工程审计疑难问题详解Word文档格式.docx

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一是合同是经过建设单位盖章同意的、不是强迫也不是欺诈，并且要求依据合同法保护其合法权益；

二是合同中已经明确了合同的解释顺序（该合同解释顺序为、本合同在前、招标文件在后），应先按照合同执行；

三是该合同经过当地建设管理部门备案，另行签订结算协议内容与备案合同内容不一致，属于不法行为。

针对施工单位的意见，审计予以这样的解释。

招标属于邀请、投标属于应邀（也属于承诺），你参加了投标，就说明了你无条件同意了招标文件的全部要求。

招标文件是各个投标单位在统一条件下的共同平台，中标后签订的合同如果改变招标文件的实质性意愿，是对其他参加投标单位的不尊重、也就失去了公开招标的意愿，其本身就违背了招标法；

合同的解释顺序中、招标文件本身就不应该在合同的解释范畴，因为你不响应招标文件你就不能参加项目投标，也就不会有中标通知书、更谈不上签订合同。

合同中的专用条款是指通用条款或招标文件中、没有完全覆盖或其他需要澄清约定的事项，而不是违背招标文件的真实意愿和实质性内容；

关于合同已经备案的问题，属于地方建设管理部门的事宜，我们在此不做结论。

如果施工单位依然坚持按照合同约定的方法进行结算，审计单位将会把该项目情况书面上报给建设单位的上级主管部门，由建设单位上级主管单位作出书面意见后，我们中介咨询单位再根据建设单位上级主管部门的具体意见另行择日审核。

由此造成的相关费用及项目竣工结算（决算）延误等一切后果，将由建设单位或相关单位承担。

经过两次会议谈判，施工单位在强大的政策和法律导向面前、在我们中介咨询单位坚持维护法律法规的尊严和保护国家财产的态度面前，施工单位最终与建设单位按照招标文件的要求另行签订了结算补充协议。

4、案例处理结果

按照该项目另行签订的结算补充协议，结算审核完毕后，其审核结果与原合同的结算方式比较，清单工程量误差核减约184万，结算书中由于综合单价的调整核减约237万，节余项目投资约421万元，占最终审定结果的6.43%。

避免了原参加投标单位投诉的风险，保证了本项目最终投资造价的合理性、真实性，同时也维护了国家法律法规的严肃性，不同程度的提高了建设单位的综合管理意识，为建设单位今后的建设管理提供了前车之鉴。

通过上述案例分析，可以认为，本案例的主要责任是由于建设单位的管理不到位，引起的施工单位故意行为。

假如建设单位认真的了解招标文件、理解招标文件的真正意思，就不会签订这样的合同。

这说明招标代理单位只负责招标文件和招标过程，不负责合同签订过程，然而，合同是施工单位起草的，甲方没经过专业人员审核就签字盖章了。

工程审计疑难问题详解

（二）工程审计圈

【问题-2】报价为零或为负的清单项目，经设计变更取消后是否应当审减工程价款？

【案例】我国现行的招投标法律对清单项目报价为零或为负的情形如何处理，并没有详细规定。

各地建设行政主管部门出台的建设项目评标办法文件，对于这类情形的规定大不相同，有的地方规定即使投标人某一清单项目报价为零或为负，只要在一定额度之内，仍视为有效报价；

有的地方规定不得出现这类情形，否则直接废标；

还有的地方对这类情形没有具体规定。

现行的《武汉市建设工程工程量清单计价招标评标办法》所确定的评标办法中，“经评审的最低投标价法”不允许漏项或低于成本报价，“综合评估法”却无此规定。

这就导致我们在进行决算审计时，会遇到清单项目合同价为零或为负的情况。

例如某道路工程，图纸原设计18cm厚水泥稳定碎石基层共计2025m2，承包商报价为-44.36元/m2，招标控制价单价为38.52元/m2，后经设计变更取消。

那么审计人员是否应当进行审减，审减额如何确定？

【问题详解】现有观点述评：

有学者认为，应当进行审减，理由是：

承包商将某些清单项目报价为零或为负，其实就是采取不平衡报价策略，是将这部分清单项目的工程价款转移到高报价清单项目之中去了，是一种投机行为。

既然是认定承包商把此项费用分担到其他项目中去了，再从其他项目扣回来是理所当然的。

这种清单项目如果未发生变更，可按照承包商报价予以结算；

一旦变更将此项目取消，就应该扣减费用，审减额可以参照招标控制价单价与承包商报价之差来确定，本例中为38.52-（-44.36）=82.88元/m2。

这个观点的缺陷是，理由不充分，扣减方法无依据。

为什么不平衡报价项目不发生变更就可按照报价予以结算，一旦发生变更就应该扣减费用？

法律分析：

清单项目报价为零或为负，如果不是笔误，一般属于有意图的不平衡报价策略（不是一种让利行为，承包商如果要让利，可以在每个清单项目上降低报价，而不是这种不合逻辑的报负价：

