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环境问题的制度根源与对策
内容摘要本文通过新制度主义的进路分析指出，环境问题的根源在于制度的失败，即市场失灵和政府失败；环境问题的出路在于在可持续发展思想的指导下进行制度创新，构建绿色市场机制与可持续的政府政策。
关键词环境问题，制度失败，制度创新
一、环境问题与制度
一制度的重要性
儿时尚未走四方的我，对祖国大好河山的最初认识是来自李白那壮丽的诗篇。
尤其是那句气势磅礴的黄河之水天上来，奔流到海不复回，每每读及总有一种难以言说的激动。
但当我亲临黄河古老的堤岸，看到的却只是一条缓缓流淌的隘窄水带，心头不禁涌起了一种莫名的愁怅，就像一个浪迹天涯的游子终归故乡，而昔日的田园已是一片荒凉。
我想如果李白复生，一定会比我更加忧伤，那曾给他激荡诗情的壮美山川如今已被践踏得满目疮痍。
他最衷爱的黄河断流了，曾给他无限遐想的瀑布消失了，山秃了，水臭了，天灰了，还有酸雨，荒漠化，温室效应，臭氧层破坏等层出不穷的环境问题，正一步步将我们曾美丽的家园变成坟墓。
更可悲的是，这种威胁不是来自人类的敌对势力，也不是来自自然条件的自然转变，而是来自我们自己，来自我们自己的狂妄与无知。
痛定思痛，广大有识之士做为社会的良知开始尝试拷问人类那贪婪的灵魂，试图找出环境问题[1]的根源并纠正之。
伴随着人们的努力，环境问题的众多病因被逐渐地发现，有政治因素、经济因素、技术因素、伦理因素、历史因素等等。
这些因素无疑都是存在的，它们的发现对治疗环境问题也起到了很大的作用。
但本文认为这些病因都不是主要的，因为现代法治社会是通过法律控制的社会，这些因素对人们的行为只有有限的影响，起决定性作用的是国家制定的法律制度。
环境问题之所以产生，源于人们不合理的生产和消费行为，而人的不合理行为之所以产生，根源于我们的制度没有很好地履行其规范人类行为之职责。
因此，本文认为，环境问题的根源在于制度[2]的失败。
法律制度之所以重要，并成为现代社会的最主要控制工具，在于制度首要的并且始终具备的一项功能即塑造人们的思维与行为方式，提供并在某种程度上创造和扩散信息，促成社会共识或一般性的认识基础，减少了不确定性和风险，帮助人们估计其他人可能的行为进而矫正自己的行为。
[3]制度通过提供与行为有关的信息来塑造人们的行为，一种好的制度应劝人行善，抑人为恶；一种坏的制度效果可能恰恰相反，会使好人做不成好事，让坏人为所欲为。
在一个社会中，当人们的行为普遍偏颇乃至错误时，我们首先应追问的是这个社会的制度是否为人们的行为提供了适当的激励与正确的引导，而不应去追问行为人的道德伦理水平或政治经济状况等因素。
没有不合理的行为，只有不合理的制度。
对于当今层出不穷的环境问题也一样，我们不应只停留在研究造成环境问题的政治、经济、技术、习俗，伦理等因素，而应着重研究我们的制度是否为人们的环境行为提供了适当的激励及正确的引导。
而问题恰恰在于此，我们的制度没有为人们的行为提供有利于环境的激励，反而在很大程度上助长了危害环境的行为。
这正是我国环境问题愈演愈烈的根本原因，本文将尝试着从制度的角度来找寻我国环境问题的根源及其对策。
二环境的外部性与制度
外部性是经济学中一个重要而常用的概念，但人们在阐述和使用这一概念时常常忽略其制度内涵。
事实上外部性与制度的关系非常密切，不仅外部性本身是现有制度安排下的结果，更重要的是外部性还指引着制度变迁的正确方向。
在考虑了制度因素之后，我们可以这样表述外部性的含义，即指在现有的制度安排之下有些成本或收益对于决策单位是外在的一种事实。
外部性有正外部性与负外部性之分，正外部性指存在外在收益的情况，负外部性指存在外在成本的情况。
