行政管理学课件总结.docx
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行政管理学课件总结
行政管理学
第一章绪论
一、行政管理的涵义
●要理解行政管理的含义，我们首先需要考察与之相关的两个概念：
管理和行政。
●1、管理
●自有人类社会以来，就有了对公共或私人事务的管理。
可以说，管理是与人类社会的形成和发展相伴随的社会现象。
●从词源上来说，“管”，在我国古代指的是锁钥。
《左传·僖公三十二年》记云：
“郑人使我掌其北门之管”，引申为管辖、管制之意，体现着权力的归属。
“理”，本意是治玉。
《韩非子·和氏》云：
“王乃使玉人理其璞，而得其宝焉。
”引申为整治或处理。
“管”与“理”二字连用，即表示在权力的范围内，对事物的管束和处理过程或活动。
●从现代意义上看，管理就是整合和优化组织资源以实现组织的目标，实现组织利益的最大化。
管理是以高效率、高效能、低成本和符合正义的方式为实现组织目标所必需的一切努力的总和。
●管理无处不在，无时不有，小到家庭、团体、企业，大到国家、社会，都存在管理。
●2、行政
●管理因行政（此处的行政为狭义的行政）而得到发展，或者说，人类的管理活动是由于行政的出现而得到了迅速的发展。
在这一点上，作为管理的特殊形式的行政是一种较高级的管理形式，它的出现推动了人类管理活动在整体上的进步。
●行政是与国家的产生联系在一起，自从有了国家和政府，也就有了行政。
而正是因为有了国家及其对社会的管理，人类文明的发展才有了可能。
●管理与行政的差异不仅在于它们出现的时间先后不同，而且在于它们的涵义也有差别。
在中文的语境中，“行政”一词的基点在于“政”，“行”是一个动词，意为行动、执行、推行，“政”才是所“行”之事，意为政事或政务。
“行”与“政”合在一起也就是推行或管理国家政务或事务。
从英文意义上理解，“行政”（administration）与“管理”（management）也是有区别的。
行政主要是与政府的活动相关，而管理主要是与工商企业、私人的活动相关。
●虽然行政包含着管理的内容，但行政并不能等同于管理。
行政不是一般意义上的管理，而是一种有着特殊形式的和特殊内容的管理，即是政府或行政机关依法对国家事务或社会公共事务所进行的管理。
这种管理与一般的管理相比，所面临的环境更为复杂和综合，管理的内容也是更为复杂和综合的，所需要的管理技能也更高，管理的难度也更大。
也许是为了突出行政不同于一般意义上的管理和突出行政的管理内涵，我国学者习惯于将“行政”与“管理”两个词合起来使用，称为“行政管理”。
但从逻辑的角度看，两者是从属和包含关系，管理包括行政在内，行政是一种特殊形式的管理活动，是整个人类管理活动的一部分。
●3、行政管理
●政府依法管理社会公共事务的活动。
这一定义包含着三个方面的含义：
其一，行政管理的主体是国家行政机关或政府；其二，行政管理客体是社会公共事务；其三，作为一种活动，它必须依法进行，而且必须有效。
●4、公共行政
●国家行政机关（政府）以有效促进公共利益最大化为宗旨，依法管理社会公共事务的活动。
●虽然人类历史上早已有了行政管理的问题，但只有服务于公共利益和以满足公众需求为出发点的行政管理才能够称之为公共行政。
在前工业社会，行政管理虽然也包含着“公共”的内容，如兴修道路、桥梁、水利等公共工程，但其主要目的是服务于统治阶级的特殊利益而不是公共利益或公众利益，其公共职能是从属于阶级统治职能的，公共性被阶级性所掩盖而无法凸显，因而从总体上我们并不把这一时期的行政管理称为公共行政。
二、行政管理的产生及其作用
●
（一）行政管理的产生
●只要有人类及人类社会组织，就会有管理。
原始社会就已经有了管理。
随着社会生产力的发展和私有制的产生，阶级也随之形成，社会中人与人之间、族群之间的利益矛盾和冲突日趋激化，而原有的氏族管理机构和管理方式难以调和这种矛盾与冲突。
