段确定，电煤价格与非电煤价格出现双轨制。

在电煤中，部分电煤即非重点订货合同电煤用市场手段配置，而另一部分电煤即重点合同电煤用计划手段确定，出现双轨制。

从2002年1月1日开始取消电煤指导价，但是2003年国家有关部门却又以红头文件形式指令电煤价格，取消双轨制后又恢复双轨制。

目前又取消了重点合同电煤价格机制，但在实践中各地政府还继续执行重点合同电煤价格。

长期的电煤价格双轨制给煤炭市场带来了严重后果。

计划内价格低于计划外价格，一方面使煤炭行业销售收入大大降低，煤炭行业的利润被行政命令转移给电力行业，使煤炭企业盈利能力下降，亏损增加；另一方面，又会导致煤炭资源浪费，因为计划内煤价低于市场价，煤炭用户缺乏节约用煤的动力，发电煤耗高，煤炭资源浪费严重。

在煤炭价格特别是电煤价格机制市场化改革道路上的主要障碍是电力垄断与煤炭竞争的矛盾。

其成因是电力、煤炭两个产业管理体制改革不协调。

2003年，五大发电集团发电量占全国发电量的比例大于50%,而煤炭行业前五家集团原煤产量占全国原煤产量的比例仅20%。

这说明煤炭行业集中度大大低于电力行业。

事实上，从20世纪90年代初开始，电力垄断与煤炭过度竞争的矛盾一直存在着。

煤炭行业内过度竞争的主要表现是，小煤矿多而乱，由于小煤矿在安保、装备、技术等方面投入的不足，使小煤矿的成本较低，小煤矿的煤炭能以较低价格进入市场，这就对国有大企业煤矿的电煤价格形成了冲击。

电力垄断与煤炭竞争矛盾产生于煤电产业链上下游体制改革的长期不协调。

理论上讲，产业链的体制改革应先改革下游产业，后改革上游产业，至少应该同时改革，这样才能使上下游产业体制的改革通畅。

煤炭电力产业链中，电力是下游产业，电力体制的市场化改革应该先于煤炭体制的市场化改革，电力应先厂网分开、竞价上网，而后再放开电煤价格，或者至少是煤炭价格与上网电价同时放开。

但是，我国是先放开电煤价格，后搞厂网分开、竞价上网。

出现了上下游改革的反向时间差。

如果从我国1992年7月试点放开煤炭价格到2002年1月完全放开煤炭价格，国家用了整整10年时间把煤炭产业推进市场，而2002年12月国家才对电力体制实施改革，开始厂网分开、竞价上网的试点，即电力产业的市场化改革比煤炭晚了10年。

上下游改革先后秩序的颠倒必然发生下游堵上游改革的现象，放开电煤价格的实质是，国家将煤炭行业与电力行业都推入市场竞争行列。

如果从1995年开始电力体制改革甚至再晚几年，从1998年国家关闭非法煤矿时开始打破电力的垄断，使电力行业也进入市场竞争，就不至于出现目前的因电煤价格之争的电煤供需大震荡。

但是，在1995年全面放开非发电用煤价格之后的1997年，还组建带有强烈垄断性的国家电力公司形成行政垄断，而在1998年又将原中央财政企业下放到所在地方的政府管理，这就使得电煤价格更加带上了地方保护主义的色彩。

所以，目前各地都存在限制电煤价格并规定电煤必须保证本地电厂需要的情况。

重庆煤炭行业也存在这种价格双轨制，使得重庆煤炭行业的情况是，非电煤随行就市，价格随经济情况变动较大；电煤价格稳定，由政府确定，上涨下跌幅度都小，但不能真实反映煤炭企业的盈利状况。

随着下半年经济的回暖，非电煤价格有望上涨，加上电煤价格的小幅上调，煤炭行业的增值税有望增加，但长期微利、煤炭行业盈利状况未能真实反映的状态很难改变，不利于煤炭行业的健康发展。

