用科学的思维与方法指导执法实践.docx
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用科学的思维与方法指导执法实践
用科学的思维与方法指导实践，不断推进安全生产
执法监察工作地深入发展
前言
安监部门作为政府一个全新的职能部门，单独设立的时间比较短，法规体系极其构成人员都比较新，而面临的安全生产任务又极为艰巨，安监系统特别是基层安监系统面临着许多知之不多甚至未知的领域，期待我们安监人去开拓和探索。
执法监察活动是理论、法规指导下的实践活动，深入开展这样的实践活动，宏观方面是贯彻落实科学发展观，确保安全发展的客观要求；微观方面是深入了解自身工作区域内安全生产工作面临的形势和特点，不断调整工作思路和方法，确保安全生产工作各项任务的完成的根本要求。
用通俗一点的话来讲，执法监察工作在安全生产监管体系中的地位，相当于一个“探雷针”、“避雷器”，是我们做好安全监管工作的尖兵，是搞好事故预测和预防工作的前哨，是夯实理论和法规体系的的基石。
下面就我局开展执法监察工作的一些理性思考和实践体会向各位领导和同行做一个汇报。
一、理性思维方面的几个关系
（一）事故与隐患的关系
在我们日常的监管工作中，不少企业、不少同志都认为事故是偶发、也是小概率事件，很难防范、很难避免，对事故的控制问题往往归结为运气的好坏，其实这是一个极大的思想误区。
事故是突然产生的吗？
很多人一定会毫不犹豫地回答“是”。
究其原因，一般情况下事故都表现为突发性、偶发性，都被称为突发事件。
其实这种回答是片面的，因为只看到了事故发生的突然性一面，没有看到事故发生的必然性的一面；只看到了事故这个发生过程，没有看到从隐患到事故的成长过程；只看到了事故这个质变结果，没有看到事故的量变过程。
从时间关系看来看，事故发生在瞬间，而导致事故发生的隐患积累有一个较长期的过程；从因果关系看，隐患积累是一个有限的过程系统，以事故为结束点；从数量关系看，事故发生是隐患作用量积累到一定程度的质变。
因此，事故是一个过程系统运行中长期积累出来的。
1、事故发生是有规律可循的
“海恩法则”（可记忆为1329法则）——每一起严重事故的背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隐患。
体会法则可以强调两点：
一是事故的发生是事故隐患量的积累的结果，没有1329这个数量的积累，就不会有一次事故的发生；二是在事故成长过程中，人的行为是最关键的因素，再好的技术、再完美的规章，在实际操作层面，也无法取代人自身的素质和责任心。
2、事故发生是可以避免的
“海恩法则”说明任何一起事故都是有原因的，并且是有征兆的；它同时说明安全生产是可以控制的，安全事故是可以避免的；它也给了生产安全管理的一种方法，即发现并控制征兆。
生产经营环节的每一个人都可能是隐患的制造者，也可以是隐患的排除者；将人的行为控制好，使每个人都成为隐患的排除者，事故是可以避免的。
3、小事不能糊涂
胡蝶效应——上个世纪70年代，美国一个名叫洛伦兹的气象学家在解释空气系统理论时说，亚马逊雨林一只蝴蝶翅膀偶尔振动，也许两周后就会引起美国得克萨斯州的一场龙卷风。
蝴蝶效应是说，初始条件十分微小的变化经过不断放大，对其未来状态会造成极其巨大的差别。
有些小事可以糊涂，有些小事如经系统放大，则对一个组织、一个国家来说是很重要的，就不能糊涂，安全生产尤其如此。
4、结论：
