深圳测绘发展规划子规划二.docx
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深圳测绘发展规划子规划二
深圳市测绘发展规划−子规划二
深圳市地籍测绘中长期规划
（2005～2015年）
深圳市国土资源和房产管理局
二OO四年十一月
目录
一、前言1
二、深圳市地籍测绘现状分析2
（一）深圳地籍测绘的现状2
（二）深圳市地籍测绘存在的主要问题6
三、指导思想和目标10
（一）指导思想10
（二）规划目标10
四、主要任务11
（一）进一步完善地籍测绘管理体系11
（二）健全和完善地籍测绘技术体系12
（三）改造和完善地籍数据库13
（四）建成三维动态地形、地籍及房产一体化管理信息系统14
（五）加强地籍测绘队伍建设14
五、实施规划的保障措施15
（一）把地籍测绘规划纳入社会经济发展规划15
（二）对规划中的主要任务进行立项15
（三）资金保障15
（四）大力培育地籍测绘信息应用市场15
一、前言
地籍测绘是土地资源管理和房地产管理的基础性工作。
地籍测绘成果不但为实现土地的经济价值、保护土地所有者或使用者的合法权益提供基础保障，还将为政府部门制定土地开发利用计划、经济发展目标、土地管理政策、环境保护政策，以及深化土地使用制度改革等决策提供基础资料和科学依据。
随着现代测绘技术的进步和发展，深圳市地籍测绘得到了快速的发展并取得了巨大的社会和经济效益。
地籍测绘成果在土地利用规划、环境保护、人口与资源管理等方面发挥着越来越重要的作用，成为社会经济各部门制定行业发展规划的重要基础资料。
市场经济深入发展、房地产市场的日益活跃，对地籍测绘资料的准确性和现势性要求越来越高，地籍测绘的管理体制和技术体系以及地籍测绘成果产品的应用开发均面临着新的挑战。
地籍测绘成果涉及千家万户，关系到老百姓的合法权益，涉及落实新修订的《宪法》规定的保护公民合法财产权问题。
多年来，深圳市地籍测绘取得了长足的发展，建立了有效的地籍测绘管理体系；获取了大量的地籍测绘数据，培养了一批技术骨干；成功地构建了若干与地籍有关的应用信息系统并取得了明显成效。
可以说，经过十多年的发展，深圳市地籍测绘事业已渡过了“高速发展期”，要进一步提升深圳市地籍测绘事业水平，顺利进入“成熟期”乃至“发达期”，需要全面认真地审视现行的深圳市地籍测绘管理体系及技术体系。
深圳市地籍测绘事业的健康发展，必须依托先进的地籍测绘管理体系及现代化测绘科学技术，按照深圳市社会经济发展规划目标的要求，以技术革新和体制创新为动力，以地籍测绘信息化为核心，构建先进的深圳市地籍测绘管理体系及技术体系，实现地籍测绘的规范化、信息化和产业化，保持深圳市地籍测绘事业的总体发展在全国的领先地位，并向国际先进水平看齐。
从这一目标要求出发，制定深圳市地籍测绘中长期发展规划。
二、深圳市地籍测绘现状分析
（一）深圳地籍测绘的现状
1、地籍测绘管理体系发展历程史及现状
特区成立伊始，由于土地的供应是在计划经济模式下进行，土地的价值没有得到应有的体现，土地使用者的权利、义务意识淡薄，地籍管理工作相对落后。
1987年，深圳敲响了国有土地使用权拍卖第一槌，产生了深圳市第一张宗地图。
这不单是土地开始进入市场的开端，同时，也对深圳市地籍测绘的发展产生了极大的影响。
同年，深圳市房屋测绘所成立，作为深圳市房产管理局下属事业单位，负责全市商品房、福利房（安居房）登记发证中的房屋建筑面积测绘工作。
1988年，深圳市国土局成立，下设地政测绘地名处，组建了测量队伍，负责全市（特区范围内）划拔和出让土地的界址点放桩、测量工作。
深圳市地籍测绘工作从此拉开序幕。
1992年，深圳市进行政府机构改革，部分政府部门的职能进行合并，成立了深圳市规划国土局。
新的管理体制对建立一个统一、规范、高效的地籍测绘与管理体系起到了很大的推动作用。
1994年，深圳规划国土管理推行三级管理体制。
设置了测绘产权处，主管全市的基础测绘和地籍管理工作；成立了地籍测绘大队并在分局和基层国土所设置地籍管理职能，开始了房地合一体制下的地籍管理模式。