干了活却倒付钱）。

不论是有意还是无意，既然这种报价已成事实，且由合同所认可，那么就应该按照清单规范执行。

工程审计一般不考虑行为当事人的主观意图，只看行为结果，这与刑事判决不同（刑事判决既要看行为结果，又要看主观意图）。

即使是有意图的不平衡报价，即使不平衡报价很不合理，只要双方签订了合同，就视同相互认可，并受法律保护。

我们知道，招标是要约邀请，投标是要约，中标通知书是承诺：

是招标人对其选中的投标人的承诺，是招标人同意某投标人要约的意思表示；

合同是缔约双方对要约和承诺进行确认的法律文件，一旦缔约，只能按合同执行。

招标时实际上甲方有许多措施可以防止不平衡报价行为。

发生极端的不平衡报价，那说明招标时的清标工作没有做好，甲方的管理不到位，负有管理失职的责任。

如果招标人没有在招标阶段发现不平衡报价并将其控制在允许范围内（比如不能低于成本价、不能高于单价控制价），如果合同没有特别约定，那么承包人的不平衡单价就是有效的，在结算或变更工程量时以其为准。

这是双方必须共同遵循的契约精神。

审计意见：

1.单价合同，工程量按实结算，单价按按投标单价计算。

报价为零或为负的清单项目，如果在工程实施过程中经设计变更取消，实际工程量为零，则结算价为零。

2.甲方在控制不平衡报价方面管理不力。

案例扩展：

报价为零或为负的清单项目，若设计变更使实际工程量减少，是否应当审减工程价款？

工程审计疑难问题详解（三）工程审计圈

【问题3】遇到一个奇特的总价合同清单错项问题，审计会怎么处理？

【案例】我们（施工方）手上有一工程是固定总价合同，合同规定除非有甲方的变更通知才能调整合同价格，除此之外均不得调整合同价格，可是工程竣工之时才知道清单内有一部分铝板吊顶在图纸没有，因为图纸上没有这部分铝板吊顶所以我们也没有施工，请问这部分铝板在审计时审计人员有没有理由把这部分铝板造价扣掉？

投标时我们只按照招标清单填价格并没有和图纸对照，因为当时时间很紧根本来不及细对。

现在把招标时的有关条款摘入一部分供大家判断时参考（这部分用小字，可先不看）：

（1）报价方式：

固定总价包干。

（2）投标报价的计算方法：

综合单价法，投标单位应根据招标单位提供的图纸自行计算工程量（业主提供参考量）、工程项目的全费用单价、合价。

报价表中每一个子目均需填写全费用单价、合价，投标单位没有填写全费用单价、合价的项目的将不另增加，并认为此项费用已包括在工程量清单的其它单价、合价中。

报价表中不包括但在工程图纸及招标文件包括的子目费用应该在报价表现有子目中予以考虑。

（3）本工程包干系数：

投标人自行考虑，计入总价中，不予调整。

（4）报价编制依据，工程图纸、招标文件。

各投标单位根据工程情况考虑施工期间各类建材的市场风险和国家政策性调整风险系数。

摘入工程量清单说明：

（1）除本工程合同另有约定之外，发包人提供的任何工程量清单或工程数量仅供投标人参考。

投标人应当根据图纸、技术要求和自己的经验进行校对，在填写“投标人确认数量”及报价时综合考虑。

投标人的投标被接受后，招标图纸或招标文件已经载明，但工程量清单子项未列明的或列明数量不足的，均视为含在合同总价中，不应当因为实际数量与工程量清单列明的数量或子项有任何差异、遗落而要求增加合同价格。

