东北内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程实施方案.docx
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东北内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程实施方案
东北内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程实施方案
前言
从1997年初开始，原林业部根据党中央、国务院领导同志的指示精神，组织研究编制了重点国有林区天然林资源保护工程实施方案，并于1998年启动了重点国有林区天然林资源保护工程。
1998年特大水灾之后，根据《中共中央国务院关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》（中发[1998]15号）关于“全面停止长江黄河流域上中游的天然林采伐，森工企业转向营林管护”的精神，国家林业局在原《重点国有林区天然林资源保护工程实施方案》的基础上做了进一步调整和补充，加大了天然林资源保护工程实施范围和保护力度，将长江、黄河上中游地区部分地方森工企业和国有林场纳入了工程实施范围，工程实施范围由原来的12个省（区、市）国有重点森工企业扩大到18个省（区、市）的国有和地方森工企业，编制了《重点地区天然林资源保护工程实施方案》，于1998年12月7日上报国务院。
1999年2月27日温家宝副总理主持会议，对《方案》进行了审查，并作了重要指示，根据会议纪要精神以及各部门提出的意见，我局进行了大量的协调、调研工作，并对《方案》作了进一步修改完善，于1999年8月19日正式上报国务院请求审批。
1999年8月25日国务院第46次总理办公会议对《方案》进行了审议，根据会议纪要精神，我局就工程实施范围、建设内容、主要任务、投入政策等问题进行了重大调整。
一是把解决长江上游、黄河上中游地区生态建设问题摆在突出的位置。
提出了将天然林停伐、宜林荒山荒地造林种草以及陡坡耕地退耕还林（草）统筹推进的总体思路，编制了《长江上游、黄河上中游地区生态建设总体规划》。
按照国务院西部开发领导小组的部署，坡耕地退耕还林（草）需要先行试点，为此，我局组织编制了《长江上游、黄河上中游地区退耕还林（草）试点示范实施方案》。
已由国家林业局、国家计委、财政部正式行文下发有关省（区、市）实施；同时，考虑到长江上游、黄河上中游地区天然林资源保护工作已开展两年，不能中途停止，我局对长江上游、黄河上中游地区天然林资源保护工程的实施范围及建设内容进行了调整，专题编制了《长江上游、黄河上中游地区天然林资源保护工程实施方案》，并就工程投入和相关政策与国家计委、财政部等有关部门进行了充分的协调，取得了一致意见，已上报国务院审定。
二是继续实施好东北、内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程，我局按照国务院第46次总理办公会议精神，就加强东北、内蒙古等重点国有林区天然林资源保护、调减木材产量和分流安置富余人员问题，先后派出6个调查组进行了专题调研，并根据国家财政的承受能力，对原上述林区天然林资源保护的总体思路、实施重点及相关扶持政策进行了重大调整。
调整后，我局再次与财政部、国家计委、劳动和社会保障部、国家经济贸易委员会、中国人民银行、中国工商银行、中国农业银行等部门做了进一步协调，取得一致意见后，形成了《东北、内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程实施方案》。
2000年7月7日国务院第71次总理办公会议审议了国家林业局提报的《东北、内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程实施方案》，同意继续实施东北、内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程，同时要求抓紧研究落实有关政策措施，并对实施方案作进一步的修改补充和完善。