安全生产工作要从解决隐患入手，从建立隐患衰减机制入手，从隔离隐患进入系统参与循环入手，不断设置隐患的“成长上限”，将隐患掐死在萌芽状态。
最佳的机制当属于隐患的“负反馈”有效衰减机制，这就是单独设立安监局的最根本的价值所在。
（二）隐患与惰性的关系
水质是突然变质的吗？
交通是突然拥堵的吗？
健康是突然变坏的吗？
婚姻是突然变糟的吗？
都不是。
这些变化过程其实都属于缓慢渐变过程，它变化的每一个小的过程极不易被我们察觉，只有等它演变成为“重大事件”后才会得到人们的处理。
缓慢渐变常常诱使我们舍本逐末、避重就轻、一错再错，甚至兴奋而努力地制造共同悲剧。
1、悲剧——对缓慢渐变行为的不敏感
缓慢渐变一次又一次的把悲剧展现给我们，我们为什么却始终重复它呢？
青蛙效应：
把一只青蛙直接放进热水锅里，由于它对不良环境的反应十分敏感，就会迅速跳出锅外。
如果把一个青蛙放进冷水锅里，慢慢地加温，青蛙并不会立即跳出锅外，水温逐渐提高的最终结局是青蛙被煮死了，因为等水温高到青蛙无法忍受时，它已经来不及、或者说是没有能力跳出锅外了。
青蛙现象告诉我们，一些突变事件，往往容易引起人们的警觉，而易致人于死地的却是在自我感觉良好的情况下，对实际情况的逐渐恶化，没有清醒的察觉，生于忧患，死于安乐。
2、为什么不敏感？
事故发生只需几秒钟，一块15公斤的砖块从15米高的楼层边以抛物线飞落下来，击中离开垂直线约6米处地面的人员，只需1.73秒，此时发现危险——大声呼叫——地面人员的反应——地面人员作出规避，前后加起来的时间约2秒钟，此时人员高度的敏感已经解决不了任何问题。
隐患是缓变行为，从小隐患形成大隐患，从大隐患形成事故，需要多长的时间？
可能要几天、几个月、几年。
如此长的时间，只要花少许的时间将隐患的成长链切断，事故就完全可以避免。
关键问题在于隐患成长过程是一个缓变过程，人们对这样的缓变根本就没有敏感性。
而且时间与敏感程度是一种反比例关系，即时间越长敏感程度就越低，敏感程度越低，防范意识就越薄弱，隐患成长的空间就越大，突发事件发生的可能性就越高。
因此，必须把解决人对隐患的敏感度作为安全生产工作的核心工作。
3、不敏感是惰性
有位哲人曾说人的本性不是善，也不是恶，而是懒惰。
人们对缓变事件的敏感度低，说得好一点，是因为人有很强的适应性，说得差一点，是因为人有惰性。
一个群体只要有一个人开始出现惰性行为，那么不久整个集体也将出现相同行为，也就是说：
惰性是有传染性的。
当隐患出现后，只要有一个人对其习以为常时，全体也会习以为常，当人们在隐患缓慢增加的环境中习以为常时，就象那只处在温水中被煮的青蛙一样，离危险不远了。
古人云“天下事以难而废之者十之一二，以惰而废之者十之八九”，惰性与隐患是血缘相近的“情人”，二者一旦结合，后果不堪设想。
怎样去克服这种惰性呢？
最根本的就是安全文化的建设，就是要使抑制和消除隐患有序化，使危机管理意识不断强化和深化。
4、结论一：
我们安监部门面临的最大悲剧是事故，最大的危机是隐患。
作为安监部门，就是要不断督促生产经营单位克服“青蛙效应”，解决最大的危机，通过各种手段，将无法自身解决缓变过程的单位和个人进行有效的刺激。
结论二：
事故是缓慢渐变的结果，安全工作第一位的事应该是解决隐患，解决隐患最核心的是要解决人对缓慢渐变行为的不敏感，解决好人的惰性。
（三）惰性与执法的关系
1、执法——使缓慢渐变过程产生天敌
鲶鱼效应：
西班牙人爱吃沙丁鱼，但沙丁鱼非常娇贵，极不适应离开大海后的环境。