（二）重庆市煤炭资源赋存条件相对较差是影响其经济效益的一个重要原因

重庆市煤炭资源主要分布在南桐、永荣、华莹山、红岩、渝东含煤区、大巴山含煤区等。

探明139处煤矿煤田，累计查明资源储量30.19亿吨，保有资源储量22.95亿吨。

其中经济的基础储量16.36亿吨，次经济的资源量6.59亿吨。

由于沉积原因，煤炭资源赋存条件较差，多为中厚煤层、薄煤层和极薄煤层。

绝大多数是井工矿井，地质条件复杂，灾害类型多，水、火、瓦斯、煤尘、顶板“五毒俱全”，在我国主要产煤区域中属于开采条件最差、灾害最严重的地区之一。

比如，天府矿区就属于国家45户重点灾害煤矿企业之一，现有的三汇一矿、三汇二矿、三汇三矿、磨心坡煤矿，均属于高瓦斯、煤与瓦斯突出矿井，各主要采煤层均为严重突出煤层。

水、火、瓦斯、煤尘、顶板五大灾害齐全，尤其是煤与瓦斯突出的威胁最为严重。

三汇一矿1975年建井时曾发生过强度居亚洲第一、世界第二的煤与瓦斯突出，一次突出煤量高达12780吨，瓦斯量140万立方米，磨心坡煤矿瓦斯压力最高达13.9Mpa，亦居全国第一。

松藻煤矿在今年5月30日发生了严重的煤与瓦斯突出事故。

并且，由于重庆市的煤矿全是深度开采，对劳动力需求量明显大于北方。

在重庆煤炭的成本中近40%为人工成本，而北方仅为10%左右。

下面，我们利用税收数据把重庆和全国煤炭资源禀赋条件较好地区——山西做一比较，可以清楚地看到这种由于资源禀赋条件差异在经济效益上带来的影响。

由于煤炭开采和洗选业的增值税和所得税两项之和占其税收总额的比重高达80%以上，我们仅用增值税和所得税两项数据做计算。

具体情况如下表所示。

煤炭开采和洗选业税收比较

单位：

万元

年份

2008年

2009年（1-6月）

全国

增值税

税收收入

9848309

6041658

同比（±%）

58.33

58.33

所得税

税收收入

3044260

2525743

同比（±%）

36.11

59.03

山西

增值税

税收收入

3010760

1892259

同比（±%）

63.77

27.65

占全国增值税的比重（%）

30.57

31.32

所得税

税收收入

955936

875905

同比（±%）

16.96

51.59

占全国所得税的比重（%）

31.40

34.68

重庆

增值税

税收收入

123749

61898

同比（±%）

60.85

9.25

占全国增值税的比重（%）

2.52

1.02

所得税

税收收入

13903

11338

同比（±%）

17.58

57.25

占全国所得税的比重（%）

0.46

0.45

注：

数据来源于国家税务总局收入规划核算司：

《税收统计分析月报》2008年12月，《税收统计分析月报》2009年6月。

从上表可以看出，山西煤炭开采和洗选业所得税在全国的份额高于其增值税所占份额，重庆却与之相反，说明山西煤炭开采和洗选业经济效益比重庆好，煤炭资源赋存条件差异的确对该地区的经济效益产生影响。

