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金融现代化法案

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评美国《金融服务现代化法案》

2000-9-28

　　一、《金融服务现化化法案》是20世纪末金融自由化的重大事件

　　1999年11月4日，是美国金融史上也是国际金融史上一个的重要日子。

经过20多年的争论，美国国会参众两院最终分别以90票对8票和362票对57票的表决结果通过了以金融混业经营为核心的《金融服务现代化法案》，又称《格朗—利奇金融服务现代化法案》（Gramm—Leach　　Financial　　Services　　Modernization　　Act），克林顿总统在11月12日正式签署了这一法案，使之成为新世纪到来之前美国最重要的金融法律。

这一法案是20世纪末金融自由化的重大事件。

从此，以1933年经济大萧条时期制订的《格拉斯—斯蒂格尔法》为基础的美国金融体系将发生革命性变化，商业银行、证券公司和保险公司跨界经营变成普遍现实，以提供全方位服务和金融百货为特征的金融超市将得到迅速发展。

　　美国政府和社会各方面普遍对《金融服务现代化法案》给予积极评价，这一法案将促进美国金融市场发展和金融效率提高，同时将给美国消费者带来巨大的实际利益。

　　克林顿称，这是一项具有里程碑意义的金融法案，该法案有助于促进金融业的竞争，加速金融服务系统的现代化，提高美国金融业在国际上的竞争力，推动美国金融业迈入一个崭新的时代，使美国和平时期最长的经济增长持续到21世纪。

　　美国财政部长萨默斯认为，这一法案将奠定21世纪美国金融体系的基础。

美国银行家协会认为，这一历史性的金融法案将为消费者提供更多的选择、更富有创新的产品和更有竞争性的价格，同时，使现代金融服务成为现实。

现代金融服务意味着购买金融产品就象在商品超市选购鲜花、药品、贺卡和食品一样方便，消费者可以按竞争性价格获得人寿保险、抵押贷款和投资服务等一系列金融产品。

　　这一法案将给消费者带来巨大的利益。

据美国财政部和银行家协会测算，目前美国消费者每年要向金融服务商缴纳总额约3500亿美元的佣金和其他费用，《金融服务现代化法案》的实施，估计每年将给美国消费者节省150亿美元的费用支出。

　　《金融服务现代化法案》自开始起草就得到美国社会和国际金融界的高度关注。

它的通过和实施，不仅对美国金融和经济发展，而且对全球金融体系演变和国际金融发展将产生持续的重大影响。

全面认识和评价这一法案，不仅有助于及时了解美国金融体系的新变化，而且有助于把握这一金融自由化的重大举措对全球金融体系和世界经济的影响，也有利于未雨绸缪和趋利避害，构建我国安全、完整、高效的金融体系。

　　二、《金融服务现代化法案》产生的主要背景

　　首先，分析《金融服务现代化法案》形成的背景要考虑美国金融法规的演变。

本世纪美国国会曾先后通过了三个有重大影响的法案。

第一个是前面提到的1933年通过的《银行法》（即《格拉斯—斯蒂格尔法》）。

其核心是两条：

一是建立联邦存款保险公司（FDIC），要求吸收存款的商业银行和储蓄机构参与存款保险；二是对商业银行和投资银行实行分业经营，禁止吸收存款的机构单独或联合发行、承销、出售股票、政府债券、企业债券或其他证券。

在1929—1934年大危机期间，美国25000家银行中有11000家倒闭，占总数的40％。

《格拉斯—斯蒂格尔法》的实施对稳定金融，恢复经济产生了重要作用。

此后，《格拉斯—斯蒂格尔法》一直是美国金融发展的法律基础。

　　第二个是1956年通过的《银行控股公司法》对《格拉斯—斯蒂格尔法》有所发展。

主要内容，一是银行控股公司的设立必须得到美国联邦储备委员会的批准；二是禁止银行控股公司跨州购并银行；三是对商业银行和保险公司实行分业经营。

　　第三个是1977年通过的之社区再投资法》（Community　　Reinvestment　　Act，简称CRA）。

其基本点是联邦金融监管当局在促进金融机构安全稳健运行的同时，评价金融机构满足许可证签发地社区信贷需求的情况，包括CRA检查和评级。

CRA检查又分借贷检查、投资检查、服务检查和对批发或限定目的银行的社区开发检查。

CRA评级分四类：

优秀、满意、需要改进和相当不满意。

CRA评级是银行、银行控股公司、附属公司和储蓄协会等申请成立分支机构、购并其他银行、成立银行控股公司等的直接依据。

　　这三个法案构成了美国金融业发展的基本法制基础。

但是，自七十年代以来，美国金融界就不断有人提出要废止《格拉斯—斯蒂格尔法》和《银行控股公司法》等法律中有关禁止银行、证券和保险混业经营的条款，虽然也得到国会一些议员的支持，但一直没有形成主流思想。