为了人类社会不至于在这种冲突中走向自我毁灭，就需要一种从社会中产生并居于社会之上的同社会相脱离的力量来干预，把冲突保持在秩序范围之内，这样便产生了国家，以及国家对社会的管理即行政。
●
（二）行政管理的作用
●正是因为有了国家及其对社会的管理，人类文明的发展才有了可能。
因为若是没有国家及其管理，“在没有任何约束的前提下，个体寻求在任何与所有的边际上实现最大化”；“若是没有约束，我们将生活在霍布斯主义的丛林中，也就不可能有文明的存在。
”而有了行政之后，行政管理水平的好坏高低又直接关系着一个国家的经济的增长或衰退、社会进步或倒退，关系着国家的强弱盛衰。
●美国新制度经济学家道格拉斯·诺思（DouglassC.North）在考察了人类经济发展史后指出：
“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。
”
●（三）现代行政管理的产生
●1、资本主义兴起与发展的推动
●古代的行政具有任意专断的特征。
这种任意专断的权力使资本主义经济的发展缺少其所必需的“可计算性”，因而成为资本主义进一步发展的桎梏。
韦伯指出，资本主义发展必须以“具有恒常性，确实性与客观性的法律秩序，以及合理的，可计算性的司法与行政为基础。
”否则，资本主义发展所需要的不可或缺的可计算性即无从得到保障。
因此消除专制压力，废除专制独行，建立“持久稳定的、严肃紧张的和可预计的行政管理”，便成为社会的共同的强烈呼声
●2、民主制的确立使行政在思想理念方面获得了公共性
●古代行政主要是基于阶级统治的需要和为统治阶级服务，而忽视和侵犯人民大众的利益或社会公共利益，尽管它也承担着一些公共职能，因而它本质上是一种“私行政”。
由此引发公众从宗教、政治、经济、社会以及伦理道德等种种方面提出抗议。
这种抗议最终汇集成一股席卷欧美大陆的声势浩大的资产阶级民主革命，推翻了君主专制统治，建立了代议民主制。
代议民主制的确立使政府行政实现了根本性的重塑。
逐渐脱离私人的色彩而获得了公共性，尤其是19世纪末20世纪初普遍公民权的确立更使权力的公共性获得彻底的实现。
公共行政被建构起来，并按民主政治的原则运作。
●3、政府管理任务在数量上和质量要求上的扩张
●在前工业社会，由于社会生产力不发达，社会经济生活相对单一化和简单化，需要政府进行管理的社会事务在数量上还不是很多，也并不十分复杂，因而政府的主要职能是阶级统治。
资本主义经济的发展导致了经济和社会生活的日趋多元化和复杂化，从而在数量上与质量上都对组织管理提出了更高的要求：
政府必须尽可能快捷地、而又精确地、明晰地、持续地完成职务工作，而缺乏合理结构、效率取向及可预见性的传统组织是无法满足这种需要的。
这样，政府对社会公共事务的管理就成为了国家政治生活的中心内容，而且也是目的，管理就是目的。
●4、文官制度改革运动的发展
●随着政府管理职能的扩张，这就必然对政府管理的效率、经济、效能提出了更高的要求。
然而政府及其工作人员的状况却不能令人满意，诸如效率低下、不负责任、贪污腐化、铺张浪费等现象并不鲜见。
资产阶级民主革命后，西方国家先后形成了官职的个人徇私制和政党政治建立后的政党分赃制度，从而导致政府中出现了比较严重的混乱状态。
这就严重影响了资产阶级的经济利益，阻碍了资本主义经济的发展。
因而引起了社会各界的强烈不满，要求进行政治改革，改革分赃和恩赐的用人制度。
由此拉开了文官制度改革运动的帷幕。
通过改革，西方国家普遍建立起科学有效的文官（公务员）制度。
它具有等级制、专业化、职业化、规则化、非人格化和纪律性等方面的特征，因而使其具有精确、快速、可靠、可预期、连续、统一、严格服从、减少摩擦、减少成本等方面的巨大的优越性而成为达到目标的最有效的途径。
●5、科学管理运动的影响
●随着资本主义经济的兴起与发展，科学和理性逐渐成为西方人心中的神圣价值，并渗透到社会的各个角落，规范人们的日常生活。