由于决策单位在做出行为决策时，总是基于自身利益的考量，而在有外部性时，决策单位的利益与社会利益之间出现了偏差，其结果必将是社会利益的损失。
这些损失常被称为外部利润，即在现有的制度安排状态给定的情况下社会所无法获得的那部分利润。
[4]外部利润不仅来源于外部性，交易费用、规模经济等也是外部利润众多源泉中比较重要的来源。
外部利润是社会进行制度创新的动力，制度创新的目的就是尽可能地将这些外部利润内部化，以增加社会总体福利。
环境问题之所以产生并愈演愈烈，其根本的制度原因就在于在现有的制度安排下环境存在着强烈的外部性。
环境污染与破坏具有很强的负外部性，污染者及破坏者所承担的成本远小于社会承担的成本，仅受自身成本约束的污染者及破坏者终将会使环境污染与破坏超出社会最优量，即超过环境的耐受值。
而环境保护则具有很强的正外部性，保护者所获得的利益小于社会的收益，仅受自身利益激励的保护者不会有足够的动力去提供社会所需要的环境保护。
如是在环境污染与破坏泛滥，环境保护严重不足的情况下，不出现环境问题倒是怪事了。
在环境问题上，我们的制度最根本的失败就在于没有将这些外部性合理地内部化。
当制度将这些外部性合理内部化之后，决策单位的私人收益率将等于社会收益率，进而其行为必将与社会利益一致，诸如环境污染及破坏等与社会利益相背的行为将受到控制，环境问题也将逐渐被解决。
本文将主要遵循这一进路来展开分析。
但这不是本文的唯一分析进路，制度在降低交易成本方面的作用与它将外部性内部化的作用同等的重要，关于交易成本的分析也是本文的分析进路之一。
另外，关于制度效率的分析也是本文的分析进路之一，这里的制度效率有两种含义一是制度本身的运行效率；二是制度对社会经济活动效率的影响。
这三种进路的统一之处在于它们都是关于外部利润及其内部化的讨论。
本文将通过上述
进路分析我国主要现行制度在环境问题上的失败之处，并就相应的制度创新提出本文的建议。
二、失灵的市场-环境问题制度根源之一
在传统的经济学中，市场仅被看作是经济人基于个人理性追逐自身利益最大化的交易场所，对市场的研究也大都停留在对经济人个体的行为分析，而很少涉及市场制度安排对经济人行为的塑造作用。
但从制度的观念来看，市场是一套社会制度。
市场的建立和良性发展需要丰富的制度基础，包括法律与秩序、一种稳定的货币、财产法与财产权利合同法、支配交换的法律、公共品的提供，人力资本的提供和控制、风险的分担等等。
[5]这些制度决定着交易成本的高低、利益及风险的分配，聚集成对人们的制度约束，这种约束与传统经济学中的标准约束预算约束、成本约束等一起规定着人们面对的选择集和可能做出的决策。
因此，在研究市场在环境问题上的异化及失灵时，我们不应仅仅停留在对经济人的谴责上，而应着重审视我们的市场制度安排本身是否为人们提供了适当的激励。
一产权的模糊与残缺
产权是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。
[6]是市场制度的核心及灵魂，其重要性在于事实上它们能帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期，从而塑造一个人的行为。
产权要有效地发挥作用的前提，其必须是确定的和完整的。
但是要精确描述产权的完整意义是不可能的，不过，一个有用的方式是考虑权约束的两个重要成份排他性和可让渡性。
排他性是指决定谁在一个特定的方式下使用一种稀缺资源的权利。
可让渡性则是指将产权再度安排给其他人的权利。
[7]排他性给人们提供了自我效用最大化的激励，可让渡性则使得将产权配置到最有价值的地方成为可能。
任何的模糊及残缺都会导致产权的削弱，会影响所有者对他所投入的使用的预期，也会影响资产对所有者及其他人的价值，以及作为其结果的交易形成，[8]从而影响整个社会的资源配置效率。
