信访历史.doc

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信访是指公民、法人和其它组织采用通讯或走访的形式向公共权力机关反映情况,提出意见、建议和要求,依法应当由有关国家部门处理的活动。

虽然直到新中国成立后“信访”一词才出现,但信访是一种古已有之的社会现象,历朝历代随着社会矛盾的累积就会以不同形式展现出来。

几千年来的当政者已经为此积累总结了相当丰富的经验和行之有效的方法,在历史典籍中多有体现,这也是一种人类文明智慧成果,我们应该批判继承。

本文立足史料,对我国信访的源流进行整理。

一、信访溯源先秦时期是我国信访的萌芽发展期。

在原始社会末期,我国历史上信访活动已开始萌芽。

《淮南子主术训》记载:

为了便于臣民对时政发表意见,“尧置敢谏之鼓（笔者注:

设鼓于宫门,谏者击鼓以闻）,舜立诽谤之木（笔者注:

立木柱于宫门,用于谏者书写为政之得失）,汤有司直（笔者注:

负责监督之意）之人,武王立戒慎之鞀（笔者注:

鞀是有柄的摇鼓,谏

[者摇之以闻）”1]。

这是最早的信访的形式。

尚书》《载帝舜

春秋战国时期列国为了在争霸中为强兵富国而广开言路,招贤纳士,许多士人奔走游说于各诸侯以期得到国君的重视和优待,当时的信访活动非常频繁。

秦始皇以善于重用游访到秦国来的其它六国的人才而雄霸天下,韩国的韩非子,楚国的李斯相秦后为秦始皇出谋划策而最终以秦之强而一统天下。

二、信访沿革据考证,秦朝至清朝处理信访的机制主要有:

1.公车司马之制（秦朝至隋朝）;2.函匦之制（南朝至唐朝）;3.登闻鼓之制（唐朝至清朝）;4.上诉御史之制（宋朝至清朝）;5.邀车驾之制（唐朝至清朝）。

1、公车司马之制

汉袭秦制于九卿之列设卫尉以护卫宫城,其属官公车司马令,掌宫殿司马门警卫巡察,并掌臣民上书及朝廷征召,秩六百石。

东汉沿置,掌宫南阙门,属官另有尉一人。

掌宫南“

[阙门,凡吏民上章,四方贡献,及征诣公车者”5]。

也就是说,

臣民上书或朝廷征召之人,都由公车司马接待。

魏晋沿汉制,置卫尉以掌宫门屯兵,城门禁卫,下设公车司马令,第六品,职责如故。

史载梁武帝诏令:

在公车府设置了两个木制信箱,如果老百姓对朝政有看法,或是遭到豪门权贵欺凌无处申诉,都可以写信分别投入这两个特制的信箱以求圣裁。

萧衍武力篡位得天下,以这种形式打击门阀世族以排斥异己,争取寒门和老百姓的支持,客观上有利于保护百姓利益。

特制信箱之设在信访史上是一个承前启后的开创之举,在此之前的公车府都是接受面呈信件,这就造成在实际的运作中,公车司马令可能畏于权势拒绝接受一些信件,或是将一些信件压下不上报甚至是转给当事人。

另一方面,特制信箱

（之开了唐代武后时设置“铜匦”铜制的匣子）以广下听的先

任命一个叫龙的人作“纳言”的官职[2],专司出入王命和听取臣民意见的职能,这是最早的接持来访的官职。

这些根据传说所作的记载,并非信史,反映了儒家学者希望君主广开视听、从善如流的社会理想。

随着国家的产生,历代基本上都有处理信访问题的官职。

相传夏商朝国家政权机构中,就有了执掌这项工作的官吏。

商周的国家组织已经比较完备,不仅有各种官吏,还建立了军队、监狱等等暴力机关。

例如周代设有大仆和大司寇职,其任务之—就是处理上访告状问题。

据《周礼夏官大仆》记载:

“路鼓建于大寝之门外而掌其政,以待达穷者与遽令。

闻鼓声,则速逆御仆与御庶子。

路鼓置于宫门之外,”百姓有冤屈可击路鼓鸣冤,首先由周王轮值路鼓的官吏御仆与御庶子接待,然后太仆根据他们报告的情况请示周王处理。

据《周礼・秋官・大司寇》记载:

大司寇“以肺石（笔者注:

红色的人肺形石头,取于人声发于肺之意,以示可以声其冤）达穷民。

凡远近茕独、老幼之欲有复于上,而其长弗达者,立于肺石;三日,士听其辞,以告于上,而罪其长。

意思”是说凡老幼有困难要求当地长官解决,而当地官员不给解决又不向上报告的,可以越级上访,接待官员要向王报告实情,以追究当地长官的责任。

路鼓“”肺石”“和“制度是西周法律中的有关上访的明确规定,具有对地方官员的监督的功能。

[4][3]

河。

（有关“铜匦”下文再述）。

北齐置为卫尉寺下公车署主管,举尚书所不理,有枉屈,经判奏闻。

隋代中央官制,多依北齐,亦置公车[6]。

到唐朝,卫尉寺虽仍有公车司马一职,但不再有传统的掌臣民上书的职能,而改为掌邦国器械文物之事[7]。

2.木函之制和铜匦之制

无论是木函还是铜匦,都是一种特制的信箱,只是材质和形状不同而已,其功能都是用来接受臣民上书言事的。

木函之制始于南朝,梁武帝天监元年（公元502年）下诏:

“商俗甫移,遗风尚炽,下不上达,由来远矣。

升中驭索,增其懔然。

可于公车府谤木、肺石傍各置一函。

若肉食莫言,山阿欲有可策,犀兕徒弊,龙蛇方汉县;次身才高妙,摈压莫通,怀傅、吕之术,抱屈、贾之叹,其理有皦然,受困包匦;夫大政侵小,豪门陵贱,百姓已穷,九重莫达,若欲自申,并可投肺石函。

表明了设置木函的目的是使”民情上达,并对“谤木函”“和肺石函”作了功能划分,可见古代信访并不仅仅以百姓申诉冤屈的为惟一内容,显示了梁武帝作为开国之君较为浓厚的民本主义思想倾向[8]。

唐代的铜匦之制在继承木函之制基础上并有新的发展。

唐代武后垂拱二年（公元686年）,大臣鱼保宗上书请置匦以受四方之书,于是铸造了四个铜匦,分别用于接受反映四个方面问题的书信:

即告养人劝农之事;论时政得失之事;陈诉抑屈之事;告天文、秘谋之事。

以谏议大夫、补阙、拾遗各一人充使,知匦事;御史中丞、侍御史各一人,为理匦使。

其后四匦合一。

开成三年（公元838年）,知匦使李中敏认为先验副本不利于广聪明而虑幽枉,乃奏罢验副封[9]。

免验副封是在实际的信访工作过程中通过总结经验后的进步,有利于皇帝能得到更多的各种不同的信息,也有利于保护信访人的权益,有利于革除信访人可能遭报复之弊。

3.登闻鼓之制

元朝登闻鼓院只受理人命关天的大案申诉,不受理小事;如果有人以“细事唐突”登闻鼓院,就要依法受到惩处。

从行政管理科学的制度安排来看,以元朝幅员之辽阔,登闻鼓院只管人命关天的大事,严惩因户婚田债等小事进京叨扰,应该说是量力而行的明智之举。

不过,元朝处理处理信访的方式显得粗放,且国祚短暂在这方面建树有限。

明洪武元年（公元1369年1月）在午门外设置登闻鼓,御史一人监守,规定非重大冤情或是机密情况不得击鼓,一旦有人击鼓御史就要立即引奏,这样的安排显然是新政初立的权宜之计。

洪武末年,越来越多的百姓越诉（即越级上访）到京师,一经问理往往又不符合事实,于是采取措施解决这个社会难题。

首先,命令地方耆老受理本乡词讼,会同里胥一起决断,只有大事才允许告于官,但是最终还是不能制止日益增多的越诉[14]。

其次,采取重法严厉打击越诉。

从洪武初年一味鼓励到洪武末年开始出台法律严格规范赴京上访,有明一代在解决赴京上访的问题上摆脱不了时紧时松摇摆不定的尴尬状态。

清朝顺治初设置登闻鼓,隶属于都察院。

顺治十三年

（公元1656年）,改设右长安门外每日由科道官一员轮值。

登闻鼓之制滥觞于传闻中“尧置敢谏之鼓”西周时设有,“路鼓”制度,汉代除继承西周击鼓鸣冤之制外,还有“诣阙上书”度,“缇萦上书”西汉“阙上书”经典案的制是诣的例

[10]