从此，深圳市地籍测绘得到快速发展。
1996年，在深圳市规划国土局测绘产权处的主持下，在总结南山区地籍管理工作经验的基础上，各分局先后开展了初始地籍调查，编制了地籍册，绘制了地籍图，建立了地籍档案，制定了地籍管理规程，开始了日常地籍管理。
由深圳市规划国土局直属的深圳市规划国土信息中心负责测绘地籍信息的建库和测绘地籍信息系统开发应用工作。
1997年，基于Arc/info地理信息系统平台和Oracle数据库系统的深圳地籍信息系统开始投入使用。
该系统由图形系统和日常办公系统两部分组成，二者使用统一的数据库。
图形系统能进行图形与属性信息双向查询及数据变更管理，能制作宗地图和分幅地籍图；办公系统可以进行地籍属性的查询与更新，能进行基于地籍信息的土地统计和统计报表的制作。
地籍信息系统的成功开发和使用标志着深圳地籍测绘与管理在一个较短的时间内达到了较高的水平。
2001年，在深圳市进行政府机构改革，深圳市规划国土局内成立测绘地籍处，负责深圳市地籍测绘和基础测绘行政管理，深圳市的地籍测绘工作逐步走向规范化。
2、地籍测绘技术的发展历程及现状
自1992年以来，深圳市规划国土局依据原国家土地管理局的《城镇地籍调查规程》和《土地利用现状调查规程》、国家测绘局的《地籍测绘规范》以及建设部的《城市测量规范》和广东省的相关规定，制定了一系列的地籍测绘技术规程及标准，包括：
《深圳市初始地籍调查规程》、《深圳市地籍管理规定》、《深圳市地籍测绘技术规程》、《深圳市房产测绘管理办法》、《深圳市房屋建筑面积测绘技术规程》等等。
在此基础上，各分局又根据自己的地域特点制定了各辖区初始地籍调查规定和日常地籍更新规定，保证了地籍调查与地籍测绘工作的有序进行。
上个世纪90年代中期以前，深圳市的地籍测绘主要采用常规的平板测图技术测绘地籍图和界址点。
此后，开始采用扫描数字化方法对已有地形图或地籍图采集地籍要素数据，在野外实测获取界址点的坐标数据，然后，通过处理软件将这两部分数据叠加，并经过编辑处理后，完成各种地籍图和表册的制作。
随着数字测绘技术日益成熟及地籍信息系统的成功运用，深圳市成为全国最早采用全野外数字地籍测绘模式的城市。
90年代后期，主要采用两种全野外数字地籍测绘模式：
（1）全站仪+掌上电脑+测图软件
这是一种集数据采集和处理于一体的数字化地籍测绘方法。
由全站仪在实地采集全部地籍要素数据，通过通信电缆传输给便携机，由数据处理软件进行实时处理并显示所测地籍要素的符号和图形。
由于现场成图，这种模式具有直观、快速、高效的优点。
（2）GPS—RTK接收机＋测图软件
利用GPS—RTK接收机在野外实地采集各种地籍要素，经GPS数据处理软件进行预处理，按相应的格式存储在数据文件中，同时绘制草图，供测图软件进行编辑成图。
其显著的优点是控制点大大减少，在平坦地区，一个控制点可测量几十平方公里甚至几百平方公里；在复杂地区，其控制点也一般只需常规测绘方法的10%以下。
其缺点是必须绘制草图，无线电死角和卫星信号死角无法采集数据，必须用全站仪进行补充。
3、建立了土地调查统计制度和遥感监测体系
90年代初期，根据原国家土地管理局的要求，深圳市完成了土地资源详查，并在后来建立了土地利用现状数据库。
在96年以后，每年进行土地利用变更调查工作。
在2003年，深圳市利用遥感监测技术，对1998年至2002年变化的4000多个图斑，进行全面的土地利用更新调查，并建立了土地利用管理信息系统。
4、地籍数据库及应用信息系统建设取得了显著成效
自1992年以来，深圳市陆续建成的与地籍有关的数据库包括：
土地利用数据库、用地数据库、规划数据库、地籍数据库、建筑报建数据库、房屋产权数据库和城市基准地价数据库等；相关的应用信息系统包括：
房地产管理信息系统、城市规划管理信息系统、土地利用现状管理信息系统、城镇地籍管理信息系统及城镇土地估价管理信息系统，较好地满足了深圳市地籍管理需要。
（二）深圳市地籍测绘存在的主要问题