但反观我国的资源产权制度与环境产权制度，却到处充斥着模糊与残缺。
我国自然资源产权制度现状。
我国的自然资源产权制度创设于80年代，当时我国经济体制仍处于计划经济的羁绊之下，作为那个时代的自然资源法律也仅仅是对计划经济时代对自然资源行政化管理的法制化而已。
在建设社会主义市场经济的今天，使得大部分自然资源法律处在一种尴尬境地，在产权的排他性与可让渡性暴露出了一些严重的缺陷。
1资源产权的作排他性。
根据我国宪法及自然资源法律的规定，所有自然资源均归国家及集体所有。
以理论上讲，这种公有产权也具有排他性。
但由于缺乏具体的资源产权主体代表，在制度上没有明确中央政府、地方政府、部门以及所在地居民的权利义务，因此，在实际上国家和集体的所有权已被部门所有、地方所有、社会所有和个人所有这样一种非正规的资源所有权体系所取代。
[9]结果形成了众多资源利用利益分配上的矛盾，从而导致各种开发者，包括部门、地方、团体及个人，为争夺资源开发权益而不顾自然资源的持续利用的掠夺式开发局面，导致了严重的资源浪费及生态破坏。
2在资源产权的可让渡性方面我国的自然资源法也是弊端多多。
由于资源的公有性及所有权与使用权的分离，资源使用权的初次分配掌握在各类资源的行政管理部门手中，成了行政权的附庸，丧失了产权应有的经济激励作用，沦为资源行政部门设租和寻租的工具，严重扭曲了资源的配置。
我国的资源使用权大多被限制或禁止流转，从而封锁了一条通向资源有效利用的道路。
少数可以让渡的产权如土地使用权、探矿权、采矿权又由于缺乏相应的保障措施及不合理的价格体系，而导致了资源的滥用和过度开采，引发了众多的生态问题。
我国的环境产权状况。
随着经济的高度发展及人的经济价值的提高，环境的净化能力及优美的环境已成了一种稀缺的资源，需要相应的产权制度来约束和引导人们的相关行为，以促进环境资源的有效利用。
但我国至今还没有国家一级的环境产权立法。
环境在我国是一种共有物，任何人都可以任意地取用，不具有排他性。
在人们贪婪的逐利心理的驱使下，出现了环境版的公地悲剧，环境为短视的人类所践踏，蓝天白云，碧水青山，逐渐淡出人们的视线。
二价格的扭曲
1、价格的作用及运作机理
价格是因产权的可让渡性而产生的反映资源交易价值的经济尺度。
价格以价值为基础，但其一经产生便具备了其独特的作用及运作机理。
具作用主要在于资源配置功能。
价格的资源配置功能是指价格以其所携带的信息引导人们合理利用资源，进而达到资源的优化配置，这是价格最重要的作用。
在资源及环境有限而不能充分满足经济活动需要的条件下，为了有效地开发、利用及保护，有必要对资源及环境进行合理的定价。
显然，要使资源达到优化配置，价格必须充分反映资源的价值。
那么，价格是怎样反映价值的呢？
这便涉及到价格的运作机理。
在传统的理论中，价格仅被视为供求关系的作用结果。
但是更重要的是，供求作用是通过制度来媒介的，因此，选择‘正确的价格’以减少稀缺或实现其他一些目标，其实质是选择‘正确的制度’。
换言之，‘矫正价格’不仅是个调控问题，而且是个制度问题，即是如何建立一套规则和权利以支配个人选择过程，以及在一个不断变化的、交互作用的世界中决定每个人可以做些什么的问题。
[10]市场经济越不发达，制度越不完善，价格就越容易扭曲。
2、我国现在的价格格局及其危害
我国目前的价格格局可以这样加以概括产品高价，资源低价，环境无价。
这样的概括或许不够精确也不够全面，但它的精炼与形象性远远胜过那些繁杂的描述。
事实已经证明这种价格格局是不合理的。
这种不合理的价格格局很大程度上是现行制度安排的结果，产权的模糊及后面将论及的市场的缺位都难辞其咎，但此处则主要论述一些更直接的原因。
1资源低价的原因。
价格的基础是价值，要为自然资源确定恰当的价格，必须认清其价值构成。