这也是重庆煤炭开采和洗选业经济效益低于全国同行业平均水平的一个重要原因。

（三）煤炭行业社会负担重也是影响其经济效益的重要原因

国有和国有控股煤炭企业在发展历程中承担了大量的社会职能，国有重点煤炭企业几乎都是小而全的社会。

自办了学校、公安、消防、街道办事处、托儿所、老年活动站和离退休人员管理机构等；自办了医院、住宅、供水、供电、供暖、和社区管理等社会服务事业。

目前，公安、消防、街道办事处等政府机构已经交给政府。

但是，1998年改革国有重点煤矿管理体制后，对国有重点煤矿减员增效政策的支持力度逐步下降，大量富余人员滞留在企业，成为企业沉重的社会负担。

就我们所走访的上述四家煤矿企业来看，退休职工都超过在岗职工。

天府矿业公司平均1个在岗职工要供养1.19个退休职工。

除此之外，煤炭企业还需要支付煤矿安全生产风险抵押金、煤矿安全费用、井下工人津贴、煤矿沉陷区治理和棚户区改造支出、铁路运输费、秦皇岛港杂费等其他费用。

（四）税率调整政策是今年重庆煤炭行业增值税增收的主要原因

今年以来，煤炭行业主要受两个增值税政策影响，一是新购入设备所含增值税的抵扣，二是矿产品增值税从13%恢复到17%。

就重庆煤炭行业的实际情况来看，煤炭增值税适用税率的提高，对煤炭行业的影响较大。

重庆今年上半年煤炭行业增值税增长的主要原因就是增值税税率的提高：

天府矿业有限责任公司2009年1-7月与去年同期相比，应税销售收入减少3233万元，但缴纳的增值税增加254万元，其主要原因就是税率上升；重庆永荣矿业有限公司2009年上半年比去年同期多缴纳增值税558.62万元，其主要原因是税率上升导致增值税增加368.62万元，占上升总数的66%；松藻煤电有限责任公司由于税率上升，增收增值税2563万元，对税收增长的贡献率高达108.8%；南桐矿业有限责任公司2009年上半年应缴增值税4708万元，比去年同期减少865万元，但其中由于税率调高，使得增值税增加2109万元。

根据测算，增值税税率调整政策使重庆市煤炭行业税负平均升高2-3个百分点。

所以，今年上半年煤炭行业增值税增长较快。

（五）瓦斯发电未能享受增值税优惠政策

煤矿瓦斯既是煤矿事故的“元凶”，也是我国能源新的后备力量，税收要为煤矿安全生产和国家能源发展新战略服务。

根据9月5日全国煤矿瓦斯防治工作会议精神，国家正在采取措施将过去困扰煤矿安全生产的煤层气（也就是瓦斯）变废为宝，煤矿瓦斯有望成为我国能源新的后备力量。

煤层气俗名叫“煤矿瓦斯”，其实就是天然气，是一种清洁能源，但多年来，它也是令我国政府头疼的煤矿事故“元凶”。

2004年底到2005年初，我国连续发生3起一次死亡百人以上的瓦斯爆炸事故，共死亡528人，在国内外造成严重影响。

最近刚刚发生的河南省平顶山市新华区新华四矿“9•8”特别重大瓦斯爆炸事故，目前已造成４２人死亡，仍有３７人被困。

瓦斯留在矿井下容易引发事故，对空排放既浪费能源又污染环境，坚持抽采利用则是解决这个问题的治本之策，还能“变废为宝”。

国家高度重视煤矿瓦斯抽采与利用，2005—2009年中央财政共安排预算内资金150亿元，带动企业和地方政府资金994亿元用于瓦斯防治。

数字显示，与2005年相比，2008年全国煤矿瓦斯抽采量53亿立方米，增幅130%；利用量16亿立方米，增长160%；地面煤层气产量5亿立方米，是2005年的14倍。

今年上半年，全国瓦斯抽采量32.4亿立方米，利用量10.7亿立方米。

截至今年7月份，累计施工煤层气井3400多口，产能达到25亿立方米。

目前我国煤矿已经形成了以企业为主体、政府配套支持、银行积极参与的多渠道安全投入体系。

国家能源局局长张国宝表示，国家将抓紧启动“十二五”煤层气开发利用规划编制工作，鼓励煤炭企业利用瓦斯作居民生活燃料和发电，使“煤矿瓦斯”这类地质资源成为我国能源新的后备力量。

在这种大背景下，作为煤炭行业主体税种的增值税税收制度理应跟上形势，及时出台利用瓦斯发电的增值税税收优惠政策，鼓励煤矿企业增加瓦斯发电的投入，“变废为宝”，为煤矿行业的安全生产和国家能源发展新战略服务。