当渔民们把刚捕捞上来的沙丁鱼放入鱼槽运回码头后，用不了多久沙丁鱼就会死去。
而死掉的沙丁鱼味道不好销量也差，倘若抵港时沙丁鱼还存活着，鱼的卖价就要比死鱼高出若干倍。
为延长沙丁鱼的活命期，渔民想方设法让鱼活着到达港口。
后来渔民想出一个法子，将几条沙丁鱼的天敌鲶鱼放在运输容器里。
因为鲶鱼是食肉鱼，放进鱼槽后，鲶鱼便会四处游动寻找小鱼吃。
为了躲避天敌的吞食，沙丁鱼自然加速游动，从而保持了旺盛的生命力。
如此一来，沙丁鱼就一条条活蹦乱跳地回到渔港。
2、抵制缓变
安全生产最大的敌人是隐患的缓变增加过程，在漫长的过程里，处在这种环境的每一个人都可能会成为“青蛙”、“沙丁鱼”。
如何解决这个问题，一是要有“鲶鱼”，二是要有“刺激”。
安监执法队伍的建立，使生产安全监管工作的局面发生了本质的变化，这支队伍在安全生产领域存在的意义，就相当于“鲶鱼”，相当于一种“刺激”缓变的工具。
面对如此多忽视安全生产的单位，面对如此多的隐患，面对安全生产监管的被动局面，在今后一个相当长的时期内，做好安全工作的核心、重心就是使这支队伍发挥积极的作用。
安全生产监管必须坚持教育为主的方针，同样，安全生产监管必须坚持执法，不断刺激缓变、激活隐患抑制机制。
坚持教育为主和坚持执法并无矛盾，其根本的问题都是要把隐患解决在萌芽状态。
3、蚊子战术
在开展执法工作中，一些因隐患整改不到位的厂长经理经常来找我理论，认为对他们的处罚重了、使用的法规依据不当等等。
我就问他们，如果只能选择被蛇咬与被蚊子叮，你愿意选择哪种，大家都说被蚊子叮，甚至还加上一句，这个问题连傻瓜都会。
我再次追问，如果被蛇咬相当于我们安监部门对事故的处理时你所付出的代价，被蚊子叮相当于我们安监部门对隐患的处理以及对事故伤亡人员赔偿你所付出的代价，你选择哪一种，大家还是毫不犹豫地说被蚊子叮。
之后我说：
你们已经非常准确地找到了处罚的原由。
我对他们说：
一个人脏了，自己没有什么感觉，被蚊子叮一口，告诉你脏了，抓紧时间洗个澡，这并不是什么坏事，而且蚊子咬人既承受得了，又无伤大雅。
如果被蛇嗅到了味道，咬一口就麻烦了。
从系统思维来看，这种蚊子战术实质就是解决了某些单位或者一些人对缓变过程不敏感、也就是对隐患不敏感的问题，是将一个较长的缓变、隐患周期分割为几个小的周期，同时分阶段切割隐患的成长链，确保安全生产。
4、结论：
执法队伍的建立使监管工作发生了质的改变，变由处理事故为主为清除隐患为主，变被动应付为主动出击，变人们的麻木为敏感，变无控为可控。
因此，必须正确看待执法，把执法作为一种效应和形成安全文化的有效的杠杆点。
二、联系实际方面的几个思考
我们海珠区四面环水，区域面积90平方公里，人口140多万，西部三分之一的区域曾经是广州市的工业区，东部三分之二的区域是城乡结合部。
由于独特的地理和历史，以及近年来的迅猛发展，海珠区的生产安全工作一直是困扰我区经济社会发展的瓶颈。
2004年由于天气异常干旱，全年全区发生火灾事故20多起，死亡12人；2005年发生了震惊全国的“7.21”海珠城广场基坑坍塌事故，死亡3人，地铁二号线停运1小时，造成巨大的社会影响和经济损失。
由于整个区域基础比较弱、人员高度密集、建设项目多、出租屋多、“三违”随处可见、“三非”猖獗，尽管城区经济社会发展面临着众多的矛盾，但生产安全工作一直以来都是我区最棘手的工作。
面对这样的实际，我区的安监工作始终坚持了以执法监察为突破口的原则，取得了一定的成效。
（一）解决好强化执法的认识问题