在论证资源及环境的价值时，效用价值论显然更具解释能力。
价值源于对人的有用性，正是资源及环境对人的有用性决定了其价值的存在。
资源在人类社会中以两种方式发生着作用，一是作为直接的生产资料，二是维系人类活动的必要外部条件-环境的构成要素。
[11]故资源的价值包括两部分，即经济价值和生态价值。
作为以价值为基础的价格必须全面反映资源的这两部分价值，才能使自然资源的配置达到帕累托最优状态。
自然资源的经济价值包括两个部分，一是自然资源自身的经济价值，二是自然资源的开采成本。
而我国的价格制度是在劳动价值论的指导下制定的，只承认自然资源的开发、利用成本，不承认自然资源天然的自身经济价值及生态价值。
这是我国资源低价的最直接原因。
2排污收费制的局限。
按劳动价值论环境是无价的，但由于排污收费制的存在，客观上我国的环境具有了一定的价格。
但是，排污收费制创设的初衷并不是出于对环境生态价值的承认，而是为了补偿治污资金的需要。
同时，尽管排污收费制度对污染防治工作做出了巨大的贡献，但其众多的局限仍是我们所不能忽视的。
首先，排污收费实行的是欠量的环境补偿形式，无法将外部性完全内在化。
其次，排污费实行补助原则，环保部门征收后的排污费的80要返回原企业治理污染，但由于没有相应的约束机制，排污费被挪作他用的问题时有发生。
最后，造成污染的原因有生产方面的，也有消费方面的，而排污收费制忽视了消费活动对环境的污染。
[12]综上所述，无论是资源的价格还是环境的价格都大的低于应达到的水平，无法将外部性完全内在化，使价格这一社会财富配置导航器偏离了其正确的方向。
再加之资源及环境的核算制度尚未建立，为了追求短期经济增长，人们加速把资源储备转化为大量有价的产品以求产值的增加，加速环境的污染以求经济的增长，而在国民经济总值核算中却没有一个补偿资源耗损及环境污染的项目。
这一切都大大加剧了资源的浪费，生态的破坏及环境的污染。
三市场的不缺位
由于产权的模糊及价格的扭曲，注定了资源及环境市场难以发育起来或根本不存在。
如生态功能在流域上、中、下游中的合理配置市场缺乏，自然资源市场虽然存在却很不发达，交易规则很不健全，交易费用高昂。
难以达到合理配置资源的效果。
从广义上来讲，前面所述的产权制度及价格制度也属而完善的市场是资源达到优化配置的最佳场所，市场的缺位必将损害资源的配置效率，市场制度的范畴，只是为了讨论的方便才将它们单列出来，这里所讨论的市场仅限于其交易规则、中介制度及监管制度等。
模糊的产权限制了交易规则等制度的完善，而不完善的交易规则又加剧了价格的扭曲，进而导致了资源配置的劣化。
由此可见，市场的完善是一个系统的工程。
三、失败的政府-环境问题的另一种制度根源
一个市场，无论它有多么地完善，其功能总是有限的，既使我们前文所述的那些问题都得到了很好地解决，我们也决不可指望仅靠市场去解决环境问题。
当市场不能或不能有效地发挥作用时，政府便需伸出其有形之手与市场之无形之手合力促进社会整体福利的最大化。
但政府与市场的联姻仅是实现社会福利最大化的必要条件，而非充分条件。
在环境问题的处理上也同样。
由于其特殊的偏好及有限理性，政府的干预有时未必能有效遏制环境的污染与破坏，甚至有时会适得其反，这种状况常被称为政府失败。
就环境问题而言，政府的失败主要表现在以下几个方面。
一政府环境制度的失败
政府环境制度的失败主要表现为以下四点
1、重污染防治，轻生态保护。
与污染防治法规的纷繁复杂相反，生态保护方面的法规寥寥无几，且很少得到认真地执行。
环境污染由于就发生在我们的身边，比较受民众及政府的重视。
生态破坏则由于远离人们的生活而被忽视。
事实上由于生态破坏在时间上的深远性、空间上的广廷性以及后果的综合性、不可逆性，其危害要比环境污染严重、深远的多。
