不同级层财政主体的农村公共服务供给能力分析.docx
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不同级层财政主体的农村公共服务供给能力分析
不同级层财政主体的农村公共服务供给能力分析
林万龙
【摘 要】本文主要利用实地调研资料，对乡、县及省级以上财政对农村公共服务的供给能力进行了分析。
研究结果表明，乡级财政主要维持乡镇行政机构的运转，县级财政保障了公共服务机构的运转并提供日常的公共服务需要，而农村中的公共建设则主要依赖于省级以上财政，对于中西部地区而言，中央财政在农村公共建设中的作用是至关重要的。
本文认为，农村公共服务供给能力的过度上移，不利于供给效率的提高。
【关键词】农村；公共服务；公共财政；供给能力
一、导言
近年来，按照“统筹城乡经济社会发展”的要求，国家财政把“让公共财政的阳光逐步照耀农村”作为新时期财政支持“三农”的基本指导思想，财政支持“三农”政策出现了重大转变，农村公共服务投入有了大幅度增加。
根据财政部公布的数据，1997年中央财政支持“三农”的资金仅为774亿元，2006年增加为3397亿元，农村公共服务的供给状况大为改善，“公共财政覆盖农村”取得了积极进展（财政部农业司，2006）。
中央财政投入的增加，对于改善我国农村公共服务的落后状况无疑具有重要作用。
但是，我国是一个多级政府、多级财政的国家，农村公共服务水平的提高，不能仅仅依赖中央财政的投入，必须形成包括中央和地方在内的多级财政共同投入的局面；从投入效率上来说，对于具有明显区域性的公共服务来说，由地方财政来提供，也可能会比由中央财政来统一提供具有更高的效率。
因此，考察不同级层财政的农村公共服务供给能力，非常有必要。
本文的结构安排如下：
第2节从中央和地方财政的总体供给能力角度给出一个总体的背景分析，第3节分别讨论乡级、县级和省级以上财政的供给能力，第4节是总结性评论。
本文作者2005年参与了世界银行、财政部所组织的“公共财政覆盖农村”（二期）研究课题，本文所依赖的主要数据资料，即来自于该项研究所开展的实地调研。
二、总体分析：
中央和地方财政的供给能力
1994年的分税制改革，使得中央掌握了大部分财力。
尽管在制定分税制政策时，中央考虑了地方财政的既得利益，从长远来看，地方各级财政只要在中央宏观调控指导下，大力培植财源，增收节支，就能保证地方经济的发展，但从短期来说，由于中央掌握了更好的税种，从地方增量分配中拿走了一块，无疑减少了地方财力（朱钢等，2006）。
有研究者认为，中国是世界上最为分权化的国家之一，其理由是：
在中国，地方财政支出比重占财政总支出的比重远远高于其他许多国家（FockandWong，2005）。
这一观点仅仅注意到了中国财政支出方面的特征，并未联系收入加以考虑。
如果将财政收入和支出联系起来考察，就会发现事实并非完全如此。
图1是1991年以来中国中央本级财政收支占财政总收支的变化趋势。
从支出角度看，中央本级支出占财政总支出的比重，始终保持在30%左右，甚至有下降趋势。
例如，1990年，中央财政支出占总支出的比重为32.6%，2003年仅为30.1%。
因此，可以说，地方财政支出的比重始终是较高的。
从这一角度来说，地方政府是公共产品的主要供给主体。
但是，如果从收入角度来看，则可能是另外一番情景。
1994年分税制以来，中央财政收入占财政总收入的比重有了大幅度提高：
1993年，中央财政总收入占全国财政总收入的比重仅为35.8%，1994年猛增为66.6%，此后年份基本保持在55%以上。
将之与中央财政本级支出的情况相结合，展现的是这样的一幅图景：
中央集中了全国大部分的财政收入（超过55%），然后，以转移支付等方式，转移给地方支配（本级支出仅有30%左右）。
这说明，尽管从支出结构看，地方政府是公共产品的供给主体，但实际上，资金的主要供给者是中央政府而非地方政府。
图1中央财政收入与支出占全国财政的比重：
1991-2005年
数据来源：
根据历年《中国财政统计年鉴》相关数据计算绘制。
图2地方财政可支配收入结构：
1991-2005年
数据来源：
历年《中国财政统计年鉴》。
图2更为清晰地显示了这一关系。
可以看到，自1994年以来，在地方财政的可支配收入中，本级财政收入的比重有明显下降：
1993年曾高达为83.7%，2003年则为56.8%，相应地，中央转移支付的比重则有明显上升，2005年达到了43.2%。