敢于执法其实并不是一件简单的事情，除了社会的阻滞外，内部的认识也非常难以统一，毕竟执法面临的政治风险、法律风险、可能造成的社会不稳定风险等在一定程度上是存在的，所以必须解决一个认识的问题。
1、从区情看，隐患多，隐患治理意识淡薄，必须强化执法形成法规环境
正确认识少与多的关系。
从我们初步建立的数学模型看，不计算动态隐患，我区共计10万个生产经营单位，存在80万处左右的静态隐患，其中严重隐患有16万处左右。
按每2至3人配置一个执法小组，我局执法大队12个编制最多可组成4个小组，按照每小组每天检查20个左右的隐患计算，需要1万个工作日，约5年的时间才能巡查一遍。
如果按照一比十的关系计算动态隐患，我区的安全生产隐患总计将达900万左右，严重隐患约200万左右，对于只有20多人的一个基层局，这几乎是天文数字。
在监管力量极其稀缺的条件下，必须通过强化执法，才能动员社会力量共同治理隐患，才能较快解决隐患众多的问题。
我区死亡控制指标为7人，但人口却有140多万，事故死亡人员的概率必须小于二十万分之一，才能确保少死人，才能完成市下达的控制指标。
正确认识罚与法的关系。
没有法就没有罚，罚则是法规的具体体现形式。
但是，在法规尚未普及、或者作用不明显，在政府职能工作尚未得到社会的重视或者置若罔闻，在安全第一与效益第一选择效益第一等特定的条件下，没有罚也没有法，处罚是最有效地普法形式之一。
法规的普及尽管可以通过宣教、培训等途径解决，但不是任何时候、任何单位都可以行得通的，没有执法监察做保障，宣教与培训可能流于形式。
政府职能部门最大的行政不作为其实是有执法权，而不去执法监察或则敷衍塞责。
从我们几年的执法监察工作的实践来看，一宗案件的处罚本身工作量只占三分之一，而处罚之外的说服教育、法规宣讲所占工作量达到了三分之二。
正确认识攻与防的关系。
安监工作最重要的职能是隐患治理、防止事故的发生，必须突出一个“防”字，必须以“防”为一切监管工作的中心，只有这样才能落实预防为主的方针。
但防不是单纯的防守，在安全生产仍然面临比较严峻的局面状况下，最好的是主动出击（也就是执法监察）、攻防兼备、以攻固防，最不应该的是只防不攻。
我局在攻防力量的配备上基本是攻的力量达到三分之二，防的力量只占三分之一；在时间关系上，攻的时间达到三分之二，防的时间只占三分之一。
为了减轻因培训任务过重造成力量的分散，我们正在设计生产经营单位负责人网上免费培训系统，实施网上练习和网络考核，在减轻生产经营单位负担的同时，集中力量整治隐患。
正确认识点与面的关系。
把执法监察作为安监工作的一个强力支点，可以撬动任何问题，带动一大片。
在人财物和体制机制基本确定后，杠杆的长度和施加于杠杆的作用力大小就基本确定了，我们不能苛求杠杆长度和作用力大小的改变，而是要努力去寻找最佳的杠杆支点，从目前面临的现实来看，最佳的支点莫过于执法监察。
现在的安监工作和过去安监工作最大的差别之一就是有没有执法队伍。
实践证明，用好执法队伍，强化执法监察，才能带动一系列制约我们工作发展问题的解决，这是我区安监工作当前和今后一个相当长的时期要坚持的基本工作思路。
同时我们也认识到，安监局第一位的职能应该是隐患整治局，而不仅仅是事故处理局，更不应该是培训局。
2、从实际看，农民工多，安全防范意识缺乏，必须强化执法普及安全常识
没有执法，习惯难改变。
我区2008年度94.1%的事故伤亡人员是农民工（十七分之十六），全部都是强烈的农民意识、农民习惯所造成，不通过执法仅有一些简单的培训，这些意识和习惯极难改变。