　　其次，激烈的国际金融竞争和欧洲、日本金融混业经营的不断发展是美国《金融服务现代化法案》通过的重要外部因素。

德国一直实行全能银行体制亦即混业经营体制，混业经营在德国造就了德意志银行这样的全球金融霸主，同时，使德国金融业发展取得了成本较低、经营灵活和发展较快等优势，特别是在欧元正式启动后，德国的全能银行具有更明显的竞争优势。

日本和英国的分业体制也是在20世纪30年代形成的，但日本自20世纪80年代以来，不断改革金融体制，为提高金融机构国际竞争力，1996年底，日本政府推出名为“大爆炸”的金融改革计划，决定在准许部分银行从事投资银行业务的基础上，大力促进日本银行实施全能银行体制，计划在2001年之前全面实现银行、证券、保险的混合经营。

英国是金融业比较发达的国家，也曾一度遵守分业经营的原则，但早在1986年英国就废除了金融分业经营的限制，允许商业银行参与证券交易。

欧共体早在1992年就颁布第二号银行令，决定在欧共体范围内全面推广全能银行体制，最近，欧盟委员会又对在欧盟范围内实施全能银行体制作出了一些新规定，大张旗鼓地推动混业经营。

欧洲和日本混业经营的发展和金融企业竞争能力的提高，对美国金融业发展构成了强大压力，从而推动了美国金融混业体制的形成。

　　其三，美国经济金融长期快速发展从客观上要求放松金融管制090年代初以来，美国经济保持了9年的持续增长，居民金融资产大幅膨胀，金融机构实力显著增强，整个社会逐渐形成放松金融管制的预期，有内生而强大的金融自由化需求；同时，随着经济金融全球化的迅速发展和世界贸易组织（WTO）框架的形成，美国需要从战略上更广泛地参与国际经济金融竞争，需要多种方式输出资本和吸收资本，从客观上要求废止30年代形成的有关分业经营的法律条文；而且，美国货币政策操作和金融监管体制日臻完善，80年代中期出现的储蓄存款机构危机己得到化解，金融管制放松的体制条件基本具备；此外，80年代以来，电子技术、网络技术、通讯技术和软件技术飞速发展，为银行、保险和证券混业经营提供了有利的技术条件。

　　其四，一些典型金融事件的影响。

例如，美国花旗集团和旅行者集团的合并对加速《金融服务现代化法案》的形成和通过有积极影响。

在这一金融改革法案通过之前，美联储已开始逐渐放松对银行控股公司和其他金融公司承销证券的限制。

批准花旗集团和旅行者集团的合并是一个典型案例。

合并后的花旗集团成为全球最大的金融霸主之一（2000年初，德国德意志银行和德累斯顿银行合并成新的德意志银行，是目前全球资产最大的金融霸主），拥有7000亿美元资产，有分散在100多个国家的1亿多客户，从事包括商业银行、消费银行、保险承销、证券买卖和承销以及投资服务和消费融资等全方位的金融业务。

花旗集团和旅行者集团的合并成为美国银行与非银行合并的重要模式，为新法案形成提供了现实的听证材料。

　　1996年以后，在一些证券、保险和银行机构的大力支持和游说下，金融混业经营思想逐渐为国会参众两院多数议员所认同，美国会参议院银行委员会主席格朗和众议院银行委员会主席利奇分别提出并先后通过了《金融现代化法案》（代号S900，1999年5月6日参议院通过）和《金融服务法案》（代号HRl0，1999年7月1日众议院通过），又经过几个月的听证、咨询和辩论，最终形成了目前的《金融服务现代化法案》。

