国家公务员制度.docx

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国家公务员制度

第1章:

国家公务员制度概述

第1节:

公务员和公务员制度

一、务员的涵义和范围

1,公务员的涵义:

指代表国家从事社会公共事物管理,行使行政职权,履行国家公务的人员.

2,公务员的范围:

大范围：

把国家从中央到地方政府机关的公职人员，各级立法机关、审判机关，检察机关，国立学校及医院，国有企业，事业等部门的所有正式工作人员和军职人员，都称为公务员。

如法国，日本等国家的公务员范围基本属于这种类型。

中范围：

把在国家政府机关中工作的所有工作人员称为公务员，公务员不包括立法机关和审判机关的文职人员以及军事人员.如美国和德国

小范围：

把通过公开考试录用，在政府机关中任职的工作人员称为公务员.不包括国有企业,事业单位的工作人员,有不包括司法人员和军职人员。

如英国。

3,中国公务员的范围

公务员法第二条规定：

“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

”这就是说，只有同时符合依法履行公职、使用行政编制和国家财政负担工资福利这三个标准或条件的国家工作人员，才能成为国家公务员。

一、是国家机关中除工勤人员以外的所有工作人员，包括政府机关、人大和政协机关工作人员

二、是法官、检察官

三、是除工勤人员以外民主党派机关工作人员与共产党机关工作人员

四、是除工勤人员以外的人民团体和群众团体的机关工作人员

五、是具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员

二、国家公务员制度

（一）国家公务员制度的涵义:

指国家对公务员实行科学管理而建立的一套法规和制度体系.

（二）国家公务员制度的共同特征

分类机制：

激励竞争机制、监督约束机制、新陈代谢机制、保障机制、法律法规体系

三、我国公务员制度与西方国家公务员制度的不同

1、西方国家实行”政治中立”,我国坚持四项基本原则,实行党管干部原则.

2、西方国家实行”两官分途”,我国的政府组成人员和非政府组成人员虽产生的方式,承担的责任不同,但属于同一类型,可以互相转任.

3、西方国家政务类官实行的任期制,意味着党派轮流坐庄;我国政府组成人员实行任期制,是为了防止领导干部终身指和克服领导干部能上不能下的弊端.

（三）国家公务员制度的原则

1、各国国家公务员制度共有的指导原则

1）法治原则:

国家依法对公务员进行管理、公务员依法享有权利和履行义务、公务员必须依法行政、依法监督

2）公开,公平原则

公开原则:

指凡涉及公务员制度的法律，法令，规章和有关公务员的考录，考核，奖惩，任免，收入等事项，都必须按照规定的范围，内容和方式，接受社会监督。

公平原则:

公务员在公务员法律,法规面前人人平等,大家依法享有相同的权利,承担相应的义务,也包括相同的违法行为应当受到相同的处罚.

2、西方公务员制度特有的指导原则

1）政治中立原则:

包括常任公务员不能参加和支持党派活动,不能参加和支持反对政府的活动,不能参加政治性竞选活动

2）两官分途原则:

指政务类官和事务类官在产生方式,管理方法,职责范围等方面属于两种不同的类型,它们不能交换,交替任职,两类官员的职能作用也不能代替履行

3）分权制衡原则:

以权力制约权力.既体现在国家立法,行政和司法机构之间,而且反映在国家与地方,政府不同部门之间的相互制约关系上

纵向分权:

联邦制国家,联邦公务员管理机构与地方公务员管理机构之间既不是管理和被管理的关系,也不是指导和被指导关系,两者相互独立

单一国家公务员管理机构对地方公务员管理有指导的作用

横向分权:

按照统一,控制,适用原则,划分中央政府部门公务员管理权限.

三权制衡:

指国家立法机关,政府机关和司法机关对公务员管理在宏观上的权力制衡.立法机关负责公务员立法，行政机关具体执行公务员事务管理，司法机关负责公务员违法行为处置和最后仲裁。

3、中国公务员制度特有的指导原则

1）坚持四项基本原则:

要求公务员在政治上,思想上和行动上必须认真执行党的路线,方针,政策,始终坚持和维护四项基本原则.