从我国目前的税收政策来看，我国税收制度正在及时跟上我国煤矿安全治理和能源发展新战略的形势。

新企业所得税法已经把瓦斯纳入了资源综合利用目录，与煤矸石、煤泥、石煤、油母页岩等资源综合利用项目一样可以适用所得税优惠政策，只是不能和它们一样适用增值税税收优惠政策，增值税优惠政策在“利用瓦斯发电”项目上至今还存在遗漏。

《财政部国家税务总局关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》（财税[2008]156号）第四条第四项规定，只有“以煤矸石、煤泥、石煤、油母页岩为燃料生产的电力和热力”并且“煤矸石、煤泥、石煤、油母页岩用量占发电燃料的比重不低于60%”，才能享受增值税实行即征即退50%的政策，而“瓦斯”没有列入其中。

2007年财政部、国家税务总局发布《关于加快煤层气抽采有关税收政策问题的通知》规定，自2007年1月1日起，对煤层气抽采企业的增值税一般纳税人抽采销售煤层气实行增值税先征后退政策。

但是，这项政策仅适用于开采煤气层并销售的企业，不涉及利用煤气层发电的企业。

所以，增值税优惠政策尚未到位。

三、加快重庆市煤炭行业发展的政策建议

（一）加速煤炭价格机制市场化改革、减轻社会负担，提升煤炭企业经济效益

1、放开电煤价格，推动电煤价格市场化。

首先要加快电力体制改革步伐和电力建设步伐，全面实行厂网分开、竞价上网，按照电力产品的市场供求关系来决定上网电价。

目前的情况是电力生产能力不足，在这种情况下，电厂发多少电，电网会收购多少电，没有竞价上网的可能，电力产品的市场价格无法形成，电煤也就不可能按照市场的供求关系来确定价格。

所以，加快电力建设和电力体制改革是打破电力垄断的必要条件，是加速煤炭价格机制市场化的先决条件。

其次，电煤政府指导价格的最终放开，标志着煤炭价格的全面放开。

煤炭价格放开后，政府、煤矿、用户之间协调的依据是供需关系和市场规律，政府只能通过经济政策而不能用行政命令直接干预企业之间的供需关系。

当前的主要问题是政企分离，打破行政性垄断，营造或界定适合煤炭市场特点的独立自主的市场主体，坚持和完善以质论价、优质优价、同质同价原则，加快建立完善反映市场供求关系和资源稀缺程度的煤炭价格形成机制，才能为煤炭企业参与市场竞争创造公平的条件，才能通过市场的锤炼增强其竞争力。

2、在目前还无法彻底放开煤电价格的情况下，可采取煤电联合的方式，减少煤炭与电力行业的利益矛盾。

在目前煤电两大行业利润分化严重、分歧难以化解的形势下，煤电联营、煤电运一体化的做法更值得推广，大致可以做两方面工作：

一是鼓励煤电联合经营，促使煤炭电力利益一体化，通过煤炭电力企业相互参股、控股，我中有你、你中有我，使电煤价格企业外部矛盾内部化。

虽然实行煤电联营对维持集团利润的平稳化有作用，但对于煤炭电力两个行业来说，只不过从外部矛盾转移到了集团内部，行业性亏损依旧难以撼动，最终的改革仍然需要煤电价格的市场化改革。

二是改革煤炭订货会，改革煤炭铁路运输资源分配方式，鼓励煤电双方签订中长期煤炭购销合同。

政府应鼓励煤炭供需双方特别是大中型煤炭企业和大中型用煤企业签订中长期煤炭购销合同，引导煤炭供需双方从战略合作高度来谈判煤炭价格，减少短期利益冲突。

3、减轻煤炭企业的社会负担。

将目前煤炭企业自办的学校、托儿所、医院、住宅、供水、供电、供暖、社区管理、老年活动站等社会事业剥离，将煤炭企业的退休职工交给社保部门，每年由企业支付正常的社保金，其余不足部分由政府补贴，社保部门按月发放养老金。