1、地籍测绘管理体系方面
初始地籍调查完成之后，地籍测绘在组织体系上没有适时予以调整。
在“房地合一”体制下的三级垂直管理构架下，市局处一级代表主管部门负责地籍测绘计划的制定，分局和管理所一级则负责地籍测绘的日常管理和运行控制。
这种职责分工有利于保持地籍测绘的正常运作。
但由于地籍测绘中队属于事业单位，严格意义上说，分局地籍测绘中队行使地籍日常管理职能缺乏法律上的支持。
地籍测绘中队的部门性质决定了其在纵横两个方面都难以很好地履行地籍测绘的职能。
主要具体在：
一是其职责不明确，导致上下关系不顺畅，不利于地籍测绘决策和计划的贯彻落实；二是在横向关系上，与其它部门之间协调力度不够，不利于地籍信息的收集；三是技术服务与管理职能的交叉与重叠影响了地籍管理的水平和效率。
另外，地籍管理主管部门虽然制定了地籍建立（初始地籍）、地籍变更、地籍档案的管理以及地籍统计等方面的工作规程，地籍管理工作已有章可循。
但是，从地籍信息管理服务的角度，尚未形成包括地籍信息内容的确定、地籍信息的获取与更新、地籍信息服务等内容的完善的地籍测绘管理制度体系。
2、地籍测绘技术体系方面
深圳市地籍测绘技术体系在全国处于领先地位。
实现了利用现代测绘技术解决地籍信息的获取、处理、存储、更新及应用等方面的问题。
但要进一步提升和完善深圳地籍测绘技术体系，应逐步研究解决好如下几个问题：
（1）不同尺度测绘技术的集成与融合问题
目前，在地籍测绘技术中，摄影测量技术和遥感技术主要用于解决小尺度的土地利用现状调查和土地监测；全野外数字化测绘技术用于大尺度的城镇地籍测绘；而全球定位技术则可解决多种尺度的地籍测绘问题。
这些技术目前还没有相应的规程或规范来合理地进行集成和融合，使地籍测绘成果的应用效率受到极大的限制。
（2）多尺度、多源数据的融合问题。
目前，深圳市积累了大量的各种尺度与各种来源的数据，如，多种比例尺的地形线划数据（DLG）、影像栅格数据（DRG）、GPS数据等等。
不同的数据有其各自优势，同时又有各自的缺陷，只有解决好这些数据的融合问题，才能发挥数据应用的最佳效果。
（3）建立数据快速获取、智能化处理的数据快速更新机制问题
随着3S技术的日益成熟及广泛应用，革新了传统的地籍测绘技术。
但是，由于应用系统的集成度不高，目前尚未建立数据快速获取、智能化处理的的数据快速更新机制，从而影响了地籍管理工作效率。
3、地籍数据库及应用系统建设方面
（1）地籍信息标准化工作滞后
地籍信息的标准化是一项十分重要的工作，它是地籍管理信息系统的灵魂。
深圳在地籍信息系统的开发建设过程中，结合特区土地管理实际，在地籍信息标准化方面做了许多工作，但仍存在一些问题，例如，宗地编号不科学及、土地利用类别界定不统一等。
（2）尚未完全实现房产、地籍一体化管理
深圳市地籍信息既包含土地信息，又包含土地附着物的信息，房屋数据是地籍信息的重要组成部分。
深圳市在2000年投入大量人力、物力及财力，开展全市房屋调查，查清全市房屋分布及面积。
这些数据是全市最完整、最全面的房屋数据，也是最宝贵的地籍资料。
在地籍管理信息系统中，地、楼、房数据是分离管理的。
虽然在地籍信息系统界面内可调出房屋数据，但尚未真正实现房屋数据与地籍信息一体化管理。
（3）尚未实现城乡地籍一体化管理
目前，农村地籍（土地利用现状）管理仍然是以1:
1万比例尺土地利用数据库为基础，而城镇地籍数据库是以全野外数字化采集的数据为基础的。
它们的编码体系、数据精度都有很大差异。
管理两套数据的应用系统也是相互独立分离的，使用效率受到极大的限制。
（4）地籍数据库结构需要优化
目前，地籍数据库及应用系统的建设主要侧重于对地籍业务的理解和操作，忽视了对专业数据流的理解。
业务数据流是前台的，它与日常管理构架和业务科室设置有着密切关系，而专业数据流是后台的，它只与数据的内在关系有关。
而现有的数据库主要建立在业务数据流的基础上，如果管理构架和机构设置有变，则数据库必须改变，程序也必须改变。