2）党管干部原则:

指干部由中国共产党领导和管理

3）德才兼备原则:

指在公务员的任用方面既注重公务员的政治觉悟,道德品质;又注重公务员的工作能力和业务水平

三,国家公务员制度的作用

1、有利于国家政治和行政秩序的长期稳定

2、有利于防止和避免政府的吏治腐败

3，有利于促进社会公平和政府机构选用优秀人才；

4，有利于政府提高行政管理水平和工作效率；

5，有利于促进公务员机关人员人事管理的科学化和法制化

第2节:

国家公务员制度的产生和发展

一、西方公务员制度的产生和演变

1、恩赐官职制：

文职官员的任命，由国家的最高统治者根据门第和私人关系予以恩赐。

存在的问题：

重视出身，看重血统，任人唯亲，卖官鬻爵

2、政党分肥制：

政府大小官职的轮换通过政党之间的竞选来决定，获胜的政党可以把所有官职分给本党党员，而不允许其他政党来染指。

强调党籍，政府的代表性扩大。

存在的问题：

导致政局不稳，行政效率低下，结构性腐败现象严重。

3、国家公务员制度的建立

西方国家公务员制度建立的标志:

政务官与事务官分离、考试择优录用制度的建立

二、西方公务员制度产生的原因

1）为了适应市场经济的需要：

市场经济的发展，政府职能的扩大和功能分化需要高素质的人才

市场经济体制为人才选拔提供了可能

2）适应资本主义政党制度的需要

3）上升的资产阶级和民主意识不断觉醒的公民要求机会平等

四、西方公务员制度的变革和完善

1，职位分类和品位分类兼容并蓄

2，建立开放性公务员体系，扩大了合同制用人的范围

3，实施绩效评估和绩效工资制

4，政治中立原则受到冲击

五、中国公务员制度的产生和发展

（一）中国公务员制度产生的原因

1,实行社会主义市场经济是中国采用公务员制度的根本动力

2,干部人事制度改革是中国采用公务员制度的直接原因

3,对外开放为中国建立公务员制度提供了有利的环境和条件

（2）中国公务员制度的建立和发展

1,十一届三中全会后新的干部人事制度改革----公务员制度的蕴酿阶段

2,1993年《国家公务员暂行条例》的实施----国家公务员制度的建立和实施阶段

3,2006年1月《公务法》的施行----中国公务员制度的发展和完善阶段

第2章:

公务员管理体制和管理机构

第1节:

公务员管理体制概述

一、公务员管理体制的含义

1,公务员管理体制:

指对公务员领导和管理权限配置,划分,机构设置和运作而形成的制度体系,它从属于国家的政治体制和行政体制,又是国家政治体制和行政体制的组成部分.

二、西方公务员管理体制的构成

（一）政党

1,政党领袖:

西方国家的政府首脑是执政党的领袖,政府首脑成为政党管理公务员的总代表

2,本党议员:

通过公务员立法和对公务员重大事项决策发挥作用

3,委任官员:

政府首脑可以委任本党人员担任政府高级政府官员.

4,反对党在议会席位中可以通过投票方式对公务员活动进行质询或监督

（二）议会:

1,通过立法发挥作用

2,对政府报告的有关公务员重大事项进行审定

3,对行政机关公务员管理进行监督

（三）政府首脑:

是公务员管理的最高长官,公务员管理机构需对政府首脑负责

（四）公务员管理机构:

政府直接管理公务员的专设机构,该机构直接对政府首脑负责或同时对议会负责.具体负责公务员法律实施,并依法制定公务员管理的有关政策和实施细则,统一处理和协调公务员事务.

（五）政府各部门人事管理机构:

根据国家人事管理机构的统一规定,依照法定的权限负责本部门的人事管理和协调工作.

三、中国公务员管理体制

（一）中国公务员管理体制的构成

1、中国共产党:

中国共产党对公务员的管理起领导与指导的作用,各级政府组成人员需经各级党委会向同级人民代表大会或常务委员会推荐,中国共产党各级党组织的组织部,是中共管理政府组成人员和相应级别的非政府组成人员的工作机构.

2、中国各级人民代表大会及其常务委员会:

全国人民代表大会及其常务委员会对公务员的管理具有立法作用.各级人民代表大会及其常务委员会选举产生政府组成人员,并对其进行监督.