没有执法，培训难到位。
在相当一部分非国有的生产经营单位，劳资双方不想培训、不愿培训、应付培训几乎是其唯一的共同点，没有执法就没有培训，就难以打破只有利益而没有安全这个死结。
没有执法，入口难寻找。
面对金融危机的冲击，大部分生产经营单位的效益下滑，不少生产经营单位的负责人在面对行政处罚时，动辄把政府要保护企业的发展作为盾牌，推脱主体责任的落实与法律责任的履行，即便在我们内部也有同志有类似的想法。
我们认为：
保护企业关键要保护其核心利益，而绝不能保护隐患，对待隐患绝不能有“免死金牌”；越是经济低迷，越要整治隐患，不能因噎废食；服务农民工关键是服务其生命和健康的安全，对他们的不安全习惯，不能放任自流。
3、从监管看，执法编制多，具备打进攻战的基础，必须把这支队伍用到安监工作最重要的环节去
执法监察是进攻，培训宣教是防御，没有执法一切阵地将全部丧失。
当防御还不够成型时，最好的手段就是进攻。
从区局的编制来看，行政执法编制占总编制的50%以上，如此大的比例本身就说明了执法检查工作的重要性。
因此，我局把执法设置为一线，其他工作设置为二线。
我们体会到，一线不强，二线难撑，全局工作将会处处受制。
执法监察是实践，安监工作是实践性最强的工作。
执法监察是安监工作最关键的实践环节，不强化执法监察实际等同于不重视实践，难以判明当前及今后安监工作面临的形势与任务，科学发展观的落实就只能停留在口头上。
执法监察是支撑，安全生产法规体系相对新颖、且比较庞大、专业性比较强，没有执法监察的实践作支撑，对准确理解以及贯彻落实安全生产法律法规体系会产生比较大的偏差，其他工作也难以得到有效支持。
（二）怎样强化执法
认识论的问题解决后，就是一个方法论的问题。
我们主要从三个方面着手，把强化执法监察的问题落实好，并力争产生最佳的执法监察效果。
以这样的效果进一步推进认识的深化，进而更有效地推进执法监察工作地强化。
1、大力倾斜，加强人、财、物的投入，确保队伍建设的质量到位
力量到位。
目前我局参与执法人员的总数为，14名公务员，7名巡查员，共计21名，占全局公务员总数的61%，全体人员的61%。
全局各类公务车辆6台，其中执法车辆就达到4台，占67%。
执法大队各类执法取证设备达到人手一台，其他各科室只有一台。
研讨到位。
每季度召开一次执法研讨会，探索执法工作的规律，形成了一些比较成熟的经验。
一是探索出安监执法哲学基础，构建了执法工作的强大信心体系（最大的普遍性是人人都不想出事，最大的特殊性是人的生命只有一次）；二是探索出时延效应在执法过程中的周期作用，理清了执法工作的时效关系（持续的执法监察的整体作用必须通过一年以上的时间才能反映出来）；三是探索出执法工作的布局规律，解决了执法与稳定的矛盾（绝对不能搞集中兵力执法）；四是探索出各种法规的衔接方法，确保了法规对各类隐患处罚的全面覆盖；五是探索出执法工作与其他工作的关系，凸显了执法工作的带动作用。
思想到位。
经常性的进行人生观、价值观的教育，把工作实际与思想实际进行最紧密的联系，提前或超前解决可能出现的思想问题，时刻保持高昂的精神状态和战斗精神。
2、优化配置，加强执法资源、信息、网络的密切协同，确保覆盖到位
循环机制形成网眼。
大队带中队联合执法，不断在实践中提高中队的工作水平，巡查过程中队前置，执法过程大队前置。
中队提供执法信息，大队提供执法保障。
形成相互结合、不断反馈、共同作用的执法循环机制，强力作用于各类隐患。