这意味着地方财政的自给能力在下降，而对中央财政的依赖度在增高。
以上分析说明，并不能仅从支出角度来判断哪级政府是公共产品的主要供给主体。
当地方政府的收入有近一半来自于中央政府时，它的支出自主权必定要受到中央的限制。
三、分主体分析：
各级财政的农村公共服务供给能力
（一）乡级财政
尽管各地县乡财政体制有所不同，但是在农村税费改革之前，乡镇预算内财政收入一般均包含了农业各税和部分工商税收收入。
农村税费改革之后，随着农业各税的逐步取消，乡级财政的农业税收入也在下降乃至消失；由于乡级收入的锐减和乡镇运转的困难，有的地方干脆将乡镇范围内原属乡级收入的工商税收入上划，作为了县级收入，由此造成农业税取消之后，乡镇财政实际上将几乎没有任何的本级收入。
①
由此造成乡镇财政的收入结构发生了重大变化：
乡镇财政收入中，上级补助收入的比重明显上升，在乡镇工商税收上划的地方（如陕西省GY镇），这一比重甚至接近了100%。
（见图3）
图3东中西三个调研乡农村税费改革前后上级补助收入比重的变化
资料来源：
课题组实地调研（下文图表数据凡不加注明者，均来源于课题组实地调研）。
有研究表明，在税改之后，由于有农村税费改革转移支付收入，从预算内收入角度来看，乡镇收入并没有减少，反而可能有所增加（王宾，2005）。
但问题是，乡镇用于支持农村公共产品建设的资金却大幅下降了，因为税费改革转移支付只考虑了确保乡镇预算收入不减少，而事实上，乡镇原来可用于农村公共产品供给的，主要的正是预算外的资金。
周飞舟和赵阳（2003）对江西省TT县MS镇的调研发现，在乡镇总收入的341.5万元中，作为税收收入的预算内财政收入占了接近75%（包括预算内和返还补助）,而费的收入（包括乡镇统筹收入和部门收费）超过了25%；在乡镇总支出的314.5万元中的86%用于工资支出和日常运转，光靠预算内收入支付根本不够。
在这种情况下，乡镇预算内的财政收入根本无力再提供农村公共产品而只能依赖于预算外收入。
许多其他的调研也证实了这一点（林万龙，2003；等）。
这样，在取消了各项预算外的收入之后，作为一级政府，乡在提供农村公共产品方面的作用比税费改革之前更加削弱了。
从调研的情况看，乡镇财政的绝大部分支出用于了人员工资。
例如，2004年湖北省MC县SH乡的财政可支配收入中，67.1%用于人头经费；在陕西省PC县GY镇，这一比例高达81.0%。
那么，其余少量的公用经费主要用在了何处？
我们可以看一下湖北省MC市SH乡的情况。
表1是调研组根据乡镇财政决算报表和访谈记录所做的一个整理。
表1湖北省MC市SH乡公用经费用途：
2004年
项目
金额（万元）
备注
公用经费总额
90
可支配财力扣除人员经费后的估计
其中：
1.利息支出
5
2.征收经费
21
含农业税征收经费和调剂征收经费
3.法庭、派出所辛苦费
3
法庭、派出所虽为垂直管理，但为工作方便，必须给予一定的辛苦费
4.义务兵家属优待费
10
义务兵2年，每年累计人数约120人。
MC市要求以800元/人年给予此项补助，经费由乡镇自行解决
5.计生事业费
16
属计生办事业费，包括了计生服务站5人的补助，此5人市人事局未承认编制，自收自支，由乡镇负责
6.乡镇财政人员经费
17
7.可用于其他方面的支出
18
上表中所统计可用于其他方面的支出18万元，仅仅是一个上限，由此可以看出，从公共服务角度来定义的话，乡镇可支配财力非常之少。
这可能是目前乡镇的一个共同特征。
基于以上分析可以看出，如果不把乡镇所提供的行政管理服务（对应的支出是人员经费）看作是一种公共服务的话，那么可以说，乡镇财政基本不成为一个公共产品供给主体。
（二）县级财政
与中央—地方财政关系类似，在地方财政关系中，也存在财力向上集中的现象。
例如，在陕西省，被省级财政列为固定收入税源的企业，是电力企业、金融保险企业和高等公路等税源稳定、效益好的纳税大户。
其他大部分企业，按隶属关系来说属于市县企业，在2004年体制调整之前，这些企业的税收构成市县收入，而在体制调整之后，则变成了省市县共享收入。
市县之间的财政关系也基本如此。
因此，调整后的体制使得财力存在向上级财政集中的趋势。
根据陕西省PC县财政局的测算，新老体制比较，以2004年和2005年为例，按老体制算帐，该县地方财政收入分别为8983万元和7290万元，按新体制算帐，则分别为6392万元和4636万元，县财政因此减收2591万元和2654万元。