康熙六十一年（公元1722年）移入通政司的鼓厅,隶属于通政使司。

清代有关赴京信访行为的规定在沿袭明朝条例的基础上,作了要求更严格和处罚更严厉的修改,对上访人动辄处以“杖一百”充军”和“等惩罚[15]。

这显然是想遏阻民众赴京上访,显示出在当时的交通、通讯等技术条件下,清帝国中央政府无力也无意解决太多的来自民间的社会矛盾。

与明代相比,清廷对民间信访更趋保守,这从《明史》和《清史稿》所载的信访案例数量相差悬殊可见一斑。

4.上诉御史之制

。

登闻鼓之制于史有征始于西晋武帝时,《晋书》中有

[15]（P194）（P385）

两个击登闻鼓鸣冤乞恩并获成功的案例。

;北魏

太武帝拓跋焘命令,在宫殿左门边悬登闻鼓,人有穷冤就击鼓,由公车令上奏其表以待圣裁。

太延三年（公元437年）,拓跋焘诏告天下吏民,地方官吏如有不法可以向他控告。

造成的结果是有一些刁民故意找地方官吏的过失,并以此作为要挟地方官吏的把柄,刁民们在地方作威作福,官吏们故意视若无睹,对老百姓的贪婪残暴依然我行我素[11]。

正所谓“上有政策,下有对策”中央良好立意的用来保民的法令被,地方故意滥用,起到了相反的作用,令人深思。

隋文帝诏令四方,老百姓如果有枉屈,可以依次向县衙门、郡府、州府、尚书省申诉,如果还不满意,可以到宫殿击登闻鼓诉冤,有专职人员作出笔录有后向皇帝奏报

[12]

御史机关原本是监察机构,主要职能是监察百官,纠劾官吏,参治刑狱。

自秦朝建御史制度后,监察制度受到历朝统治阶级重视。

御史机关作为上诉机构受理审判不公案件的制度,自宋于史有据。

宋代法律规定,当诉讼不受理,或诉讼审判枉法致冤时,御史台也作为一个越级上诉的机构。

南宋时期,统治阶级为了防让上诉案件退回原审机关重审,使原审案件错以续错,冤以续冤现象,禁让上诉案交原审机构重审。

规定了御史机构受理越诉的权力。

明律规定很详细,对确为原审机关判决有误者,要平反昭雪;对无冤而上诉者要负刑事责任;对监察官吏“朦胧辩明者”也要负刑事责任。

明代御史机构都察院主司是监察,但在京参与重大审判,在外主持审录罪囚,具有重要的司法职权。

明代的司法审判中,都察院可受理通政使司送发的案件和击登闻鼓控诉的越诉案件。

《大清律例》规定同于《明律》凡监察御史、:

“按察司辩明冤枉,须要开具（本囚）所枉事迹,实封奏闻,委官追问（其冤情）得实,被还之人,依律改正,（所枉之）罪坐原告（诬告）。

原问官吏（人、失人人罪）。

若（罪囚）事（本）无冤枉,（监察御史、按察司）朦胧辩明者,

）杖一百,徒三年。

（即曰朦胧.则原告、原问官为其诬矣。

若

。

唐代

在隋的基础上,规定了上诉者直诉不实和司法官报而不受的法律责任。

唐律规定凡是击登闻鼓直诉,司法机关必须立即受理,如果不立即受理者,罪加一等。

宋初沿唐四匦院之制,宋太宗太平兴国九年（公元984年）改匦为检,改匦院为登闻院,宋真宗景德四年（公元1007年）,又改为登闻检院,隶谏议大夫;同时改鼓司为登闻鼓院,隶门下省的司谏、正言。

两个部门的职责是掌受文武官及士民章奏表疏,且前者职级略高于后者。

宋太宗国朝淳化三年

（公元992年）设理检院,职级在前二者之上。

如果已先后经

鼓司（登闻鼓院）和登闻院（登闻检院）进状仍然称冤滥、沉屈者,即引送到理检院重审

[13]

。

可见,宋代的登闻鼓制度更

为完备,建立了配套的直诉机关,冤民可以先后到鼓司、登闻院、理检院申诉,直至“邀车驾”。

所诬罪重（于杖一百,徒三年）者,以故出入人罪论。

所辩之

108

（罪）人知情,与（朦胧）同罪;（如原犯重,止从重论。

不知）

有发明以前,书写载体为“”简和绢帛,书信的成本很高,不是一般老百姓能承担的;3、古代邮递交通极不发达,书信邮寄或徒步上访极不便利。

本文对我国的信访源流进行了粗略梳理,旨在从我国源远流长的信访活动中理出一条大致脉络。

我们的先民在这方面既积累了相当经验,也有许多教训,对历史的考证有利于我们明辨得失,以很好的继承先人的文化遗产。

（特别说明:

鉴于篇幅要求,只述梗概,详见本

）人硕士毕业论文。

者,不坐。

[16]从上所引清律条文相比明律条文而言,清律规”定使人理解更直接明白。

尤其值得一提的是,清律条文的注释更增理解的推确性、司法的操作性。

5.邀车驾之制

“邀车驾”是指无处诉冤的人在皇帝车驾经过时拦路喊冤,俗称“告御状”。

据考,邀车驾案例见于史籍记载始于《后汉书・儒林列传》儒生杨政冒着生命危险邀车驾为其老师鸣冤,汉明帝深受感动,答应了赦免范升的请求。

古代法律明文关于邀车驾的记载,始见于唐律,规定“诸邀车驾

[及挝登闻鼓,若上表,以身事自理诉,而不实者,杖八十”70]。

[17]

参考文献:

[1]阮青（注释）.淮南子:

注释本[M].华夏出版社,2000.[2]赵立程.儒学十三经[M].北方文艺出版社,2001.[3]赵立程,儒学十三经[M].北方文艺出版社,2001.[4]赵立程

古代信访的法文化渊源及其启示

□王旭军马鑫泉

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信访，即公民向特定机关来信来访反映问题，以求解决的一种活动，是公民表达意愿和诉求的一种渠道。

在中国古代，虽没有出现“信访”一词，但却存在与当前涉诉信访相似的司法纠错制度，而且历朝历代都曾以不同的形式存在过。

因此在涉诉信访问题日益凸显的今天，我们非常有必要回顾这一制度的历史渊源，以史为鉴，探索出现代信访制度的全新理念。

古代信访制度探源

我国信访活动始自原始社会末期。

据《史记·孝文帝本纪》记载：

“古之治天下，朝有进善之旌、诽谤之木”，“进善之旌”是尧在位时于朝廷前设置的一面旗帜，其作用就是让老百姓站在这面旗帜下直接提出对政事的意见、批评和建议。

进善之旌还有赦免的功能，站在这面旗帜下发表意见，无论正确与否一律不追究责任。

另据《大戴礼记·保傅》记载，尧舜执政时期曾设“诽谤之木”、“敢谏之鼓”，以听取社会成员对时政的意见和建议。

可以说“进善之旌”、“诽谤之木”和“敢谏之鼓”是我国古代信访制度的萌芽。

西周时我国有肺石之制，据《周礼·秋官·大司寇》记载：

“以肺石达于穷民，凡远近独老幼之欲有复于上而其长弗达者，立于肺石三日，士听其辞以告于上而罪其长。

”便是说设置红色的石头（肺石）来使无法诉冤的人得以申诉，不论地方远近，凡没有兄弟、子孙及老、幼者，欲向天子和六卿伸冤，而地方长官不上报的，可以在肺石上站三天，然后由管理肺石的官员“士”听取理由，并将情况上报六卿或天子，调查核实后予以处理，并要处罚冤情不报的地方官。