通过这样的方法，让企业成为一个真正意义上的在市场经济中具有竞争力的主体，通过市场优胜劣汰的方法实现资源的最佳配置。

（二）利用税收优惠政策加速资源枯竭型城市产业转型

资源枯竭型城市经济转型是一个世界性难题，从全球工业化国家资源开发的规律看，大都是在工业化完成以后出现了因资源衰竭引发的经济、社会和环境问题，我国则是在工业化进入中后期就出现了这些问题。

而促进资源型城市可持续发展涉及经济结构调整、国有企业改革、区域经济发展、劳动就业和社会保障、生态环境治理、资源勘查开发、资源税费改革等多个领域，是一项复杂的系统工程，不论是理论研究还是实践操作层面难度都很大。

目前已经被划入资源枯竭型城市的重庆万盛区也即将面临着这些问题。

对这种资源枯竭型城市，我们要改善煤矿规模结构、煤炭产品结构和煤炭加工利用结构，提高煤炭产业集中度，延长煤炭产业链，提高煤炭产品附加值，进一步开展以原煤洗煤加工、低热值煤发电、炉渣生产建材、硫精砂回收加工、煤矸石综合利用、瓦斯综合利用、煤炭地下气化等煤炭资源综合利用、推进循环经济发展。

作为税务部门，我们要树立为资源枯竭型城市产业转型服务的思想，在充分用好用足现有税收优惠政策的基础上，充分研究并向中央申请有利于资源枯竭型城市产业转型的各种税收优惠政策。

比如对采煤区塌陷治理、污水净化等环境治理方面的投入申请加计扣除、对转型企业实行加速折旧、资源综合利用税收优惠政策拓展、对产业转型中的失业人员实行更多的税收优惠、提高转型区的地方税收留成比例、增大中央的直接财政补贴等等比其他地区更加优惠的财税政策，让资源枯竭型城市缩短转型期，更加有利于转型的早日实现。

（三）研究完善税收政策帮助重庆煤炭企业实现“走出去”跨越式发展战略

重庆煤炭企业未来的发展还需要“走出去”，实现跨越式发展。

今年2月，重庆市政府已经与新疆维吾尔自治区政府共同签署了“关于加强疆渝合作深入推进西部大开发战略纪要”，形成“3+2”合作框架。

其中包括两地在能源资源领域进行合作，积极争取将疆煤入渝纳入国家编制的疆煤外运方案，以及支持重庆能源投资集团等大型企业参与疆煤开发利用等内容。

目前，重庆市能源投资集团新疆蓝天矿业有限公司已经在乌鲁木齐正式成立。

据了解，蓝天矿业有限公司拟投资100亿元，在新疆哈密地区大南湖以东建设一对年产1000万吨的矿井，产能将达到3000万吨/年。

除新疆外，在重庆市政府的大力支持和帮助下，重庆能源投资集团正在谋划赴贵州、云南建设千万吨的煤炭生产基地，准备发展成为中国南方最大，集煤、电、气于一体的综合性能源集团。

作为税务机关，我们要积极配合煤炭企业的这种跨越式发展战略，不仅要为“走出去”企业作好纳税服务工作，还要认真研究相关税收征管和分配问题，积极争取有利于重庆的税收分配政策。

（四）对利用瓦斯发电适用增值税即征即退优惠政策

就煤矿企业的征税情况来看，增值税比重远大于所得税，对增值税实行优惠，可以使煤矿企业得到更多的实惠，有更大的动力和更多的资金来推进瓦斯的抽采和利用。

根据前文的分析，我们建议尽快将“瓦斯”增补列入增值税的资源综合利用优惠政策，同煤矸石、煤泥、石煤、油母页岩等资源综合利用项目一样可以适用增值税即征即退税收优惠政策，为推进煤矿企业的安全生产和国家能源发展新战略服务。

具体设想是，将“瓦斯”增补列入《财政部国家税务总局关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》（财税[2008]156号）第四条第四项中，将该条规定变为“销售下列自产货物实现的增值税实行即征即退50%的政策：

以瓦斯、煤矸石、煤泥、石煤、油母页岩为燃料生产的电力和热力。

瓦斯、煤矸石、煤泥、石煤、油母页岩用量占发电燃料的比重不低于60%”。