据此，我局一方面组织力量对会议提出的有关问题，会同有关部门进行深入研究，另一方面，对工程实施情况再一次进行了认真总结，在上述工作基础上，形成了此《东北、内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程实施方案》（修正案）。
第一章工程基本概况与实施天然林保护工程的必要性
天然林资源是我国森林资源的主体，在维护生态平衡、提高环境质量及保护生物多样性方面发挥着不可替代的主体作用，具有良好的生态效益和环境效益。
目前我国的天然林面积约13.1亿亩，约占全部森林面积20.1亿亩的65%，大体上分为四种情况：
一是处于基本保护状态的天然林，主要包括552个森林类型的自然保护区、874个森林公园、尚未开发的西藏林区等，面积为3亿亩左右，约占天然林总面积的23%；二是零星散布于全国各地的天然林，面积为1.6亿亩左右，约占天然林总面积的12%；三是集中连片分布于长江上游、黄河上中游地区天然林4.6亿亩，约占天然林总面积的35%；四是亟待保护的位于东北、内蒙古等重点国有林区天然林面积3.9亿亩，约占天然林总面积的30%。
东北、内蒙古国有林区是我国天然林资源分布最集中、资源最丰富的国有林区，该林区地处我国大、小兴安岭和长白山脉，生态地位非常重要，既是松花江、嫩江等水系的发源地，又是松嫩平原、松辽平原、三江平原粮食基地和呼伦贝尔草原牧业基地的天然屏障，这一地区还是满族、蒙古族、朝鲜族、鄂温克族、鄂伦春族等少数民族聚居区。
林区的可持续发展，对繁荣边疆和少数民族地区经济，保障社会稳定发挥着巨大作用。
同时，该林区也是全国最大的木材生产基地，其木材产量占全国木材总产量的三分之一。
海南省是我国面积最大、生物多样性最丰富的两大热带雨林之一，生态环境保护意义十分重大；新疆自治区天西、阿尔泰等国有林区是保护天山、阿尔泰山两大山脉生态环境、涵养水源以及控制雪线上升的重要屏障。
建国以来，东北、内蒙古等国有林区共向国家提供木材约10亿立方米，但在为国家建设作出重大贡献的同时，自身也付出了沉重的代价。
林区人口急剧膨胀，经济负担日趋沉重，导致森林资源过量采伐，天然林资源锐减，特别是当前采伐的天然成过熟林又主要集中在高山陡坡、江河两侧及源头，这些地区又正是生态保护的重点，特别是东北、内蒙古林区，到目前为止，仍有109万森工企业职工，近300多万林区人口以及周边社会靠采伐天然林来维持生存，不少地区已开始采伐天然中龄林，更加剧了资源的过度消耗，导致生态环境进一步恶化。
这种状况如继续下去，整个东北、内蒙古地区的生态屏障将不复存在，东北大粮仓及周边重要牧业基地将失去生态保护，必然会对国民经济及社会可持续发展带来极大影响。
为此，对东北、内蒙古国有林区天然林资源实行有效保护，扭转森林资源锐减趋势是当务之急，刻不容缓。
第二章工程实施情况与基本经验
从1998年起，天然林保护工程在云南、四川、重庆、贵州、陕西、甘肃、青海、新疆、内蒙古、吉林、黑龙江（含大兴安岭）、海南等12个省（区、市）的重点国有林区开始实施。
国家在财力十分紧张的情况下，投入了巨额资金支持了这项工程。
1998－1999年，国家共安排投资101.7亿元（国家债券投资64.5亿元，中央财政专项补助资金37.2亿元）。
其中，国家对东北、内蒙古、新疆、海南等省（区）的国有林区天然林保护工程共安排投资64.4亿元，其中国家债券投资32亿元（1998年16.8亿元，1999年15.2亿元），中央财政专项补助资金32.4亿元（1998年9.6亿元，1999年22.8亿元）。
在各级党委、政府的重视和周密组织以及有关部门的积极配合下，工程建设取得了良好的成效：
一是在工程区内按步骤大幅度调减木材产量，调减木材产量312万立方米，占应调减木材产量751.5万立方米的42%。
使工程区内4.2亿亩森林资源得到了有效管护。