科学和理性精神的蔓延直接催生了第二次科技革命。
它的产生为资本主义经济的发展创造了条件，同时也对工商企业的管理提出了新的任务和要求。
因为，技术革命和社会发展给企业管理带来一系列问题：
资本积累的快速增长与管理使用巨额资金的陈旧方式不相适应；生产技术的进步和企业规模的扩大与传统的经验管理发生了尖锐的冲突；工人的有意“磨洋工”使劳动生产率低下；劳资之间的对立情绪严重影响着生产和利润的增长；缺乏严格的责任制度以及专门化的管理知识和管理人才，使专业化协作生产陷入混乱。
解决这些矛盾需要建立适应社会化大市场的管理制度和管理方法，这导致20世纪初的西方科学管理运动。
这场运动中产生的管理理论、技术和方法，又直接影响了政府的行政管理思想和管理行为，促使政府树立新的管理理念，进行行政改革，提高行政效率。
●（四）现代行政管理的作用
●为经济和社会发展提供其无法或无力提供的公共服务。
这种服务包括三大类：
第一类是维持性公共服务；第二类是经济性公共服务；第三类是社会性公共服务。
●当然需要指出的是，在不同的历史时期，政府公共服务提供的内容和方式也不一样。
三、行政管理的原则或精神
●1.公共性。
既然政府是依据人民的委托而对整个社会的共同事务进行管理的公共机构，或者说政府是公益的信托者，那么政府就应当把公共利益作为自己行动的出发点和归属点。
这就意味着：
政府要致力于增进、维护和实现社会公共利益，而不是谋求某一阶级阶层、集团的特殊利益，更不是谋求自身的特殊利益。
●2.民主性
政府是基于人民的自觉自愿的同意而产生，政府理应遵循人民的意愿施政并接受人民的监督，对人民负责。
人民有权参与国家的治理。
人民的意愿是政府合法性的唯一源泉。
“在这样的一个时代里，如果没有公众的积极参与，政府很难使其行动合法化。
”政府要通过有效的制度安排，实现公民参与政府公共决策和行政管理过程，使公民从单纯的管理对象变为可制约管理者的参与性力量。
这样可有效防止政府权力的异化而背离其代表社会公共利益的目标。
●3.法治性
意味着“政府在一切活动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力，和根据对此的了解计划它自己的个人的事务”。
法律至上，依法治国、依法行政已成为政府的基本行为准则。
●4.公平性
如果“不遵循社会公平的理念，公共行政可能忽视全体公民的合法利益”。
因此，“公共行政不仅仅要致力于效率和经济，而且要致力于社会的公平。
”政府的义务就是平等地对待所有的公民，承认每一公民都享有平等的权利，不因财产、身份、性别、种族等的不同而有所差别；政府必须保证竞争起点的平等或者说机会的平等，在此前提下，通过收入再分配来实现分配的正义，以保障社会弱势群体的利益；政府在施政的过程中必须做到规则普遍适用上的平等，法律面前人人平等。
●5.服务性
既然政府是基于人民的同意而建立的，那么政府存在的目的就在于充分回应人民的需求。
因此，可以说，公共管理的本质就是服务，政府就是提供公共服务的机构，政府的最根本目的就是为社会公众提供无差别歧视的公共服务。
在现代社会，民众对公共服务的需求不仅没有减少，反而日益扩大并表现为多样化和个性化，能否快速、及时、有效地回应民众的需求已成为政府获取合法性的依据。
因此，政府应把关注的焦点对准公民的需要，政府职能、政府行为、政府改革等都要紧紧的围绕着公民来展开，一切都以公民为导向、为中心，并以公民的满意度作为政府运行最大的使命和考量。
●6.效率
公共行政中的效率概念是与工业大革命生产的劳动专业化带来的经济进步联系在一起。
政府的部门化和职能化结构以及公务员的选拔方式体现的就是专业化和追求管理效率的思想，对效率的追求后来成了政府行政改革的永恒主题。
●7、责任
责任原则包含两个层面的含义：
政府的行为对社会公众负责，一个轻率的、鲁莽的、不计后果的政府注定会给社会带来灾难；二是，政府对自己的行为负责，对自身的失职、失误承担相应的责任。