湖北的情况也类似。
从1994年到2002年，省级参与分享的税收从印花税和城镇土地使用税变成了财产税、增值税、所得税和营业税四个主体税种。
以2002年湖北省HC市实际税收情况计算，如果按照2002年以前的分享方案，省级会集中539万（其中城镇土地使用税518万，印花税21万），如果按照2002年的税收分享方案，省级会集中4044万（其中增值税1630万，企业所得税872万，个人所得税360万，营业税1182万）。
也就是说，省级财政通过2002年的方案净集中收入3500万，相当于HC市当年一般预算收入的17％。
在福建省，省里的固定收入主要是金融保险及高速公路的企业营业税、省属企业及省部分上市公司集中缴库的企业所得税和其它省垂管单位的税费收入；县里的固定收入主要是25％的增值税、40％的企业所得税、营业税等相关收入。
省和县之间没有分成收入。
中央1：
0.3的增值税返还全部为省级固定收入，而地方25％的增值税收入全部留在县级。
在这样的体制下，省级财政集中了较好的企业的税种；而对于县级财政，增值税实际的返还形式和企业所得税是一样的，它使得增值税的增收给县级财政带来的财政收益非常少。
财力的向上集中所导致的后果，使得县级财政如乡镇财政一样，对上级补助的依赖性很大。
图4显示的是调研三县财政预算收入中，来自于上级补助收入的比重变化。
可以看出，2000年以来，这一比重在持续上升，到2004年，均超过了55%。
图4东中西三县预算内财政收入中上级补助收入比重的变化（%）
那么，严重依赖上级补助的县级财政，其主要支出方向是什么呢？
表2显示，人员经费在调研县预算财政支出中占有绝对的比重，考虑到公用经费中的绝大部分为日常办公支出，对县级财政来说，保“吃饭”和机构运转仍是其主要的任务。
表22004年调研县县级财政支出结构
人员经费（%）
公用经费（%）
陕西PC
79.1
20.9
湖北MC
79.4
20.6
福建SX
71.5
28.5
尽管如同乡镇财政一样，人员经费占了财政支出的绝大部分，县级财政在农村公共产品供给中的作用与乡镇财政是有区别的。
这是因为乡镇财政所承担的主要是行政人员的人头经费，而县级财政除了承担行政机构人员和办公经费支出外，还要承担大量事业单位人员和办公经费支出，而这些事业单位有许多承担了农村公共服务的功能，这其中，农村义务教育支出是一个典型。
表3显示，农村义务教育支出在县级财政支出中一般均占有20%以上的比重，在农村义务教育经费总支出中，县级财政的贡献是最主要的。
县级财政基本能弥补农村初中和小学的人员经费开支。
表3调研县县级财政在农村义务教育中的地位
陕西PC
湖北MC
福建SX
县财政农村义务教育支出（万元）
6215.0
13415.0
58077.9
占县级财政支出比重（%）
28.1
24.0
28.8
占农村教育经费总支出比重（%）
76.6
56.1
94.8
占农村中小学人员经费支出比重（%）
86.3
130.0
120.4
除教育外，县级财政还在提供农村卫生、农业服务、农村水利、交通等公共服务的政府事业性机构的人员工资保障方面发挥着重要作用，从而在农村公共服务的供给中扮演了重要角色。
因此，县财政与乡镇财政在农村公共产品供给中的作用是不同的。
（三）省级以上财政
由于县乡财政的主要功能是确保财政供养人员工资，显然，县乡两级财政难以成为农村公共建设的主体。
我们的调研显示，在东中西部三个省份，农村公共建设的主体都是省级以上财政。
对于中西部地区来说，中央财政的作用尤其突出。
省级以上财政对农村公共建设的支持主要是通过各种专项资金来实现的。
表4统计了2004年调研三省六县教育、卫生、水利、交通四部门专项资金的来源渠道状况。
可以清晰地看到，专项资金的来源，东部的福建两县主要是省级财政，而中西部的湖北和陕西四县则主要是中央财政，特别是陕西两县，农村公共建设资金几乎完全依赖中央财政专项资金。
表4三省调研县2004年农村公共建设专项资金来源渠道构成（%）
福建两县
湖北两县
陕西两县
教育
中央
11.6
21.7
90.4
省
77.4
76.8
11.9
市
4.5
1.5
0.0
卫生
中央
10.1
66.3
93.2
省
88.5
33.7
6.1
市
1.3
0.0
0.8
水利
中央
12.1
－
95.9
省
76.8
－
4.1
市
11.1
－
0.0
交通
中央
0.0
91.4
93.2
省
70.8
8.6
5.0
市
29.2
0.0