　　三、《金融服务现代化法案》的主要内容和重大影响

　　《金融服务现代化法案》提出的一系列重要条款，极大地放宽了银行、保险和证券业的经营权限，允许银行或银行控股公司出售任何金融产品和服务，完全填补了单一储蓄制度的漏洞，改革了联邦家庭贷款银行体制，促进社区银行获取信贷基金，防止银行受州保险条例歧视，同时，限制金融机构与第三方分享客户的私人信息等。

主要内容包括：

　　银行控股公司活动条款。

银行控股公司可以与任何保险或证券公司联合跨行业销售任何金融产品或服务；不允许从事非金融商业活动，但可保留一小部分对金融活动互补的商业活动；控股公司应每4年向美联储和财政部报告一次有关金融主业、金融辅业和辅助商业活动的情况；在1997年9月30日之前法律允许从事商业活动的控股公司，至多可以保留15年非金融活动，但金融活动收入占年总收入的比重不得低于85％。

　　全国性银行及其分支机构的活动条款。

允许资本充足且管理良好的全国性银行的分支机构承销证券，但所有这类分支机构的资产总额不得超过银行总部资产的45％和500亿美元；资产超过10亿美元的全国性银行需要由独立的评级机构评级并公布债务余额；在法案生效后五年内，全国性银行的分支机构不允许从事保险承销和不动产业务；任何允许州银行销售财产保险的地方，全国性银行不需经州监管当局许可，可直接销售财产保险；全国性银行及其分支机构均可承销市政收益债券。

　　证券条款。

银行的证券活动直接接受联邦证券法的监督；现有银行除按照证券交易法注册为经纪人外，可以参与信托、人寿保险、财产保险、职工福利计划、通过网络为客户提供经纪服务等；银行可以继续进行衍生产品交易，包括不向零售客户提供的信贷互换和股权互换；授权证券交易委员会（SEC）商美联储制定证券产品的认定规则；存款机构要求其经纪代理商或投资公司提供资金时，联邦银行监管机构应尽快通知SEC，如果这种行动对经纪代理商或投资公司的分支机构有害，SEC将不允许资金转移，此时，联邦银行监管当局应给存款机构追加限制条款或要求其弃资。

　　保险条款。

保险的定义以1999年1月1日保险监管当局确认的产品为准，经营一定的保险产品，银行或银行分支机构应提出申请；保险活动由州负责监管，包括全国性银行从事的保险活动；存款机构要求其保险公司提供资金时，联邦银行监管机构应尽快通知保险监管部门，如果这种行动对保险公司的分支机构有害，州保险监管部门将不允许资金转移，此时，联邦监管当局应给存款机构追加限制条款或要求其弃资；州保险法对应的13个地区作为安全港，联邦法律没有优先权；在安全港以外，不得歧视银行从事保险活动，歧视后果应由最高法院庭裁定；当发生监管矛盾时，州保险监管当局、联邦保险监管当局和法院应按照联邦法律和州法律复查；州反垄断法有优先权，最近使非互助保险提供者免于被收购的州法律应该继续遵循，除非它们歧视存款机构；在特定条件下，为了组建互助保险控股公司，允许互助保险提供者赎回；到三年内大多数州实施单一的或互惠的机构许可法规后，将成立一个由私人经营的机构注册组织（NARAB）；对存款机构销售保险产品，联邦银行监管部门需要建立保护消费者的法规；当这些联邦法规与州法规相抵触时不能使用，除非它们比州法规更加严格。

　　CRA条款。

要开展新金融活动，金融控股公司的银行联合体需要具备并保持“满意”或更高的CRA评级水平；全国性银行要通过其分支机构开展新金融活动，也需要具备并保持“满意”或更高的CRA评级水平；要求美联储研究本法案对社区借款的影响；资产余额超过2．5亿美元具有“优秀”CRA评级的银行和储蓄机构，遵照CRA检查的要求，每5年检查一次；具有“满意”CRA评级的小银行和储蓄机构，每四年检查一次；修改后的条款要求公布CRA评级结果，并对违规行为明确处罚办法，禁止CRA评级不符合要求的银行设立零售金融机构。

　　储蔷机构条款。

1999年5月4日以后申请的单—储蓄控股公司（UHTC）只允许开展金融主业、金融辅业和辅助性商业活动；1999年5月4日以前已存在或申请的单一储蓄控股公司（UHTC）可以继承或允许开展非金融活动；禁止商业银行收购单一储蓄控股公司（UHTC）；取消对储蓄协会保险基金（SAIF）的特殊储备要求。