建立政府问责制。
四、行政管理的理论与实践
●
（一）行政管理学的肇始与发展
●行政学真正作为一门独立的学科形成于19世纪末20世纪初，由威尔逊和古德诺等人开创。
●主要代表人物及其理论：
●威尔逊、古德诺的政治与行政二分理论
●韦伯的官僚制理论
●泰勒的科学管理理论
●主要研究观点：
●集中研究行政体制及其运行问题，通过对行政现象的科学分析，探讨和发现行政管理的原则和规律，并尝试为行政学确立一个基本的理论模式和学科体系。
●
（二）传统公共行政学范式内的批评者：
行为主义行政学派
●1929—1933年的世界性经济危机和第二次世界大战，使西方各国放弃了自由放任的政府，转而开始了对经济和社会的全面干预。
与此相对应，政府在行政管理体制、行政权力、职能等方面发生了根本性变化。
面对这种变化，原有公共行政理论却显得苍白无力。
在这种情况下，许多行政学者对公共行政学传统进行了猛烈地抨击，提出了许多新的观点和理论，例如，公共行政研究应以行为科学为基础，强调人的行为对行政的影响，强调行政组织的具体过程，强调环境对行政过程的制约等，从而进一步拓宽了公共行政学的研究视野，深化了公共行政学的研究内容。
不过并没有撼动公共行政学传统。
●主要代表人物及其理论：
●马斯洛的需要层次理论
●麦克格雷戈的X理论和Y理论
●赫茨伯格的双因素理论
●切斯特·巴纳德的系统组织理论
●赫伯特·西蒙的有限理性决策理论
●林德布洛姆的渐进决策理论
●里格斯的行政生态理论
●（三）传统行政学的挑战者：
新公共行政学派和民主行政理论
●进入20世纪70年代以后，经济的“滞胀”和社会政治问题的丛生使政府饱受非议，公共行政学传统再一次受到猛烈批判。
许多学者纷纷提出新理论或新模式，以取代旧的传统理论，力图重建公共行政。
●新公共行政学派：
（1）强调突出公共行政的公共性；
（2）公共行政不仅要关注经济和效率，更要关注社会公平；（3）突破政治与行政二分法，主张入世的公共行政；（4）主张“后逻辑实证主义”，重视规范性研究；（5）适应动荡的环境，建立有机式的、动态式的公共行政；（6）建构新的应变灵活的组织形式；（7）建立以公民为导向的公共行政；（8）建立参与式民主行政。
●民主行政理论：
民主行政范式具有多中心、大众参与、自治、重叠管辖权等特征。
●（四）对传统行政学的承继、批判与超越：
公共管理理论的兴起
●20世纪五六十年代以来，西方国家经济滞涨、社会问题丛生，由此引发人们对政府的不满，呼吁政府进行改革。
●主要代表人物及其理论：
●布坎南等的公共选择理论
●科斯等的交易成本理论
●罗斯等的委托代理理论
●治理与善治理论
●主要观点：
引入市场机制和私营部门管理模式改革政府。
五、行政管理学的研究对象及其研究方法
●
（一）行政管理学的研究对象
●行政管理学又称为公共行政学、行政学、公共事务管理学、公务管理学等。
其英文名称PublicAdministration或Administration。
●行政管理是政府（狭义）依法有效管理社会公共事务的活动，那么行政管理学的研究对象就是这一活动的规律。
由于构成这一活动的因素是人、结构和过程，每一活动的结果是这三种因素相互作用的结果，因而这三者又构成了行政研究的具体对象。
●这里的人指的是国家行政机关的行政人员（通常称之为公务员），也就是进行这一活动的主体。
行政管理学研究的主题之一就是如何使政府拥有并保持一支素质精良的公务员队伍的问题。
行政学中的许多理论就是围绕着如何完善公务员的管理进行的，它涉及公务员的管理过程（从选拔、录用、考核、奖惩、工资福利到退休等）、公务员的激励以及管理方法等。
●结构是行政活动赖以进行的形式。
行政体制和组织结构的设计和再设计构成了行政学研究中组织理论的主要内容。
结构的重要性在于，尽管结构的形成和确定依赖于组织活动的内容，但结构在形成后会对这一活动起一种制约作用，因为活动是在一定的结构形式中进行的。