如果数据库是建立在专业数据流的基础之上，那么，业务流的变化，只需修改相关程序和关联表，而不必修改数据库。
因此，必须从专业数据流的角度重新审视现有地籍数据库的结构和内容。
（5）地籍档案的现势性差
目前，地籍数据与地籍档案是分开管理的。
地籍数据变更由分局测绘中队承担，地籍档案存放在国土所。
地籍数据变更后，国土所往往因不能及时获得变更的地籍卡及相关地籍资料进行地籍档案更新，或即使获取了，但由于制度上的缺陷，也不一定会及时变更地籍档案，给后续的地籍工作带来很多麻烦。
另外，地籍管理部门也存在重视地籍数据，轻视地籍档案的现象。
在完成初始地籍调查后，深圳曾进行过多次地籍数据整理，但地籍数据整理后，往往没能及时更正地籍档案，造成地籍档案与现状数据不符，使地籍档案失去了应有价值和作用。
三、指导思想和目标
（一）指导思想
地籍测绘属于现代信息服务产业。
地籍测绘成果既是土地管理的基础，又关系到老百姓千家万户的合法权益。
因此，深圳市地籍测绘发展的指导思想是，以现代测绘科技为支撑，以建设一支业务精湛、作风优良、掌握现代测绘科技的强有力的队伍为依托；，以技术革新和体制创新为动力，以地籍测绘信息化为核心，建立先进的地籍测绘管理体系及地籍测绘技术体系，逐步实现地籍测绘的法制化、信息化、产业化。
（二）规划目标
深圳市地籍测绘事业发展的总体目标是，实现地籍测绘的法制化、信息化和产业化。
结合深圳的实际，深圳市地籍测绘事业发展中期（2005—2010年）和长期（2011—2015年）目标应该是：
一是建立科学高效的深圳市地籍测绘管理体系。
以新一轮政府机构改革为契机，在近期，理顺深圳市地籍测绘管理体制，在2010年之前，全面健全和完善深圳市现代化地籍测绘管理体制和制度；
二是要建立和完善先进实用的现代化地籍测绘技术体系。
在2015年之前建成基于网络的集数据快速获取、智能化加工处理、网络化分发服务功能于一体的地籍管理信息系统；
三是要建成先进的土地利用动态监测系统。
在2015年之前，通过建立影像分析处理系统，自动地确定和识别土地利用变化情况，实现对土地利用及环境实时动态监测；
四是建成动态三维地形、地籍及房产一体化管理信息系统。
在2015年之前，全面研究解决多源、多尺度地籍测绘数据的融合问题，实现地形、地籍及房产数据的高度融合管理，建成真正意义上动态三维多用途地籍管理信息系统。
到2015年，深圳市地籍测绘水平领先全国，达到国际先进水平。
四、主要任务
（一）进一步完善地籍测绘管理体系
科学的地籍测绘管理体制和制度是保障地籍测绘事业健康发展的根本。
其内容包括地籍测绘管理体制与机构设置、地籍测绘管理制度、地籍信息管理制度和地籍信息服务制度等。
地籍测绘管理包含了行政管理和技术管理两部分，两者同样重要。
地籍测绘的行政管理包括地籍测绘发展规划、投资计划、规章制度及技术规定的制订，日常的管理及执法监督等内容；而地籍测绘的技术管理部分包括地籍信息的采集、处理、分析、贮存和应用等内容。
因此，科学的地籍测绘管理体制架构必须涵盖上述两部分内容，并在精简、效率的原则下进行合理的职能分工。
深圳市地籍测绘的管理体制框架应由“管理决策层”、“管理服务层”和“劳务和技术服务层”构成。
各层的职能必须明确，做到各司其职、相互协调。
管理决策层——负责地籍测绘发展规划的制定，各项规章制度和技术规范的制定和发布、测绘市场监管等。
管理服务层——负责地籍测绘管理工作方针政策的贯彻落实、地籍测绘技术规范执行情况的监督、地籍测绘项目管理及日常地籍测绘事务管理、地籍信息及地籍档案的管理等。
劳务和技术服务层——完成具体地籍测绘工程的实施。
（二）健全和完善地籍测绘技术体系
1、补充完善地籍测绘技术规定及标准
在现有技术规定的基础上，尽快制定《深圳市地籍信息管理及动态更新制度》、《深圳市地籍信息服务规定》等相关规定，确保地籍测绘信息管理服务有章可训。
（1）深圳市地籍信息管理及动态更新规定
本规定内容应包括：
地籍信息的内容及其分类、地籍信息更新机制、地籍信息管理操作、地籍档案的保管和利用等。