同时，在工程实施中，加强宣传工作力度，通过电视、广播、报纸等新闻舆论工具广泛宣传发动，做到家喻户晓；林业、公安、政法、监察等部门齐抓共管，强化对违纪违法行为的执法，做到发现一起，严厉查处一起，并公开曝光，大力营造全社会关注保护森林资源、执法护林的氛围；二是加快了森林植被恢复，通过封山育林、人工促进天然更新、人工造林等方式完成生态公益林建设1848万亩，森林抚育1616万亩；三是通过森林管护、公益林建设及种苗建设等途径分流安置职工10.9万人；四是强化了森林资源管理，基本控制了森林的超限额采伐和乱砍滥伐；五是保持了林区社会稳定和经济发展。
为了搞好工程的组织实施和监督管理，国家林业局和各地林业主管部门牵头，加强了对天然林保护工程的实施管理。
一是加强对工程的组织领导。
国家林业局成立了天然林保护工程领导小组，并相应设立了天然林保护工程管理中心和工程资金稽查办公室，负责天然林保护工程实施的管理和工程资金的使用检查及监督。
在地方各级政府高度重视下，有关省、地、县和国有森工局也相应建立了由主要领导或分管领导任组长的工程领导小组，统一组织实施并协调工程建设中的重大问题。
二是搞好工程规划，编制作业设计，将任务逐级落实。
三是强化监督检查。
我局两年来先后派出了50余个工作调研组，赴各工程区进行调研和检查工作，及时指导和研究解决工程实施中的问题。
在工程实施中，还会同国家计委、财政部、审计署、监察部等有关部门，对天保工程建设质量和进度进行了检查、监督，对工程资金使用情况开展了专项稽查。
四是建立健全各项规章制度，规范工程建设行为。
为使工程实施有章可循，国家林业局会同财政部等有关部门，制定了工程项目管理办法、资金管理办法和会计核算办法。
各地也都出台了有关的规定和办法。
当前，天然林资源保护工程正在稳步、扎实推进。
工程实施两年来的实践证明，党中央、国务院实施天然林保护工程的决策是完全正确的，受到了工程区广大干部群众积极拥护和支持。
继续实施好这一工程，巩固已取得的成果，将对我国生态环境改善产生重大影响。
首先是可以有效地保护好工程区宝贵的天然林资源，改善生态环境，促进工程区乃至我国经济社会可持续发展；其次，通过按地域实施森林分类经营，有利于加快后备森林资源培育，特别是商品用材林的培育，以满足国家经济建设对木材和林产品的需求；三是从根本上解决了富余职工的分流和安置以及离退休职工养老保险，林区多年的社会问题得到妥善解决，促进了林区经济发展和社会稳定。
当前，广大林区人民非常珍惜这来之不易的大好形势，社会反响是好的，普遍认为实施天然林保护工程是一项“功在当代、利在千秋的德政工程。
”
工程开展以来，个别地方由于工程组织和管理措施还不够得力，也相继出现了一些问题：
如有的地方仍存在采伐禁而不止的问题；天然林保护资金挪用也时有发生等，虽然都及时进行了查处，但也说明在今后的工程实施中还要认真重视解决。
第三章工程实施基本思路与主要目标
一、工程实施的范围
工程实施范围包括在内蒙古、吉林、黑龙江（含大兴安岭）、海南、新疆共5个省（区）境内的86个国有重点森工企业、16个地方森工企业、23个县及12个县级林业局（场），其中：
内蒙古17个国有重点森工企业及8个地方森工企业；吉林18个国有重点森工企业及4个地方森工企业；龙江森工集团40个国有重点森工企业；大兴安岭森工集团9个国有重点森工企业及1个县级林业局；海南省4个地方森工企业及7个县级林场；新疆自治区2个国有重点森工企业、23个县及新疆生产建设兵团4个团场。
工程区林业用地面积51272万亩，其中，有林地42122万亩（其中天然林39077万亩），疏林灌木林地1780万亩，未成林造林地2090万亩，无林地5159万亩，其它林地122万亩。
二、工程实施的基本思路
以保护生态环境和保护生物多样性为宗旨，使经济及资源平衡服从于生态环境的改善，服从于水土保持、水源涵养需要，以保护现有天然林资源为目标，把“减产、分流、下岗”作为重点，通过森林分类区划，调整森林资源经营方向，采取有效的措施，调减木材产量，加大森林资源管护力度，妥善分流安置富余职工，卸掉森工企业的社会负担，进一步发挥森林的生态屏障作用，为实现国民经济和社会可持续发展做出贡献。
三、工程实施坚持的原则
（一）坚持统一规划，突出重点，分期实施，稳步推进。
（二）坚持因地制宜，分类指导，实事求是，注重实效。