结构不同，活动的方式也不同。
例如联邦体制下的行政运作与单一体制下的行政运作显然是不同的。
首长负责制结构的领导活动与合议制结构下领导活动也是不一样的。
●过程表现为活动的动态层面，它通常是由行政活动的功能构成的这些功能包括计划、组织、指挥、协调、沟通、监督、激励、预算、报告等。
这些功能构成了行政学的技术层面的研究对象。
功能在行使过程中会以一种关系的形式表现出来，例如，计划涉及的全局和局部关系，指挥涉及的权限关系，协调沟通和激励涉及的人际关系，决策涉及的决定和执行的关系，预算涉及的行政与政治的关系等等，所有这些都构成了具体的研究对象。
●行政管理学的研究范围和框架
●
（二）行政管理学的研究方法
●1、逻辑分析方法，又称哲学研究法，主要从哲学的观点出发研究公共行政现象，通过运用理性判断、非理性判断、逻辑推理、因果关系分析等直接与哲学思想相关的分析方法，研究公共行政过程中矛盾的普遍性与特殊性、共性与个性的关系，一般规律与特殊规律的关系，进而形成一定的普遍适用的有关公共行政的理论基础和行为准则。
●2、法规分析方法，主要从法理、法律、法规的角度来研究政府和政府官员及其行政行为的合法性、规范性、合理性，研究政府行政行为的条件或局限性。
●3、历史分析方法，又称史学研究法，注重公共行政和行政管理学的起源、发展及演变沿革的过程，不同时期的不同特点和历史类型，以及历史情形对现实行政的影响和借鉴意义。
●4、实证分析方法，又称事实研究法、行政调查法，指通过观察、描述事实，进而依据事实得出结论的分析方法，其特点是以实际、具体的行政事项或行政过程为研究对象，本着具体情况具体分析而不拘泥于通则或定律的原则，研究行政问题的症结所在，并制定切合实际、行之有效的对策。
●5、规范分析方法，又称理论分析方法，主要指通过价值判断作出结论的分析方法，即根据一定的理念、价值标准或行为规范对“是非”作出一定的评价。
●6、比较分析方法，主要通过对不同行政制度或行政模式、不同公共政策选择等行政问题的对比分析，研究不同政府间在行政理念、行政思想、行政原则和管理职能、管理体制、管理方式、管理手段等方面的差异，研究实现高效、民主行政的途径和方法，是一种既适用于空间序列，又适用于时间序列的分析方法。
●7、系统分析方法，又称生态研究法或环境研究法，其特点，是将相关行政活动进而整个行政过程乃至社会环境视为一个有机整体，着重研究各个相关部分的交互影响、双向往来、动态平衡、彼此关系，进而寻求最优化的行政选择。
●8、生理分析方法，主要研究政府官员的生理需要和生理状况与物质欲望满足和物质工作条件之间的关系，研究的目的在于建立二者之间的合理的对应关系。
●9、心理分析方法，在广泛的意义上可以包括行为研究法或人际关系研究法。
●10、资料分析方法，又称间接研究或图书馆分析法，其研究方式主要通过查阅现有的法律法规、政策文件、文书档案、书刊论文、研究报告等，寻求对一定行政问题或行政现象的理解。
●11、案例分析方法，又称案例研究法，其特点，是对已经发生的真实而典型的行政事件，通过广泛收集各种可能的资料，再以公正的观察者的态度撰写成文，以供分析研究和借鉴之用。
●12、模拟分析方法，其特点是通过使用定量概念和方法，来模拟行政管理中的某些基本因素或条件，从中寻求行政管理合理、效率和效益的模式。
●13、利益分析方法，主要研究利益在公共行政管理过程中的特殊作用。
第二章行政主体与行政职能
一、行政主体：
政府
（一）政府的产生
•有关政府产生的不同理论解释：
1、宗教神学的解释：
政府是上帝创造的。
2、社会契约论的解释：
政府是人们缔结契约的产物。
3、马克思主义的解释：
政府是阶级矛盾不可调和的产物。
（二）政府的作用
•道格拉斯·诺斯的观点：
“国家的存在是经济增长的关键，同时国家又是人为经济衰退的根源。
”“没有国家，什么事都办不了，而有了国家又会有很多麻烦。
”