如发生合同变更，则按合同有关规定相应调整合同价格。

关于合同价款变更的规定：

（1）按照工程师的指示进行的变更，并调整合同价款。

（2）当发生的变更引起合同价款的增加或工期延长时需报请业主审批。

（停下来，先别看下面的详解，这事你会怎么回答？

）

【问题详解】

1.明确问题：

这个由施工方提出的具有咨询性质的问题，其实也就是给审计人员提出的问题，即：

清单上有而图纸上无且没有施工的铝板吊顶在竣工审计时是否扣掉？

面对这个问题，审计人应该作出什么样的审计判断和决定？

这个问题的奇特之处在于，它不是我们常见的清单“漏项”，而是清单“多项”：

清单上有而图纸上无，而且竣工时才发现，还是总价合同。

对于清单“漏项”，大家都很重视，招标文件、合同等多有约定，清单规范也有处理规则，而清单“多项”因其很少发生，也就很少受到关注了。

可以预见，不同的审计人员对本案会有不同的审计判断和处理意见。

我们要的是正确合理的处理意见。

清单是甲方提供的，为何图纸上无吊顶而清单上有吊顶，原因不明。

也许是甲方人员认为在建筑功能上就应该有吊顶，是图纸上漏了，因而纳入清单，但忘了通知变更图纸；

也许甲方根本就没打算吊顶，是清单编制人员误会。

总之，发生清单“多项”的责任主要在甲方。

当然，如果承包商当时自行认真复核清单和图纸，在投标之前与发包人澄清清单中出现的问题，发包人一般会重新修改清单，也不至于发生清单“多项”。

这样看，承包商也有一定责任。

不管怎么说，问题发生了，就要解决。

有一种观点认为，审计是以事实说话，既然施工单位事实上没有施工铝板吊顶，当然就应该扣掉相应的费用，没有做吊顶还要拿钱，这显然有失公平。

而且，按照甲方招标文件的说明，招标人并不对清单列项及数量负责，清单准确性这块仍由投标人负责。

施工方在投标时没对图纸与工程量清单做好核对工作，这本来就是施工方的失误。

所以吊顶的钱就应该扣掉。

这些说法很合乎情理。

但是，合情合理就一定合法合规吗？

这个理讲的是否全面呢？

2.分析与判断：

本案有2个关键点需要先弄清楚：

其一，合同总价包干的范围究竟是图纸还是清单？

如果合同范围是图纸，而图纸中没有吊顶，则吊顶不在合同承包范围之内，无需施工；

由于是总价合同，“在约定的范围内合同总价不作调整”，所以就不应扣除吊顶费用。

如果合同范围是清单，而清单中有吊顶，没有施工就应该扣除吊顶费用。

其二，造成清单与图纸不一致的责任在谁？

本案所有的问题都是由两者不一致引起的。

如果责任在甲方，那么应由甲方承担责任及相应风险，如果责任在承包商，那么应承包商承担。

合同范围判断：

根据招标文件，“投标单位应根据招标单位提供的图纸自行计算工程量（业主提供参考量）”，可见，当时清单是依据图纸形成的，包干的是图纸的内容，清单仅供参考量。

而且，在合同文件解释顺序上，施工图纸优先于工程量清单。

按照共同的认知：

清单上的内容就应该是招标图纸的内容，依据清单形成的造价也就是与图纸工作内容相对应的价格，最终双方接受的价格（合同总价），也就是完成图纸内容的造价。

吊顶费用问题的判断：

既然合同范围是图纸，乙方已完成图纸范围的所有工作，就不应该扣减任何费用。

固定总价合同的基本规则是，以总价第一为原则，在合同约定的范围内合同总价不作调整，除非有合同规定的原因发生，比如发生图纸变更时才可以调整。

这是固定总价的本质。

既然本案合同约定“除非有甲方的变更通知才能调整合同价格，除此之外均不得调整合同价格”，那么若没有发生工程变更，结算价款就应该等于合同价款。

也就是说，不应该扣除图纸中无清单中有的铝板吊顶的工程价款。

不仅如此，假设甲方发一个图纸变更通知，说这个铝板吊顶还是要做，那么，不仅不应该扣除吊顶费用，而且还应按清单中的报价增加费用，因为原图纸上没有，属于增项。

固定总价合同，招标人在选择承包人时，主要是以总价为依据，分部分项工程量清单报价只是作为招标之用和工程变更时参考。

乙方此部分吊顶项目报价的存在必然会使其它项目报价降低（总价不变），甲方并没有因为吊顶报价的存在而在总价上吃亏。

双方既然选择总价包干，就要承担相应的风险，甲方既然同意用这个价格包干，那就要承担自己清单失误的责任。

清单错项责任的判断：

清单计价的基本精神是，发包方承担量的风险，承包方承担价的风险，体现了风险分担、权利对等的原则。

依据《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）4.1.2招标工程量清单必须作为招标文件的组成部分，其准确性和完整性由招标人负责。