3、政府首脑:

是公务员管理的主要决策者,领导者和监督者.包括签署任命政府组成人员或一般公务员的命令,主持审定和签署管理公务员的条例或章程,对公务员有关重大事项组织研究和进行决策,检查和监督公务员管理工作.

4、公务员管理机构:

包括各级政府设立的公务员综合管理机构以及政府各部门设立的人事管理机构,他们之间的关系是指导和监督的关系.主要负责公务员管理的各项具体事宜.

第2节：

公务员管理机

一、公务员管理机构的类型

1）部内制:

在政府行政系统内设置公务员管理机构,管理本部门的公务员的各项人事行政工作.

优点:

避免职权矛盾;提高行政效率;所拟措施符合实际需要

缺点:

不利于各部门的统筹协调;行政首长的权力过大;难以对人事行政制度做全面研究和规划

2、部外制:

在行政组织系统之外,设立独立的公务员管理机构,不受党派干涉和部门行政首长控制全权掌握政府的人事行政事物.

优点:

地位超然,能独立行使职权;有利于对人事行政作周密而详尽的通盘规划,推进人事制度的改革和创新

缺点:

人事行政事务会受到行政首长和行政部门的阻挠;人事行政事务可能会不切合实际需要;削弱行政首长的人事监督,影响行政责任的完整性

3、折中制:

将部内制和部外制特点结合,既在行政组织系统内部设立人事管理机构,负责人事行政的各项事宜,又在行政组织之外设置独立的人事管理机构,专门掌管公务员的考试录用.

优点:

既保证了用人公正,也保证了用人与治事的统一

缺点:

易割裂公务员管理事务的统一性,同时在机构设置上易造成职能重叠.

二、西方国家公务员管理机构（P33—37）

西方国家公务员管理机构设置的发展趋势

西方各国在管理体制上由“折中制”，“部外制”向“部内制”过渡

设置统一，相对独立的的人事管理机构，协调人事管理各项职能，协调各部人事管理机构的运营

建立协调机构负责处理政府与公务员之间的关系

建立独立的裁决机构以维护公务员的权益

三、中国公务员管理机构

1、公务员管理机构的组织形式

1）综合管理机构:

国家公务员管理局（原人事部）,各级政府公务员管理局（原各级地方人事厅或局）

第一：

特点:

1、具有多种管理功能的机构

2、所管理的公务员事务的内容具有全面性和综合性

3、其职权所涉及的范围包括政府各个部门和所有行政区域的公务员管理工作

4、管理对象主要是公务员事务而不是公务员个人

第二:

：

综合管理机构的职能

1、中央公务员管理机构的职能

2、制定公务员管理规范,拟定和解释公务员法规,并组织实施.

3、对同级政府各部门的人事机构和地方政府人事部门进行业务指导

4、对某些管理事务施行跨部门,跨地区的组织协调

6、、根据管理权限的划分对某些管理事务行使审批,审判权

7、对公务员管理工作实行监督

8、地方各级政府的公务员管理局的职能

9、在本地区贯彻执行公务员管理法规

10、根据本地区的实际情况拟订具体的实施细则和管理规定

11、指导和监督同级政府各部门以及下级行政机关公务员的管理工作

2）部门执行机构:

设在政府各部门的人事机构,它是公务员管理的执行机构,负责管理本部门,本机关的公务员.

2、中国公务员人事管理机构的特点:

1）属于部内制

2）人事管理机构是多功能的综合管理机

3）分级管理,统分结合

中国公务员管理机构存在哪些不足？

借鉴西方公务员管理机构的设置，你认为中国公务员管理机构应如何完善？

第4章:

公务员分类管理制度

第1节:

公务员分类管理概述

一、公务员分类管理的基本类型

（一）职位分类

1,什么叫职位分类：

指在工作分析的基础上，将职位依据工作性质，难易程度，责任轻重及所需资格条件，划分成不同的类别和等级，并以此作为人事管理的基础

2,职位分类的特点：

以事为中心的分类体系、分类方式先横后纵、注重人员的专业知识和技能、官等和职等相重合、实行严格的功绩制、职位分类比较适合民主平等观念浓厚的国家

3,职位分类的优缺点

1）优点：

有利于贯彻专业化原则；有利于管理的规范化和科学化；有利于促进工作效率的提高；有利于促进分配上的同工同酬

2）缺点：

职位分类工程庞大，成本高，推行困难；专业化精神限制了人员的流动；过于规范和过于强调量化，导致整个体系缺乏弹性，缺少应有的灵活性

（2）品位分类

1,品位分类:

指依据公务员的个人条件和身份等要素,划分为不同的等级,并以此人事管理的基础

2,品位分类的特点：

以人为中心的分类体系；分类和分等相互交织，先纵后横；强调通才；

官位和等级可以分离；品位分类在等级观念比较深厚的国家较流行

3,品位分类的优缺点

1）优点

方法简便易行，结构富于弹性；有利于公务员的流动,培养通才；有利于人员队伍稳定

2）缺点：

因人设岗，易导致机构臃肿；不利于贯彻同工同酬；限制了学历低,能力强的人员发挥作用；

不利于管理的规范化，科学化

二、职位分类的步骤

1，职位调查:

即工作分析.即收集与某一特定工作相关的信息,包括:

1）职位责任；通过对不同任务进行简洁，明了的描述来揭示。

2）资格条件；

第一：

知识，指工作中涉及到的基础知识和专业知识

第二：

工作经验，指对设备，技能，熟练程度等的实践经验

第三：

受教育程度

第四：

体力状况，体力要求指工作本身对工作人员的体力方面的压力，由体力活动的频率和剧烈程度来衡量

第五：

能力状况（独创能力，判断能力，应变能力，敏感性等）

3）工作环境及其危险性

第一：

工作环境指完成工作任务所需要的特定环境

第二：

危险性指工作或工作环境对工作人员可能产生的危害

2，职位归类：

在工作分析的基础上，根据工作性质将职位进行横向的分类，将职位分为职系（工作性质相同的职位的集合体），职组（工作性质相似的职系的集合体），职门（工作性质相似的职组的集合体）

3，职级，职等划分：

在横向分类的基础上，根据工作的繁简难易，责任大小以及所需人员资格条件等因素，对同一职系中的职位划分出不同的职级，以及对不同职系中的职位统一职等。

职级：

指同一职系内工作性质，繁简难易，责任轻重及资格条件充分相似的职位的集合。

如在教师这一职系中分为教授，副教授，讲师，助教四个职级

职等：

指工作性质不同，但工作难易繁简，责任轻重及所需资格条件程度相当的各职级的集合。

如，把学校中教师这一职系中的副教授职级，和行政这一职系中的副处长这一职级归为同一职等

4,制定职位规范：

根据上述分类结果，制定职位规范，并以此作为人员录用，监督，考核的依据。

它是描写某一职位的工作内容，职责，工作环境及任职条件的书面文本。

（P67）

职位书名书的构成要素：

1）工作认定：

职位名称，部门名称该职位的直接上司，编写人，编写日期，任职时间

2）任职条件：

承担职位所需的学历和资格

3）工作关系：

该组织工作者与组织内外其他人及部门，机构之间的关

4）职权：

指与该部门工作职责相应的权力界限

5）职责：

指该职位主要的工作内容和责任，衡量的标准

6）能力：

与该职位相应的能力

7）工作条件：

指与工作有关的特殊环境

8）转任和升迁的方向:

职位上的任职人员按照业务一般要求可以转任和升迁的方向

第2节：

国外公务员分类管理制度简介

一、美国公务员的分类制度

1923年美国正式通过了《职位分类法》，标志着美国职位分类制度的正式建立。

美国公务员的职位分类以精密细致而著称。

最初美国职位分类以职务的性质为标准，将职位分成5种不同的业务类别，即专业与科技类，次专业类、书记行政与财务类、工艺保护与保管类、事务和机械工作类。

每一业务类别中再按考试的方法、工作及报酬的差别分为等级。

后经过1931年，1949年的调整，美国的公务员职位分为两大类。

一是一般行政类（简称GS），包括科学、行政、财务类等，分为18个职等。

二是技艺保管类（简称CPC），包括手艺、保管、储藏等，分为10个职等。

1954年，联邦人事分类委员会撤销“技艺保管类”，将其中一部分职位并入“一般行政类”，另一部分由文官委员会核准为不适用职位分类法的例外职位。

后经过1958年，1965年两次精简，把一般行政类减少为22个职组，437个职系，原来的18职等保持不变。

1978年美国将GS16—18等高级文官的工资从整个文官工资体系中分离出来，实行“级别随人”的工资制度，标志着美国开始吸收品位分类的合理因素，弥补职位分类的不足。