（三）坚持生态优先，生态、经济和社会效益相结合。
（四）坚持森工企业由采伐森林向营造林转移的原则，大多数企业的职工转向森林保护和造林营林。
（五）坚持依靠科学技术，建立强有力的科技保障体系。
（六）坚持省级政府负全责和实行地方各级政府目标责任制。
四、工程建设分期及实施的主要目标
根据国务院的有关指示精神，结合林业实际，工程期确定为2000－2010年，共11年，其中，2000－2003年为第一期，2004－2010年为第二期。
到2003年工程区5个省（区）木材产量调减到位，共计调减木材产量751.5万立方米，实现森工企业的战略性转移。
使4.95亿亩森林得到有效管护，48.4万富余职工得到妥善分流和安置。
再经过7年左右的努力，到2010年，工程区天然林资源切实得到保护，森林植被得到有效恢复。
同时，随着森林资源的保护与管理工作进一步推进，林下资源的开发利用以及相应产业结构调整，林区生态环境与林区经济得到快速恢复和发展，使工程区人口、经济、资源和环境之间的矛盾基本得到缓解，为建立起比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系打好基础，为促进经济和社会的可持续发展发挥应有的作用。
第四章森林分类区划与木材产量调减
一、森林分类区划
以保护和改善大江大河流域生态环境为基本前提，经济和资源平衡必须服从于生态环境改善，服从于水土保持、水源涵养的需要，将工程区林业用地划分为禁伐区、限伐区和商品林经营区。
禁伐区：
将江河源头、库湖周围、干流、支流两侧（以山脊为界）、路渠两侧、高山陡坡地带、山脉顶脊部位、生物多样性丰富地区和其它生态环境脆弱地区划为禁伐区，强化现有林的保护和恢复，全面停止森林采伐，依法严加保护。
限伐区：
将生态环境相对较脆弱，但恢复能力比较强的地区划为限伐区，调整森林采伐方式，调减木材产量，进行适度的择伐及抚育间伐。
商品林经营区：
将自然条件优越，立地条件好，地势较平缓，不易造成水土流失的地区划为商品林经营区，采取集约经营方式，大力发展速生丰产用材林、短周期工业原料林和经济林等，以解决森林资源接续，增加木材和林产品的有效供给，满足经济建设和人民生活的需求。
根据森林分类区划的标准及原则，将工程区51272万亩林业用地区划为：
生态保护区面积39229万亩，占工程区林业用地面积的76.5%，其中：
禁伐区面积21138万亩，占工程区林业用地面积的41.2%；限伐区面积18091万亩，占工程区林业用地面积的35.3%；商品林经营区面积12044万亩，占工程区林业用地面积的23.5%。
其中：
东北、内蒙古国有林区林业用地面积47617万亩，其中：
生态保护区面积35667万亩，占74.9%（禁伐区面积18251万亩，占38.3%；限伐区面积17416万亩，占36.6%）；商品林经营区面积11950万亩，占25.1%。
海南省国有林区将林业用地面积689万亩全部划为禁伐区。
新疆国有林区林业用地面积2967万亩，其中：
生态保护区面积2874万亩，占96.9%（禁伐区面积2199万亩，占74.1%；限伐区面积675万亩，占22.8%）；商品林经营区面积93万亩，占3.1%。
二、木材产量调减
根据森林分类区划，本着保护、培育与合理利用相结合、保障森林资源可持续发展的原则，在合理确定木材产量的前提下，有步骤地调减木材产量，到2003年木材产量调减到位。
木材产量由1997年的1853.2万立方米调减到2003年的1101.7万立方米，减少751.5万立方米，下调41%。
按区域分：
－－东北、内蒙古国有林区木材产量由1997年的1824.1万立方米调减到2003年的1094.1万立方米，减少730万立方米，下调40%。
其中：
内蒙古自治区木材产量由1997年的431.3万立方米调减到2003年的243.2万立方米，减少188.1万立方米，下调44%；
吉林省木材产量由1997年的372.4万立方米调减到2003年的217.5万立方米，减少154.9万立方米，下调42%；
黑龙江省森工集团木材产量由1997年的670万立方米调减到2003年的419万立方米，减少251万立方米，下调37%；