对生态保护的忽视将造成难以挽回的损失。
2、重点源治理，轻区域治理。
这是我国环保政策的另一个失败之处，它忽视了自然界中物物相关性及环境的整体性，将各环境要素看作是孤立的，违背了自然界的规律，属头痛医头、脚痛医脚的盲目短视之举，导致我国环保工作出现防不胜防的局面。
同时，这一政策在具体执行中极易导致环境保护的囚犯困境，引发各治理主体之间的不合作。
原因是环境具有强烈的外部性，环境污染与破坏的成本很容易转移，也即其消极影响只是部分在当前由当地承受，而有相当重要的部分或转移给其他地区，或转移给未来社会。
长江流域的生态破坏和淮河流域的环境污染，便是这一政策之失败的鲜活例证。
3、重浓度控制，轻总量控制。
这是一种失败的污染控制政策，它忽视了环境容量的有限性，造成资源的浪费和破坏，忽视了污染程度是由污染物总量决定的这一事实，忽视了污染的积累效应。
结果非但没有有效地控制污染的扩散，反而造成了污染状况的恶化。
4、重末端控制，轻全过程控制。
末端控制是一种污染控制战略，因其将控制的重点放在污染
物产生后的排放限制或废物产生后的处置方面而名之。
[13]在此，我们将末端控制作扩大解释，使其涵盖类似的生态保护策略。
我国虽在法律上确立了预防为主原则，规定了环境影响评价、三同时等一些预防性制度，但这些制度都不甚完善，且缺乏必要的支持系统，沦为软约束性制度。
而直接体现末端控制的一些制度却有良好的执法依据和实施基础，具有很强的约束力，这种立法状况充分表明了立法者的末端控制思维模式。
[14]末端控制战略的实施，虽然对改善环境发挥过并且将继续发挥重要的作用，但经过多年的实践，也暴露出了一系列弊端。
末端控制模式与工业生产及资源开发过程相割裂，只是对经济活动的不良后果作被动式的处理，这种处理又往往不能从根本上消除污染及生态破坏，且一般处理设施投资较大，运行费用高，造成了资源的额外浪费，同时对生产及开发过程之外环境危害考虑不周，更重要的是对环境污染与破坏对整个生态系统可能产生的长期的积累性的不可逆的潜在影响估计不足。
基于此，我们有必要改革这种环保战略。
二相关政府政策的失败
政府的各种政策之间绝不是孤立的，而是相互影响和制约的，相关政策的失败，会影响环境政策的效率，使其难以达到预期目的。
因此，相关政府政策也应引起我们的注意。
1、主体制度不健全。
决策主体的行为总是为其利益所引导，没有利益的激励就不会有行为的积极性。
我国现行主体制度的缺陷恰恰在于经济利益的软约束，即许多国有企业尚未成为真正的利益主体。
尽管我国的国企改革已取得了很大进展，但仍有众多的企业难以真正地自负盈亏，资源开发领域内的国企尤为突出。
为了使企业的行为符合环境保护的目标，政府常采取一些经济调节措施，包括鼓励性的措施如给予各种优惠和补贴和限制性的措施如征收较高的税费，处以罚款。
要使这些措施生效的前提条件便是企业成为真正的利益主体，即企业能根据自己的利益所在来适应政府经济调节措施实行后所发生的供求状况的变化和利润率的变化，相应地进行资源配置和使用方式的调整。
而当企业不自负盈亏时，对这些措施的反映必定是迟钝乃至麻木的。
正如有人评论的那样，企业不负盈亏，奈何以罚款惧之！
2、中介制度的缺乏。
我国的环境政策总体而言是行政主导型的，忽视了市场及社会中间层即中介组织的作用。
这种状况不仅滋生了腐败，而且造成了环境政策运行的低效率。
为了提高环境政策的效率，发达的中介组织是必不可少的，环保政策执行的比较好的发达国家都有完善的中介制度，这恰是我所缺乏的。
3、社会保障制度的不健全。
一国中众多的社会发展目标之间难免会发生冲突，有时乃至会引起社会的动荡，而社会保障制度则是缓解这些冲突的社会安全阀。
环境保护的目标与其他社会发展目标之间难免会发生矛盾，在没有良好的社会保障制度的情况下，环保目标往往会被牺牲。