•这就是著名的“诺斯悖论”，也可以说是政府悖论。
（三）政府行政的权力基础
•1、权力的含义
•权力是使他人服从于自己的东西。
按照性质，权力可以划分为政治权力、经济权力、社会权力等等。
政治权力就是某一政治主体依靠一定的政治强制力，为达到某种目标而在实际政治过程中体现出来的对于政治客体的制约能力，凭借这种制约能力，政治主体拥有对于社会价值的支配手段。
在这里，政治主体主要指政府、政党和其他社会政治集团、社会政治人物等。
行政权力是政治权力的一种，它是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。
•也正是因为如此，所以许多人都想争获权力；而在获得相应权力后，又往往被权力所蛊惑而迷失心智，滥用权力。
•2、政府权力的来源
•不同的理论解释：
•受命于天；
•公民的授权。
•3、行政权力的分配
•行政权力分配是行政组织的内部分工问题，而行政机构的设置就是行政权力分配的外在表现。
•
（1）行政权力的分配方式
•A纵向层级结构性分配；B横向功能结构性分配。
•
（2）行政权力分配的途径：
•A、逐级授权；
•B、权力下放；
•C、地方自治；
•D、权力“外放”（主要在于解决行政权力主体和社会之间的关系，实际上也就是行政权力与社会权力之间的关系问题，即政府与社会的关系问题）。
•（3）行政权力分配的原则：
•A、程序必须合法;B、职权必须明确;C、权责必须一致;D、内容必须全面。
•4、政府权力的行使
•
（1）目的：
•全心全意为人民服务
•
（2）权力行使的异化：
•A利益错位，公仆变成主人；B权力角逐，手段变成目的；C权力僭越，职权扩张为特权；D传统惯性，导致权力滥用。
•（3）制约：
•A、他律机制，也就是其他政治权力以及行政客体对于行政主体的制约，这主要包括立法权力和司法权力等行政权力之外的国家权力的监控、政党政治权力的监督、舆论权力的监督、公民和公民集团的监督等多种形式。
•B、自律机制，即行政权力自信所应具备的防范措施与制度等，这主要包括利益协调机制、行政责任机制和行政伦理机制。
二、政府职能
（一）政府职能的界定
•政府职能指的是政府根据社会经济的发展需要而规定的在一定时期内的行为方向、基本任务和职责范围。
（二）有关政府职能的争论
•政府职能是一个动态的范畴，在不同的历史阶段，政府职能也不一样。
因此围绕着政府职能一直以来存在着争论。
争论的焦点在于政府到底应该做什么，不应该做什么。
争论的中心问题集中在以下三个相互联系的问题上：
•1、政府与社会的关系。
这种关系主要涉及政府的政治职能，权威与民主的关系问题是其核心问题。
•2、政府与市场的关系。
这种关系主要涉及政府的经济职能。
守夜人政府（政府职能最小化）——市场失灵与政府干预（政府职能扩张）——政府失灵与政府职能压缩
•3、公平与效率的关系。
这种关系主要涉及政府的社会职能。
公平与效率的争论是广泛和持久的。
“效率优先论”、“公平优先论”和“效率与公平平衡论”是关于公平与效率的三种典型的观点。
（三）政府职能合理边界的确定
1、以市场失灵为起点来划定
•市场失灵是确定政府职能的起点。
以市场作用边界为起点确定政府职能边界，要求凡是市场能够做到的，政府就不要插手；只有市场不能发挥作用的地方，政府才应该出现。
•市场失灵主要表现在以下四个方面：
公共物品、经济外部性、信息不对称和自然垄断领域。
•无疑，在这四个领域，政府应该充分发挥其作用。
但是，这并不意味着政府发挥作用的方式、程度是没有差别和没有选择的。
恰恰相反，政府发挥作用的方式、程度，不仅不是无关紧要的，而且还直接关系到政府能否有效克服市场失灵问题。
如果这一问题把握不好、不仅不能有效克服市场失灵，而且还会造成新的政府失灵。
2、以社会自治为基础来划定
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