大兴安岭集团公司木材产量由1997年的350.4万立方米调减到2003年的214.4万立方米，减少136.0万立方米，下调39%。
－－海南省木材产量由1997年的1.4万立方米到2000年全部停止采伐，减少1.4万立方米，下调100%。
－－新疆自治区木材产量由1997年的28.1万立方米调减到2000年的8万立方米，减少20.1万立方米，下调72%。
分年度木材调减量：
1998－2000年木材产量为实际下达计划数。
1998年调减131.2万立方米；1999年调减180.9万立方米；2000年调减273.1万立方米；2001-2003年每年调减55.3万立方米。
第五章森林资源管护与林下资源开发利用
一、强化森林资源和林政管理，杜绝超限额采伐
狠抓森林采伐限额管理，加大森林资源管理的检查监督力度，坚决杜绝超限额采伐，强化林地林权管理，严格禁止林地逆转和非法流失。
坚持一手抓禁伐、一手抓保护和管理。
一是全面贯彻落实国务院《关于保护森林资源制止毁林开垦乱占林地的紧急通知》，坚决禁止毁林开垦，并对过去已经发生的毁林开垦，要限期退耕还林。
二是加大执法力度，在坚决制止群众性乱砍滥伐、非法侵占林地的同时，严禁政府部门和法人乱砍滥伐和非法侵占林地的行为，为严肃处理各级领导干部和国家工作人员在森林资源保护管理中玩忽职守、滥用职权和执法犯法的违法违纪行为，监察部和国家林业局正在起草《关于对国家工作人员破坏森林资源行政处分暂行规定》。
三是认真抓好森林分类区划的落实，将禁伐区、限伐区和商品林经营区落实到山头地块，严格按照区划实施保护、管理和经营，同时加大检查、稽查的力度，发现问题，及时查处。
四是强化领导干部保护和发展森林资源任期目标责任制，确定森林资源保护和发展的量化指标，层层签订责任状，严格落实责任制。
五是加强对各有关省（区）保护、发展森林资源情况的检查通报工作，大力强化森林、林木、林地消长变化动态的监测与评价工作，建立健全指标体系，加快对工程区的森林资源管理、监督和保护体系建设。
六是结合工程的实施，加大对木材市场和小型木材加工点的管理和整顿力度。
七是建立年度资金拨付调控制度，对森林资源管理保护不力，资金使用效果不佳的单位，实行投资调控，必要时暂停资金拨付进行管理整顿。
二、加强生态保护区管理，全面落实森林分类经营
根据森林分类区划，工程区76.5%的林业用地，将由过去以获取经济利益为目的转为以发挥生态效能为主要目的的生态保护区。
生态保护区的管理直接关系到天然林保护工程能否顺利实施，要抓紧修改森工企业采伐规程和调整森林经营方案，使森工企业由原来单一的经营采伐转变为以保护天然林为主要目的的营林管护，“变砍树人为栽树人”，加强森林资源的培育与保护。
禁伐区管护要根据森林生态系统自身的生物学特性和在维持生态平衡中的主体作用，建立森林生态系统管护区，采取有效措施保持生态系统的自然性和完整性。
积极恢复和保护现有天然林资源，强化森林生态系统自身的调节能力，努力扩大森林的防护能力，充分发挥其在自然环境中的平衡作用，不断减少自然灾害的危害，使生态系统步入良性循环。
限伐区管护要按照因地制宜、用地养地、综合治理、稳定高效的要求，在加强森林资源管护的同时，合理进行多资源的开发利用，实现经济、社会和环境的协调发展。
三、大力推行个体承包，落实森林资源管护责任
根据工程区内森林分布及地理环境特点，对不同区域和地段，采取不同的方式进行森林管护：
对交通不便、人员稀少的远山区4.1亿亩的林地实行封山管护，建立精干的森林专业管护队伍；对交通较为便利，人口稠密，林、农交错的近山区8535万亩的林地，采取划分森林管护责任区，实行个体承包，用合同方式确定承包者的责任和义务，明确承包者的权益，实行责、权、利挂钩的管护经营责任制，充分调动林区干部群众保护森林资源的积极性，确保各项森林管护措施落到实处。
在认真总结近两年重点国有林区森林资源管护承包试点工作成功经验的基础上，我们下一步在落实具体工程实施任务时，在操作上特别要把握以下三个环节。
一是划分责任区。