　　隐私权条款。

采取欺骗手段（如以提供服务为借口）而获取私人消费者金融信息，属于联邦法律认定的犯罪行为，最长可以处5年监禁；所有金融机构都必须遵守承诺，尊重消费者隐私权，保证消费者个人非公共信息的安全和保密；金融机构可以与附属保险公司、证券公司或法律允许的合资企业分享消费者的信息；消费者有权禁止金融机构的非附属第三方分享其个人信息，除非与消费者有协议、有客户报告要求和其他承诺等；只要对消费者公开，并做到对第三者保密，金融机构可以与作为该机构代表或与该机构有金融服务营销合作安排的公司分享客户信息；禁止金融机构为电子营销或直接营销目的而向非附属的第三者提供消费者账号或密码；要求美联储对现行在附属机构和非附属的第三者中分享信息的情况进行调查研究；隐私权政策和信息披露情况需要每年公布一次；为确保消费私人信息的安全与保密，需要联邦和州监管当局建立完善的规则；州法律如果有比该条款更严格的隐私权保护则按州法律执行。

　　其他条款。

资产在5亿美元以下的银行可以通过联邦家庭贷款银行系统（FHLBS）对小企业、小农场和小农业企业提供长期信贷；需要向联邦家庭贷款银行提供资本标准，要求研究联邦机构对银行作为监管者和参与者可能存在的矛盾；要求ATM收费在ATM机器屏幕上显示，并且在取费之前消费者有权取消交易；从2000年1月1日开始，要求联邦银行监管者在法规中使用浅显易懂的语言；堵死银行从事离岸保险业务的漏洞；要求银行监管部门向国会报告银行监管法规对网络银行的适用性；信息分享要得到美联储、联邦监管当局和州监管当局的授权。

　　《金融服务现代化法案》对全球金融业发展将产生重大而深远的影响。

其一，《金融服务现代化法案》奠定了美国新世纪金融发展的制度基础，对增强金融业国际竞争能力，提高金融业效率，将产生重要影响，对美国新经济的持续发展将起到积极的助推作用。

其二，《金融服务现代化法案》将加剧全球金融竞争，导致全球范围内新的一轮金融兼并浪潮，促进全球金融集中度进一步提高，少数金融霸主将执全球金融发展之“牛耳”，金融创新加快，全球金融一体化将进一步发展。

其三，《金融服务现代化法案》将使全球金融“二元结构”矛盾将更加突出，发展中国家在金融竞争中的地位将进一步恶化，同时，发展中国家金融政策的独立性将受到金融霸主行为和发达国家政策的制约。

其四，《金融服务现代化法案》的通过表明全球金融自由化体制最终形成，在一个完整、统一、平等的国际多边金融体制框架没有形成之前，金融自由化将给发展中国家金融风险防范造成很大困难，国际金融稳定性将受到严重挑战。

　　四、从美国《金融服务现代化法案》看我国金融业走向

　　金融混业经营包括，业务交叉或一体化，机构交叉或一体化（主要是通过银行控股公司或金融控股公司进行），人员交互任职等基本内容。

　　首先，混业经营是金融业发展的大趋势，但目前我国还不宜推行金融混业体制。

　　美国《金融服务现代法案》的通过，是继日本、英国放弃分业体制、走向混业经营后，国际金融混业体制的又一重大发展。

这表明金融混业经营已经成为国际金融业发展的大趋势。

我国即将加入WTO，按协议规定金融业将在5年内逐步走向全面开放，面对国际金融业的新变化和国内金融发展的实际，中国金融体制如何发展，必须认真研究并及时做出正确选择。

　　混业经营基本特点决定了混业经营是金融业发展的大趋势，一是能实现金融资产的多元组合，优化金融资产结构，有利于金融企业的风险控制；二是能更有效地利用资金、人才和信息等资源，降低经营成本，提高金融企业的盈利能力和竞争能力；三是通过金融百货公司的方式，能为客户提供更便捷的服务，有利于密切银行与客户的关系。