一些污染严重的企业之所以无法关闭或破产，原因之一就在于我国社会保障制度不健全，待业人员的增加将影响社会的稳定。
四、制度失败的总结与反思
一关于制度失败的总结
通过前面的分析，对我国环境制度可以总结出如下两个特征
1、过分强调行政机制的作用，忽视市场及社会的力量
现行环境制度带有计划经济时代政府万能观念的浓重印迹，过分强调行政强制机制的作用，怀疑并忽视了市场及社会的力量。
在污染防治立法领域，基本原则和制度都是建立在行政管制的基础上，即使是经济刺激措施也是依赖行政实施，具有行政制度的性质。
环境保护的产业化和环境资源产权只是处在研究阶段，尚未形成制度性安排。
资源立法领域也是贯穿着行政主导的思想，法律规范的安排与实施都是围绕着政府供给与行政分配进行，市场供给没有进入法律制度规定中。
[15]这种制度安排的运行成本高昂，效率低下，难以达到其预期的目标。
2、个体化责任突出，社会化责任强调不足
我国的环境责任从最初的谁污染，谁治理到今天的污染者付费，利用者补偿，开发者养护、破坏者恢复，尽管有了很大进步，但只是沿着个体化责任的发展。
以点源控制，浓度控制，末端控制为特征的制度都是基于个体化责任而创设的，本来可以在更广范围内适用的限期治理制度，环境影响评价制度等也仅被限于个体化责任的范围。
然而，环境的公共物品特征要求在强调个体化责任的同时，将环境责任社会化。
我国反映社会化责任的区域控制、总量控制等制度却很不完善且未得到认真地实施，使环境的外部性未得到有效地分配，造成了环境问题治不胜治、防不胜防的局面。
根据前面的两点小结以及此前的论述，我们可以这样概括我国环境政策之失败在现行制度安排下存在着1外部性2高昂的交易成本3制度的低效率。
这些同时也是外部利润的源泉，是进行制度创新的动力。
二关于制度失败的反思
导致制度失败的原因有很多，比较重要的有统治者的偏好和有界理性，意识形态刚性，官僚政治，集团利益的冲突和社会科学知识的局限性。
[16]但本文认为，在这些具体的原因背后还有更深刻的思想根源。
环境制度失败的思想根源在于狭隘的经济增长主义。
以经济建设为中心这一我国新时期的基本路线做为对以阶级斗争为纲的反动无疑是正确。
但我们的政府政策及政府官员却将其做了狭隘而僻颇的理解，将经济建设与环境保护对立起来，并以此来否认环境保护的重要性，而没有认识到环境与
经济发展是息息相关、相辅相成的。
经济增长中很大一部分是靠消耗自然资源的本全，靠损害人类的全面的可持续发展为代价而取得并维持。
我们之所以对制度失败的思想根源进行反思，原因在于思想制度学派文献一般称为意识形态具有重要的制度性作用。
主要表现在其具有确认现行制度结构或制度变迁的合乎义理性的功能，能减少消费虔诚的影子价格，淡化机会主义行为，减少搭便车问题的困扰，从而降低维持现行制度或进行制度变迁的成本。
[17]一种正确的指导思想可以较好地克服前文所述的制度失败的诸种原因，增强人们对制度变迁的认同感，将制度变迁的成本降到尽可能低的程度。
这一重任现在只有可持续发展思想可以担当，其理应成为我国环境法律制度的持导性思想。
关于可持续发展的含义，人们常采用1987年世界环境与发展委员会提出的一份纲领性文件《我们共同的未来》中的定义，即既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。
但这只是一个非常一般性的定义，实际上只是为环境与发展的统一提供了一个基本框架。
具体而言，可持续发展要求我们在处理发展问题时应遵循以下三项原则第一，可持续性，即使人类社会发展具有一种长久维持的过程及状态，是可持续发展的核
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