在森林资源清查的基础上，根据工程县、林业局或林场的总体规划、资源条件、林分结构、生态地理位置等因素，将施业区划分为若干责任区。
二是确定管护、经营的责任。
管护主要是负责护林防火、森林病虫害防治和制止乱砍滥伐、超限额采伐、毁林开荒及各种破坏森林资源的活动；经营主要包括责任区内的造林、抚育等生产任务；同时，根据森林资源多样性的特点，在管护森林的同时依法开展林下资源开发利用，禁止从事任何形式的林木采伐。
三是确定管护经营者的利益。
职工管护森林，按照天然林保护工程森林管护有关标准向职工支付管护费。
对管护区内的林下副产品资源，原则上实行有偿利用。
四、积极开发林下资源
针对工程区除林木外其他可开发利用的资源丰富、利用价值高等特点，在开展个体承包的过程中，把管护森林与林下资源开发利用有机地结合起来。
在确保不破坏地表植被、不降低森林生态功能、不影响林木生长的前提下，允许森林管护承包者依法开发利用林下资源，适度发展种植业、养殖业和林副产品加工业以及相应的储藏、保鲜、加工等，如野生动物养殖、山野菜、野生浆果、菌类的采摘加工和种植森林药材等，既可以增加承包者的收入，进一步强化其管护责任意识，提高其管护积极性，确保林木资源得到更好的管护，又可以提高森林资源综合利用率，繁荣林区经济。
根据东北、内蒙古等重点国有林区资源的特点，分不同地区林下资源开发和利用的大体方向为：
——东北、内蒙古林区主要以野生动植物养殖、野生浆果、菌类的采摘加工，以及在可及条件下的人工培植；森林药材的种植及加工；在有条件及市场需求量大的地区，也可开展一定的禽畜养殖。
——海南国有林区除可在有条件的地方发展上述产业外，还可将森林旅游作为重要产业来开发。
——新疆国有林区主要是非林木资源开采、销售；野生植物的采摘、加工；有限度地发展一定的对森林植被无重大影响的畜牧业。
五、加快国有林区森林资源管理体制改革步伐
为强化国家对国有森林资源的管理，根据《森林法》和《森林法实施细则》的有关规定，为解决超限额采伐的问题，改革东北、内蒙古重点国有林区森林资源管理体制，在其现有的森林资源管理机构的基础上，组建森林资源管理局，根据林业区划，按山脉水系设立分局，并在林场设林务所。
森林资源管理机构由国家林业局垂直管理，依法负责其管辖范围内的森林资源管理工作。
其职责主要是组织辖区国有森林资源规划设计调查、林区资源监测和统计；组织辖区森林经营方案的编制、审批和森林采伐限额的编制及实施；负责伐区调查设计、拨交、验收；核发林木采伐许可证和木材运输许可证，并负责林木采伐、运输以及木材经营（加工）审批和管理；负责辖区林地、林权管理；负责辖区造林更新、封山育林管理等。
把国有森林资源的所有权和管理权从森工企业分离出来，理顺森林资产所有者与采伐企业的关系，逐步建立起符合森林资源保护和市场经济要求的林木资产化管理和有偿采伐利用机制。
对没有派出森林资源监督机构的省（区），国家林业局要尽快派出森林资源监督机构，加强对森林资源保护管理的监督。
第六章木材供需平衡与速生丰产林基地建设
一、木材产量调减对国内木材需求影响
据预测，到2003年，国内商品材需求量约为1.5亿立方米，而国内商品材的供给量仅为9500万立方米，短缺的主要是珍贵树种材、大径材和高档纸浆纤维材，而且还会随着国民经济的增长和人民生活水平的提高而呈扩大趋势。
东北内蒙古国有林区及长江、黄河上中游地区天然林资源保护工程实施后，到2003年将调减木材产量1990万立方米，其中大部分也是珍贵树种材和大径材。
这样，一方面使木材供需缺口总量扩大到7500万立方米，另一方面更加剧了木材供需的结构性矛盾。
二、解决木材供需缺口问题的途径
实施天然林保护工程过程中，要注意搞好木材产需平衡，既要积极保护森林资源，又要努力满足经济建设的需要。
解决木材供需缺口问题，完全依赖进口满足国内需求，既受到国际市场供应量的制约，又受到国家的外汇平衡的制约，也是不现实的，必须立足于国内。
因此，短期内一是要积极研究推行替代用品，特别是搞好农村能源建设，减少薪炭林的消耗量，二是要积极应用新技
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