特别是随着金融监管体制和金融内控机制的完善。

我国防范系统金融风险和控制金融混业经营风险的能力将显著增强，同时，随着国家经济金融总量的发展壮大，将从客观上要求走向金融混业经营。

　　但金融混业经营是有条件的。

我国发展金融混业经营必须具备六个基本条件，一是现代金融企业制度要普遍建立，金融机构内控机制要完善，二是中央银行宏观调控体制和金融监管体制要比较健全，三是金融风险的化解要基本完成，四是适应市场经济发展的金融法律制度要基本确立，五是统一、完整、发达的金融市场体系要基本形成，六是金融从业人员的素质要提高。

　　从目前情况来看，我国不具备发展混业经营体制的基本条件，还不宜全面推行金融混业经营体制，但可以为混业经营做一些基础工作，主要包括：

一是加快对商业银行特别是国有商业银行面向金融市场发展进行改组改造，促进建立金融现代企业制度，完善金融企业的内部治理结构。

二是完善金融法律制度，制定完整统一的金融现代化法，代替目前分业立法的做法。

没有统一的金融法规。

就不可能有统一的金融政策和健康的混业经营。

三是按照好资产、坏资产分别经营管理的办法，抓紧工、农、中、建不良金融资产按规定向金融资产管理公司剥离，同时，加快化解中小金融机构的金融风险，保障金融稳健运行。

　　其次，在现行金融法规框架内可以发展部分混业经营业务。

　　混业经营可分为三个基本阶段或三种基本形式：

一是在严格的分业监管和机构分设的情况下，允许开展某些混业经营业务。

二是在分业监管的情况下，允许金融企业发展以混业经营为目的的分支机构。

三是在交叉监管或统一监管的情况下，发展全能性金融机构，允许全面实行混业经营。

一般来说，应是混业经营业务发展在先，混业经营机构发展在后。

目前我国主要是发展第一种，在现行金融制度法规不发生大的变动之前，可适当发展第二种，同时，创造条件发展第三种。

　　我国《商业银行法》第43条规定，商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业务，不得投资于非自用不动产，不得向非银行金融机构和企业投资。

《保险法》104条规定，保险公司的资金运用。

限于在银行存款、买卖政府债券、金融债券和国务院规定的其他资金运用形式。

保险公司的资金不得用于设立证券经营机构和向企业投资。

《证券法》第131条规定，证券公司不得超出核定的业务范围经营证券业务和其他业务。

第133条规定，禁止银行资金违规流入股市。

　　但是，在现行法律规定中没有明确禁止的金融业务领域，可放手发展。

这些方面包括：

其一，发展与资本市场有关的金融中介业务。

凡是符合条件的商业银行，可开展企业并购、客户理财、融资代理、投资咨询、项目融资、基金管理以及资金结算和清算等多种金融中介业务。

其二，在境外发展证券、保险和投资业务，实现境内业务和境外业务的互补和交流，同时，也为国内全面开展混业经营积累经验和培训人才。

其三，进一步提高从业能力和经营水平，扩展允许从事的部分投资银行业务和部分保险业务，如发行金融债券、代理发行、兑付、承销政府债券、买卖政府债券和代理保险业务等。

其四，探索发展新型商业银行业务，如企业购并贷款业务、住房贷款证券化业务、股票和债券等有价证券的质押贷款业务等。

　　随着金融监管体制的完善，在条件成熟后，再逐步发展金融混业经营的金融机构。

我国金融混业经营的主要方向是商业银行向证券、保险行业渗透，也有一部分是证券、保险业向银行业渗透。

在银行、证券和保险分业监管的情况下，混业经营应逐步依托银行发展混业经营机构，主要是允许符合条件的商业银行，设立具有独立法人资格的全资或控股分支机构，经营证券或保险业务。

实际上，我国对银行发展混业经营分支机构的大门并没有完全堵死，例如，1996年中国建设银行和美国摩根。

斯坦利合作成立了中国国际金融公司，1999年国家开发银行接收了中国投资银行，目的都是发展投资银行业务。

这二者也算是混业经营的发展。

另外，中国银行在香港设立的全资子公司一中银国际控股公司也是目前开展混业经营的一种方式。

可以预见，随着金融监管体制、金融企业内控机制和我国经济金融总量的增长，以现代电子、通讯和网络技术为基础的金融百货公司在

离岸金融业务

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离岸金融业务是指银行吸收非居民（主要包括：

境外（含港、澳、台地区）的个人、法人（含在境外注册的中资企业）、政府机构、国际组织）的资金，为非居民服务的金融活动。

简介

发展过程

发展原因

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