“肺石”制度是西周法律中的有关信访的明确规定，体现了当时中央政府对各级地方官员的监督。

汉代继承了西周击鼓鸣冤制度，实行“周鼓上言变事”制度，要求地方官员及时将民众击鼓鸣冤之事向上报告，否则将追究责任。

后又有了“诣阙上书”，即百姓或下级官吏若蒙冤受狱，可越级上书伸冤，是一种典型的越级信访行为。

“诣阙上书”制度的确立，在纠正地方官吏办案不公、缓和社会矛盾等方面产生了积极的影响。

唐代是我国古代信访制度相对完备的朝代。

确立了“邀车架”、“括登闻鼓”、“立肺石”、“投匦”、“上表”等制度，并由相应官署或官员受理臣民的伸冤上访。

其中投匦制度是武则天称帝之后，为广开言路而创立，朝廷设置“匦”函,以接受四方上访之密信。

“匦”是一种铜铸的大匣子，最初设青、丹、白、黑色四个不同颜色的“匦”，受理不同上访投书，后合成一匦，但仍有四个投书口。

匦由专职官员管理，以确保言路畅通,下情上达，称为“知匦使”和“理匦使”。

投匦制度开辟了一条最高统治者了解下情的渠道，在我国信访发展史上具有十分重要的意义。

到了宋代，信访又有了新的发展，中央政府设立了独立的信访机构──鼓院和检院。

《宋史·职官志一》记载两院皆隶属于谏院：

“登闻检院，隶谏议大夫。

登闻鼓院，隶司谏、正言。

”宋代的登闻鼓机构继承了唐代登闻鼓和匦使院两种制度，但机构设置和运行机制却更加完善。

宋代登闻鼓机构接受民间举告、请愿、自荐、议论军国大事等进状，成为民间社会与中央政府沟通的重要途径。

明代主要有两个机构受理信访（称为直诉），即通政使司和登闻鼓院（厅）。

其职责范围之一便是负责受理四方陈情、建言、申诉冤屈或检举不法行为的上书。

直接向皇帝“叩阍”，就是现代俗称的“告御状”，包括赴宫门诉冤和迎车架申诉两种形式。

明代开始，对于直诉的受理范围和程序等进行了规范，如规定田土、户婚等细事不许越级信访。

到了清代，中国传统的信访制度发展到了巅峰，也逐渐走向了衰落。

这个时期的信访，包括击登闻鼓、上书皇帝等，被统称为“京控”，即有冤抑的人到都察院、通政司或步军统领衙门申诉。

古代信访制度的法文化影响

应该说，古代法文化对信访有很大的影响，尤其是我国传统法律文化中轻视诉讼、厌恶诉讼的“无讼”思想，对当代民众通过司法程序解决纠纷产生了消极的作用。

在“无讼”传统思想的作用下，中国人在遇到纠纷时，首先是通过熟人和圈内的亲属朋友，相互和解或者调解，或者放弃主张权利。

直到今天，还有一些普通民众遇到纠纷尽量避免到法院寻求救济，这仍是中国传统法律文化思想的结果，是“和为贵”无讼文化影响的产物。

在古代以亲属和地缘关系形成的熟人社会中，吃了官司还败诉对于个人和家族在当地是影响很大的事情。

因此，官司打到衙门，人们将倾尽个人甚至家族的全力以求胜诉，如果因为证据不足或者程序的问题无法胜诉，则这种胜诉的意念就转化成信访的动力。

而传统信访制度因重视实体公正而强调“伸冤”，并以官吏是否勤于受理冤案、能否“拨乱反正”作为判断官吏优劣的标准，由此也形成了中国法律文化中强烈的申诉意识和青天观念。

这些思想的影响及至现今，仍能见到当事人追求客观真实的执著，一旦被冤枉，或者客观事实与法律事实存在偏差，当事人便不愿承担因程序正义而牺牲实体正义的司法代价，层层申诉或者越级到市里、到省里、到中央去“伸冤”，求得公正的处理。

这便成为信访活动朴素的法律思想根源。

古代信访制度的功能定位

在中国古代，类似于信访的申诉制度有两个重要功能：

一是维护社会稳定，延续皇权统治。

封建时期的君主们为维护其统治，在政治、经济、文化等方面都构造了严密的专制体系，以加强对民众的控制。

但封建王朝的君主也认识到，要想从根本上维护其统治，人民才是关键，君主必须“应天顺人”，注意通过多种途径来了解社情民意，以便采取积极措施保证和维护政治稳定、社会安宁和吏治廉明。

而古代的信访申诉制度是中央了解社会、获取民间信息的重要途径之一。

借助这一制度，使得下情得以上达。

通过解决纠纷、化解冤情，在制度上由高级别的官吏或者皇帝亲自处理并使冤案得到解决的公示效应，也坚定了百姓“告御状”的心理，由此也促进了信访在各朝各代的发展。

通过审理这类案件，也使高层统治者了解百姓疾苦，吏治腐败，对于改善统治、维护社会稳定起到了重要的作用。

二是监督官员，减少冤假错案。

中国人传统的实体正义取向需要必要的程序加以实现，而古代信访制度的存在，给有冤情的人提供了冤案平反的合法途径。

国家通过信访制度，一方面为民众提供获得公正的希望，客观上也起到了监督地方官员遵守法纪的作用。

我们今天研究历史，并不是要回到历史中去，而是以史为镜，为今人开创新的历史提供营养和动力。

研究古代信访能使今人就传统法律文化对当今的影响作出准确的判断，并能在当前形势下作出有效应对。

（作者单位：

内蒙古自治区高级人民法院）