二、英国公务员的分类制度

英国建立公务员制度之初，是比较典型的品位分类，即以公务员个人所具有的资格条件（主要是学历）为主要分类依据，只有纵向上将公务员划分为高级和低级事务官。

二十世纪七十年代以来，英国吸收了美国职位分类制度的优点，对公务员分类制度进行了改革。

从横向上把文官划分为工业类和非工业类两大类别。

工业类文官主要分布在国防和环保事务部门；非工业类文官分为10类，即综合类，科学类，法律类,专业技术类，研究类，秘书类，社会保障类，警察类，资料处理类和调查研究类等10个职类，19个职组，84个职系。

从纵向上将每个职系中的职务依据职责及资格区分为等级，一般是2到10个等级

英国还在非工业类职位实行跨职类流动和升迁，避免了职位分类制度下封闭的弊端，为文官流动提供了机会。

改封闭结构为开放性结构，打开了低级文官的升迁途径

三、法国的分类制度

法国公务员分类,从内容上看是职位分类,表现形式侧重学历,实际上是以学历和职位混合成的分类制度．

从横向上按学历分为A类高级公务员（决策层）；B类中级公务员（管理层）；C类（执行层）和D类（辅助和杂勤层）。

每一职类按工作性质分为不同的职系（千余个职系）。

从纵向上按工作责任大小和难易程度划分不同的级别；按资历和考核等次确定职级。

四、日本公务员的职位分类制度

职阶制，是日本公务员分类制的主要特点。

所谓职阶制实际上是一种以职位分类为主，同时把品位分类制相结合的分类制度。

从职位的提升和进入看，日本公务员制度侧重的是职位制，从公务员的交流和待遇保留看，侧重的是品位制。

日本职阶制以职级，职种，职群构成。

职级：

按照职务和责任类似原则划分为相同的职级。

职种：

按照职务的种类类似，但职务的复杂程度和责任大小不同而构成的职级群。

职群：

是以若干个职种综合在一起而构成的。

日本采取的职阶制，共分为9个职群，71个职种，每个职种分为2---6个职级。

四、公务员分类管理制度的发展趋势

1,职位分类与品位分类融合

2,简化繁琐的职位分类

一是简化职位评价工作

二是减少职务类别和职等划分

第2节：

中国公务员的职位分类制度

一、中国公务员职位分类的基本原则

1，坚持责权利一致原则。

把职务，责任和资历作为职位分类的基础

2，同工同酬的原则。

把工资差别与工作难度，责任大小和资历结合起来，形成比例。

3，以“事”为中心原则。

职位分类坚持以“事”为中心，因“事”设岗

二、中国公务员职位分类制度的内容

（一）划分职位类别

公务员职位分类按照公务员职位的性质,特点和管理的需要,划分为综合管理类,专业技术类和行政执法类等类别.国务院根据本法,对于具有职位特殊性,需要单独管理的,可以增设其他类别.各职位类别的适用范围由国家另行规定.

1、专业技术类职位：

是指在公务员队伍中履行专业技术职责,为实施公共管理提供专门的技术支持与保障的职位.如公安部门的法医，技侦，海关的商品归类等

只对专业技术本身负责的纯技术性

专业技术类具有低替代性

技术权威性，为决策提供参考和支持

2、行政执法类职位:

指政府部门中直接履行行政监督,行政处罚,行政强制,行政稽查等现场执法职责的职位.主要集中在公安，税务,工商,质检,环保,药监等政府机关。

纯粹执行性：

只有执行权，没有制定和解释法律和政策的权利

现场强制性：

依照法律法规直接对具体的管理对象进行监管，处罚，强制和稽查

3、综合管理类职位:

在政府机关中履行规划,咨询,决策,指挥,组织,协调,监督等综合管理以及内部管理的职位

（二）职位设置

1，确定职位职责，将机关的职能分解落实到具体的职位上,层层明确其职责

2，确定职位的设置层次，职位设置必须与机构的规格相符

3，确定职位设置的数量和结构.职位设置根据编制数量和遵循严格,高效,精干的原则,设置职位数量和各层次职务的结构比例.