（2）深圳市地籍信息服务规定
地籍信息服务必须保证区域安全、数据安全，公共利益和权利人的合法权益为前提，满足各个方面、不同层次的需求。
加大地籍信息整合和挖掘的力度，生产丰富多样的数据产品，为社会提供优质服务。
地籍信息服务规定因分为对内服务规定和对外服务规定。
对内服务规定——应明确服务的对象（政府各职能部门）、服务的内容和方式等。
公共财政投入生产的数据对内服务采用无偿方式。
对外服务规定——除应明确服务的对象、服务的内容和服务方式外，还应明确收费标准、双方的权责、违约责任等。
2、建立地籍信息快速更新技术体系
随着社会经济的快速发展和房地产市场的日益成熟，对地籍信息快速获取及动态更新要求越来越高，建立地籍信息快速更新技术体系是建立现代化地籍测绘的必然要求。
为此，需要重点关注三个技术问题：
一是各种测绘技术应用到地籍测绘中的集成技术；二是多源、多尺度地籍测绘信息的融合技术；三是自动化确定地籍信息变化及智能化加工处理技术。
把国内外研究解决的最新成果应用于深圳。
（三）改造和完善地籍数据库
经过多年的努力，深圳市积累了丰富的地籍数据，但是，由于标准化工作滞后，各数据库之间基本上是独立采集，分离孤立使用的，大大影响了数据库使用的效率。
必须对现有地籍数据库进行全面改造和完善。
分析数据库结构、数据分类，理清各数据之间的关系、数据与业务的关系，改进数据模型，优化数据库结构，建立孤立数据库的关联。
在2010年之前，完成各类地籍信息的整合，包括不同尺度、不同数据源地籍信息的整合。
实现地形、地籍及城乡地籍数据的融合、矢量数据和影像数据的融合，建立真正意义上的多用途地籍数据库。
（四）建成三维动态地形、地籍及房产一体化管理信息系统
在2015年之前，在对地籍信息数据库进行整合、改造及完善的基础上，利用自动识别技术，提供智能化支持，应用3S技术及三维虚拟仿真技术建成动态三维地形、地籍及房产一体化管理信息系统。
实现对任意一栋房屋的产权、历史和物业管理信息的实时查询，以及进行各种分析、统计，为政府管理提供功能强大的辅助决策支持。
（五）加强地籍测绘队伍建设
1、建立注册测量师制度
测量师注册制度是测绘执业资格认证制度，即政府管理部门对符合一定条件和要求的测量专业技术人员给予资格认可，并准予从事本专业技术行为的一种管理制度。
政府通过注册测量师制度实施对测量技术人员及其行为的管理和控制，这种建立于法律基础之上的政府与注册测量师之间的锲约，有助于地籍测绘朝着法制化方向发展。
注册测量师制度的主体内容包括：
注册测量师制度的法律依据，注册测量师的权利、义务及法律责任，注册测量师的培训与考核，注册测量师的监督与管理等。
2、建立地籍测绘技术培训制度
为了适应地籍测绘技术不断发展的需要，应建立地籍测绘技术培训制度。
地籍测绘技术培训制度的主体内容包括：
培训的目的、范围和对象，培训的内容和方法，培训的周期，培训的考核，培训的监督和管理等。
五、实施规划的保障措施
（一）把地籍测绘规划纳入社会经济发展规划
深圳市地籍测绘中长期规划的实施任务重，周期长，而且资金需求大。
规划的实施必须取得深圳市政府的持续支持，把其纳入深圳市社会经济发展规划的范畴，才能保证规划的实施。
（二）对规划中的主要任务进行立项
对规划中的主要任务进行立项，通过立项取得政府更大的财政支持，通过项目攻克地籍测绘技术难题，通过项目完善深圳市地籍测绘技术体系，通过项目带动和提高地籍测绘科技队伍的素质。
（三）资金保障
实施规划的经费应列入政府年度财政支出计划，确保地籍测绘规划实施工作有计划、经费有保障。
（四）大力培育地籍测绘信息应用市场
政府财政投入主要用于保证公益性地籍测绘信息的采集、加工和信息服务，对非公益性的地籍测绘，通过企业参与，商业化运作，提供地籍测绘信息的社会化服务，实现多途径、多渠道的资金投入，形成地籍测绘信息更新、服务的良性循环，促进地籍测绘的健康发展。
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