双基建设形成节点。
在建立健全安监中队和村级安管办的基础上，全力支持基层建设尤其是中队建设，2008年，我们从局内调整经费210万元，为全区18个街道安监中队配置了一辆巡查车，全面提高了巡查的力度，提高基层安监工作的效率和反应能力，开展执法监察工作的支撑点更加稳固。
密切协同形成网络。
2008年度，我们与消防密切协同，解决各类人员密集场所的安全隐患，占40.97%；与建设部门密切协同，解决建设工程的隐患，占9.67%；与质监密切协同，解决特种设备的隐患，占13.63%；与各村安管办密切协同，解决各类出租屋、村办企业的安全隐患，占30%；与防雷等部门密切协同，解决重点危险源等各类隐患，占6.03%；把各行业、各地域纳入执法的覆盖范围。
3、突出教育，深化执法产生正面的影响和积极的效果，确保作用到位
教育至上。
安全第一的实质是生命至上，一切必须服从服务于这个前提。
执法既是处罚，更是教育，不能搞没有教育的处罚。
搞清教训与教育的关系，有教训就必须提高到和升华到教育的层面。
有教才无类，有教才有缘。
生命至上。
突出对生命的尊重，凸显生命的价值，绝不允许金钱和效益凌驾于生命之上。
无论什么样的事故或隐患，其核心的处罚原则，应当以事故过程中极其前后，事故发生单位或隐患出现单位对生命尊重的程度，作为处罚轻重判定的一个重要原则，人性的光芒能消除一切心灵阴影，彼此豁亮。
思路至上。
正确看待执法中的讲情，讲情的目的是为了不处罚或少处罚，因而讲情与执法是对立的。
但只要把握好教育的原则，这个对立面可以进行统一，如果把讲情转化为一个教育的过程，虽然处罚的尺度会有些调整，但带来的教育效果可能远远超过单纯处罚的效果。
处罚不因讲情而消除，教育却因讲情而强化，因而不要怕讲情。
情不遮法，罚可容情。
三、执法实践方面的几个案例
案例一：
我区城中村地区安全事故多发频发的问题得到了有效的遏制。
针对我区60多平方公里的城中村地区大量存在的违法生产和经营的行为，我们使用《安全生产法》第86条的规定，对将生产经营场所或物业出租给不具备安全生产条件的生产经营单位或个人进行生产经营行为的有关业主和出租者进行了严厉的处罚，不仅强化了出租业主的安全管理职责，同时实现了对源头的监管。
较好地解决了城中村地区安全生产事故多发、高发的问题，2007年度城中村地区出现亡人事故1宗、亡1人，2008年度为0宗。
案例二：
2008年5月，我们查处了一不法团伙以签订下水道清理合同为掩护，实施收集下水道污油提炼再倒卖到有关餐饮场所的犯罪勾当，导致2人在下水道窒息死亡的案件。
案例三：
2007年10月，我们运用数学物理模型，对一启物体打击致人死亡的事故进行了准确的分析，迫使事故责任方最终说出了事故的真实原因。
案例四：
2008年12月，我们对一启高处坠落致1人死亡的现场进行细致的勘探，迅速判明了责任方伪造事故现场，以求达到减轻处罚的目的，使事故的真实原因明晰。
各位领导，各位同行，尽管我们在开展执法监察工作取得了一定的成效，但在整个安全生产监管的历史进程中还是微不足道的，与我省其他同行相比也存在比较大的差距，也一定会出现各种各样的问题和矛盾。
我们决心与全省的同行一道，在科学发展观的引领下，不断深入实践，不断探索规律，用我们的辛勤换取人民的平安和整个工作体系的不断完善。
有不当之处请多批评指正，谢谢大家。
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