6.1.4投标人应按招标工程量清单填报价格。

项目编码、项目名称、项目特征、计量单位、工程量必须与招标工程量清单一致。

据此，工程量清单与招标图纸不符，应属于招标人的责任，并且其在稍后进行的询标、签订合同过程中也未发觉，此责任应该由招标人承担。

虽然，甲方在招标文件中声明“发包人提供的任何工程量清单或工程数量仅供投标人参考，投标单位应根据招标单位提供的图纸自行计算工程量”；

“投标人的投标被接受后，招标图纸或招标文件已经载明，但工程量清单子项未列明的或列明数量不足的，均视为含在合同总价中，不应当因为实际数量与工程量清单列明的数量或子项有任何差异、遗落而要求增加合同价格。

”等等，意在将清单错项的风险和责任推卸到乙方身上，这样甲方不对清单的准确性负责。

但是，甲方在签订合同前没有发现并指出清单错项而与乙方签订合同，这本身就是对清单以及合同的认可，这种认可实质上又免除了乙方对于清单的责任，从而又把清单责任回归到甲方自身。

所以，清单错项的责任最终仍在甲方。

诚然乙方在投标时没对图纸与工程量清单做好核对，也属不足，但这不是其应该承担的责任，况且，按照清单规范6.1.4条，“投标人应按招标工程量清单填报价格”，否则就可能被判为废标。

既然招标人没有就清单事项质疑，没有在签订合同前要求扣除该项价款，就是对中标人以该固定合同价款承包合同图纸范围内工程内容的肯定（默认）。

结算时当然不应扣减。

思维扩展一：

假设图纸上有吊顶，而清单上无吊顶（即漏项），乙方按照清单报价、按照图纸施工（完成吊顶），竣工结算时才发现。

审计应该如何处理？

思维扩展二：

假设图纸上有吊顶，而清单上无吊顶（即漏项），乙方按照清单报价、按照清单施工（即未做吊顶），竣工结算时才发现。

工程审计疑难问题详解（四）

【问题4】清单项目特征描述不全，乙方结算以漏项为由增补工程价款，审计人员应如何认定？

【案例】清单项目特征描述不全，但招标控制价组价已列入未描述部分工程费用，工程结算报告中以漏项为由增补工程价款，审计人员应如何认定？

工程招标阶段，因招标工程量清单编审单位疏忽，导致清单项目特征描述不全或与图纸不符，造成工程结算纠纷的事例屡见不鲜。

例如某道路排水工程，雨水进水井共设计205座，均设置雨水口路面周边加固措施，招标工程量清单“雨水进水井”项目特征中对此内容没有描述，但招标控制价组价列入了“雨水口路面周边加固”定额子目并计取费用。

工程结算报告中以清单漏项为由增加“雨水口周边加固”项目，按142元/座增补工程价款，共计29110元。

对于这笔款项，审计人员是否应予以审减？

清单项目特征描述不全，属甲方的责任；

乙方工程结算时以漏项为由增补工程价款，是否合理？

结论：

审计人员不应当审减，理由如下：

（1）《建设工程工程量计价规范》（GB50500）4.1.2条规定：

“招标工程量清单必须作为招标文件的组成部分，其准确性和完整性应由招标人负责”，第9.4.1条规定：

“发包人在招标工程量清单中对项目特征的描述，应被认为是准备和全面的，并且与实际施工要求相符合……”，根据上述规定，清单项目特征描述不全，发包方应负全责。

（2）应当说，在本例中，招标控制价组价列入了“雨水口路面周边加固”定额子目并计取费用，在结算时应该视作发包方就雨水口路面周边加固措施这一工程费用作出了支付承诺。

承包商根据设计图纸报价，应当知晓雨水进水井中要采取雨水口路面周边加固措施，并要加以考虑。

在工程结算报告中再以清单漏项为由增加“雨水口周边加固”项目，存在是重复计算的嫌疑。

如果查明不属重复计算，依据《建设工程工程量计价规范》（GB50500）规定：

“设计图纸与招标工程量清单任一项目的特征描述不符，应重新确定相应工程量清单项目的综合单价，并调整合同价款”，承包商以清单漏项为由提出增补工程价款，是合理的。

造成上述问题的主要原因是发包人招投标阶段工作不扎实不严谨，另外，现行的评标办法文件规定不细致也是一个原因。

造价审计人员在遇到类似问题时应当进行具体分析，对症下药。

工程审计疑难问题详解（五）

工程审计圈

【问题5】挂靠设计院而中标的设计项目和签订的设计合同是否有效？

【案例】这是“工程审计圈”的“圈友”询问的一个疑难问题：

某医院拟建一建筑面积为5000平方米左右的门诊大楼，设计概算造价为4800万元人民币，该建设单位通过招标投标的方式选择了设计单位，设计单位的资质为甲级，通过谈判，两家确定设计费为80万元人民币。