1.8
注：
限于资料，水利方面，福建和陕西仅各统计了1县，陕西仅统计了礼泉；交通方面，福建仅统计了1县，湖北未作统计。
一般来说，对于上级专项项目，均要求县财政安排一定的配套资金。
但是，由于县级财政紧张，这种配套基本难以到位，这种情况在中西部地区尤为明显。
例如，2000—2004年，陕西省PC县在申报水利项目时，按照资金配套要求，县级应配套资金1881.3万元，但实际上，由于县级财政困难，县有关部门坦言，这些配套资金基本上没有落实，财政水利投资几乎完全依赖中央财政。
四、结论性评述
由以上分析可以看出，各级财政在农村公共产品的供给中起着不同的作用：
乡级财政主要维持乡镇行政机构的运转，县级财政保障了公共服务机构的运转并提供日常的公共服务需要，而农村中的公共建设则主要依赖于省级以上财政，对于中西部地区而言，中央财政在农村公共建设中的作用是至关重要的。
不同级层财政在农村公共产品供给中所扮演的上述角色，与从中央到地方财力的层层上移是紧密关连的。
财权上移对农村公共服务的供给具有显著的影响。
它是理解和分析各级政府在农村公共服务政府供给中的角色、供给能力、筹资渠道和供给机制的关键。
总体来说，农村税费改革转移支付难以弥补因改革政策而导致的县乡财政的减收，乡级财政因村级财务收入急剧下降，“一事一议”制度难以实施，这些均使得基层政府提供农村公共服务的能力下降。
县乡政府难以在农村公共服务供给中发挥主动作用，势必影响到农村公共服务的供给效率。
因为，县乡政府和村级组织处于农村公共服务的第一线，最清楚本辖区和本社区农村公共服务需求方—农户的真实需求，其主动服务能力的下降，不利于农村公共服务供给效率的提高。
因此，为了加强政府支持“三农”的力度，增加投入固然非常重要，适当增强省级以下政府的财权，提高省级以下财政支持“三农”的能力，也是非常重要的。
注释
①例如，2005年，陕西省农村税费改革领导小组办公室和陕西省财政厅联合下发了《关于深化农村税费改革乡镇财政实行“乡财县管乡用”试点的通知》（陕农改办[2004]59号），提出在汉阴、岐山和洛川三县进行乡镇财政“乡财县管乡用”试点，实际取消了乡镇一级财政，乡镇一级政府将类似于县财政的一个预算单位。
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山西经济出版社，2006．
ProvisionCapacityinRuralPublicServiceforDifferentLevelofGovernmentalFinance
LinWanlong
（CollegeofEconomics&Management,ChinaAgriculturalUniversity,Beijing100193,China）
Abstract:
Thispaperanalyzestheruralpublicservicesupplycapacityoflocalfinancemainlybasedonfieldsurveymaterials.Theresultsshowthattownshipfinancecanjustprovidetheoperationcostoftownshipadministrativeinstitutionswhilethecountylevelfinancearrangestheoperationcostofpublicserviceinstitutionsandsatisfiesthedailydemandofpublicservice.However,thepublicconstructionmostlydependsonprovincialfinanceandabove.Especially,inmiddleandwesternregions,thecentralfinanceplaysankeyimportantrole.Therefore,thepaperconsidersthatexcessiveup-shiftofruralpublicservicesuppliergoesagainstonimprovingthesupplyefficiency.
Keywords:
Rural；PublicService;PublicFinance;ProvisionCapacit
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