4，确定职位名称

（三）制定职位说明书

1、职位名称:

2、职位代码:

指每一个职位的代表号码,由三部分组成（×××-×××-×××）

如:

海关总署关税司国际关税处处长职位的代码是:

415-03-07

3、工作项目:

列出职位按照职责应担负的全部工作项目

4、工作概述:

按照工作项目简要说明工作的内容,程序,职责及权限

5、工作标准:

每个工作项目所应达到的质量和数量的基本标准

6、所需知识能力:

完成本职工作所需的学识,才能,技术和经验

7、转任和升迁的方向:

职位上的任职人员按照业务一般要求可以转任和升迁的方向.

（四）确定职务：

主要是确立职务名称和职务层次。

领导职务系列的职务层次划分依据是公务员职权与职责的大小,非领导职务系列的职务层次依据公务员责任大小,业务能力,工作实绩来划分

领导职务有国家级正职，国家级副职，省部级正职，省部级副职，厅局级正职，厅局级副职，县处级正职，县处级副职，乡科级正职，乡科级副职十个层次

非领导职务分为巡视员，副巡视员，调研员，副调研员，主任科员，副主任科员，科员，办事员八个层次

（五）确立级别：

将级别作为平衡比较各类职务序列的统一标尺;以职务层次为横轴，以级别为纵轴构成“坐标系”，衡量、标识不同的职位不同职务公务员在各科层组织中所处的地位；并以此作为确定公务员薪酬的主要依据

1、级别确立的标准：

公务员所担任的职务，所在职位的责任大小，工作的难易程度，公务员的德才表现，工作实绩和工作经历等

2、职务和职级的对应：

目前共有15个级别层次，除总理对应一级外，各个职务层次与级别实行交叉对应，可分别按照确定的职务确定级别（P64）

二、中国公务员分类制度的不足和原因

（一）不足：

1、法律法规缺乏

2、我国实行的职位分类是名义上的职位分类，缺乏具体的工作分析和职位评价和职位说明书等实质性内容，规范性程度低

3、职位划分简单，单一

4、职务类仅分为领导职务和非领导职务，强调领导职责，不体现专业分工的特点

5、晋升渠道单一，职级数少，职级与实际利益关系不大

（二）原因

1、职位分类理论和技术的缺乏

2、原有制度的影响

（三）完善的方法

1、制定分类制度的配套法律法规

2、进一步科学划分公务员职务类别，增加公务员的级别层次，为中低层公务员提供更为广阔的职业发展空间

行政执法类

综合行政政策法规行政，计划行政，对外事务行政，统计行政

一般行政文电收发行政，信访行政，保卫保密行政，秘书行政，秘书行政，生活服务行政

人事行政人事行政，国外人才引进行政，工资福利行政，思想政治工作

劳动行政劳动力管理行政，劳动保护行政

司法行政律师事务行政，公证事务行政，法律服务行政

第5章公务员考试录用

第1节：

中国公务员考试录用制度

一、公务员录用的涵义

公务员录用的一般概念：

指依照法律规定的程序，通过考试的办法将符合一定条件的人员录用为公务员，担任某种行政职务的人事管理制度

中国公务员录用的涵义：

指国家行政机关为补充担任主任科员以下非领导职务的公务员，按照法定条件和程序，采用考试和考核的办法，将不具有公务员身份的人员录用为公务员的一种人事制度。

第一、录用的范围只限于补充担任主任科员以下非领导职务的公务员

第二、录用公务员必须采用公开考试和严格考核的方法，择优录用

第三、录用公务员，必须按照法定的条件和程序进行

2、公务员录用制度的原则：

第一：

公开原则；第二：

平等原则；第三：

竞争原则；第五：

择优原则

三、中国公务员考试的形式和内容

（一）公务员考试的形