在签订合同时，负责设计的人员向甲方提出：

签订两份合同，一是“技术咨询服务”合同，二是“设计”合同，并要求将80万的设计费用分为两部分，分别出现在两份合同中（每份合同含40万），因而，80万就被分成了“技术咨询服务费”和“设计费”两部分。

甲方领导追问其次原因，设计人员称，这样做的主要目的是减少向设计单位交纳的管理费，原来门诊大楼设计的人员不是该中标的甲级设计院的正式职工，而是以联合设计的方式进行合作的，他们之间约定：

这些人以该设计院的名誉承接设计任务，而后，向设计院交纳30%的管理费。

正是基于此点考虑，设计人员要求与建设单位签订上述两份合同。

假如双方已经签订合同，审计人员该怎么处理？

项目的招投标工作有效吗？

按照设计人员的解释，这事在定性上无疑属于挂靠。

无资质的自然人通过挂靠设计院去参加投标而中标设计项目、签订设计合同，其招投标是否有效？

合同是否有效？

并且，把一份合同分开签订“技术咨询服务合同”和“设计合同”两份合同是否可以？

这的确是一个疑难问题，难度系数至少是四星级（不信你先答答看）。

无资质的自然人一般也是有设计能力的专业人员，通过接私活而捞取外快，需要挂靠设计院盖章出图，设计院收取挂靠费（盖章费），包括管理费，各种税费，另外还要签字费（设计人员审图签字），再加一定利润，所以正规的来算要25-30%左右。

当然技术上要没问题，如果技术上有明显违反规范的，设计院也不敢随便盖。

由于挂靠设计院要向设计院交纳30%的管理费，所以中标人想把中标价的一部分作为“技术咨询服务费”，以少交挂靠费。

本案例所说的审计按其背景应该是指政府审计。

首先判断招投标和合同是否有效。

先上结论：

无论是招投标还是合同，都属违法性质。

中标无效，合同属于无效合同。

不受法律保护。

资质挂靠行为从一开始就是违法的，依据有：

《招标投标法》规定：

投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标的，中标无效，给招标人造成损失的，依法承担赔偿责任。

《合同法》也规定：

一方以欺诈手段损害国家利益，以及违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。

故意隐瞒与订立合同有关的重要事实或者故意提供虚假情况的，给对方造成损失的，应当承担损害赔偿。

挂靠双方在此方面均存在难以回避的问题。

《建筑法》及有关司法解释更规定，被挂靠的施工单位与建设单位所订立的建筑安装工程承包合同无效。

该施工单位与使用其名义承揽工程的挂靠队伍，对建设单位因此而产生的损失，承担连带赔偿责任。

虽然设计挂靠与施工挂靠有所不同，但是性质类似。

《民法通则》规定，法院可以收缴当事人已经取得的非法所得。

这些非法所得既包括没资质的挂靠队伍所获得的利润，也包括出借资质的单位因此而获得的所有费用。

2012年中央工程治理领导小组办公室发出《关于对工程建设中挂靠借用资质投标违规出借资质问题进行专项清理的通知》，《通知》要求，对清理检查发现的挂靠借用资质投标、违规出借资质问题，要依法依规进行处理。

建设工程招投标中，通过“出借”、“挂靠”获得资质的行为，扰乱建筑市场的正常秩序，同时也给建设单位利益造成不同程度的损害。

工程质量难以保证。

其实，资质“出借”或“挂靠”的实质就是弄虚作假、以次充好，违反了诚实信用的原则。

“出借”、“挂靠”资质是法律明文禁止的行为。

《通知》指出，各地区、各有关部门按照条块结合、归口管理、分级负责的原则，对2011年以来新开工、投资额在500万元以上的政府投资和使用国有资金的工程项目进行排查，检查处理工程项目涉及的施工、监理、勘察设计、招标代理等单位和个人在工程建设中存在的挂靠借用资质投标、违规出借资质问题。

可以处以罚款、没收违法所得、降低或取消资质、限制市场准入、取消中标合同、停业整顿等。

所以，案例中的80万元的设计合同无论是一个合同还是2个40万元的合同，均属无效合同，不受法律保护。

第二，面对无效合同，审计如何处理？

这是难点所在。

如果因为断定是无效合同，而不问合同的履行状况就提出终止合同的处理决定，显然是武断的。

审计意见既要坚定遵循合法性原则，也要遵