失地农民社区的形成及典型模式探析主要基于对成都城乡一体化的精文档格式.docx
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“社区是在一定地域中具有密切互动关系和相同意识
所维系的人群共同体。
”[1]
尽管学者们对社区概念的解释
文字表述不尽一致,但对构成社区的要素都包括“地域性,公共联系纽带,持续的、亲密的首属关系,归属感和一套社区成员公认的行为规范和秩序”。
[2]
要界定我们所要探讨的失地农民社区,必须将其置于社区大范畴中,才可能明确其内涵和外延边界。
社区按其形成的方式可以划分为自然社区和法定社区。
自然社区是按照居民聚集地自然形成的,其社区划分
常常以河流、山丘、建筑群落为界。
如农村中的自然村落,城市中新建的住宅小区或生活小区,城市新开发的住宅小区虽然有物业管理机构进行管理,但这些机构并不是法定的社区管理机构。
法定社区是国家行政机关按照行政管理的需要,通过行政区划的规定,并用法律的形式固定下来。
如农村中的行政村、城市中的街道办事处辖区、居委会辖区。
法定社区往往与自然社区的边界是不一致的,一个行政村可以由多个自然村落组成,一个居委会辖区内可能有一个到多个住宅小区,规模较大的住宅小区也可能被划分为两个或多个社区。
社区按地域可以划分为农村社区和城市社区。
农村社区是指居民以农民为主体,其经济活动以农业为主要生产方式的社区。
城市社区是指居民大多数从事工商业及其服务业的社区。
根据2000年民政部23号文件,《关于在全国推进城市社区建设的意见》,将我国城市社区定义为在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。
目前,城市社区的范围被正式界定为经过社区体制改革后作出规模调整的居民委员会辖区,在居民委员会基础上调整充实的社区委员会则作为社区居民的群众性自治组织,负责社区日常事物
的管理。
[3]
因此,我国城市社区由政府划定区域,冠以“社
区”称谓,作为城市管理体制中的一个基层单位,并指定成
立相应的管理机构,属于典型的法定社区。
学者张鸿雁将城市社区划分为6种类型:
（1传统式街坊社区。
（2单一式单位社区。
（3混合式综合社区。
这是20世纪70年代末以来在独立的地段和城市边缘兴建的居住功能较为单一的大型居住区。
居住环境较好,生活设施配套,往往是有多功能的商业中心,但由于建设历史较短,且缺乏半公共空间,居民间的互动不强。
（4演替式边缘社区。
以城市扩大和乡村向城市的渗透为特点。
城市边缘地带是属于农村向城市演替的社区,由于受到城市功能辐射,农用地渐渐地转化为城区。
其特点是社区功能混乱,居民职业构成复杂,各种服务设施匮乏。
社区内生活和生产功能紧密交织,体现了初级的“前市后坊”的空间特点,是当今最为活跃、也是最为混乱的社区。
（5新型房地产物业管理型社区。
（6“自生区”或移民区。
[4]除此之外,还有一些新型社区如旅游型综合社区、科技产业型社区、新型大学社区、新型的宗教社区、地缘社区、业缘社区不断出现,甚至还有在很多大中城市远郊区的1-2小时的汽车路程,或在城市的1-2小时生活圈内,出现了新型的“飞地型社区”和以青年群体为主体,极具匿名性质,可以完成某种消费或电子商务行为的网络虚拟社区。
这里所谓的失地农民社区主要指在法定的城市社区中,由失地农民构成的演替式边缘社区和含有失地农民的混合式综合社区,也包括所有户籍转为城市市民身份的“城村”和“镇村”居民。
尽管失地农民在自然地理空间上已经被纳入城市建制规划之中,但由于其长期生活、居住在农村,即使是建筑统一规划为一种风格模式,但其家居布局、家具饰品仍然能见得到农村地域遗留的痕迹。
城市社区与农村社区是两个完全不同的社区,相比农村社区,城市社会关系的匿名性和非人情性是失地进城的农民难以适应的。
失地农民在农村社区长期由血缘、亲缘、宗缘和地缘关系结成的互识社会（熟人社会网络依然存留着,使其对传统农村社区在情感和心理上具有强烈的认同感和归属感。
在由农村社区转型为城市社区的过程中,失地农民社区也面临组织自身的转型问题。
失地农民社区作为城市社区的组成部分,尽管也具有城市社区共有的服务、整合、凝聚、稳定、发展等主要功能,但在内容上更加切合失地农民社区的需要。
由于失地农民安置上存在多种层次、多种方式,其社区服务内容上更侧重于社会福利保障和居民再就业的指导培训;
整合内容上会侧重于重塑城市社区意识、城市生活价值观、城市行为规范、城市社区认同、城市民主参与;
凝聚内容上更着力于使社区全体成员对共同目标、利益、信念产生认同感和使命感,促使失地农民的再社会化;
稳定内容上更着重于落实基层民主自治,关注社区成员利益,预防群体性事件的发生;
发展内容上更侧重于社区的硬件设施达标,工作人员的素质提升,社区组织不断向规范化、专业化、制度化方向发展。
另外失地农民社区的组织中介功能尤为突出。
由于失地农民目前大多是被动失地,为维护个人利益的集体行动日益增多,给政府工作造成很大压力。
群众对政府存在不信任甚至不满情绪,有时会出现政府想为群众办好事,却“无奈居民不领情”的尴尬。
这时,无论是居民角度还是政府角度,都要求社区成为一个连接政府与居民的中介。
失地农民社区建设的一个重要目的,就是要让失地农民拥有能反映、维护自身利益的有效组织途径,为政府提供与社会组织和个体市民的组织整合点,提供为政府与群众直接沟通的制度性渠道。
防止如法轮功、黑社会等非法组织的渗透。
二、失地农民进入城市社区的几种形式
50多年来,以就业场所为代表的单位制和以市政层级为代表的社区制,是我国城市基层管理体制的基本构成单元,随着改革开放的深化,单位社会逐渐萎缩,社会组织日益复杂,人口流动不断加剧,基层社会的组织机构发生一系列变化:
国有企业相当数量的下岗人员退出单位,进入社区;
非公有经济组织的员工及其大批流动人口的管理纳入到社区;
失地农民“村改居”等等。
大量的“社会人”的存在,政府和企业剥离出来的许多管理职能和服务职能需要街道、居委会组织来承接。
自1991年国家民政部提出“社区建设”概念以来,社区建设逐步从大中城市向中小城市扩展辐射,社区建设已从“摸着石头过河”向规范化、制度化的纵深发展。
回顾建国以来我国失地农民进入城市社区的历程,笔者认为,大致经历了三种形式:
第一种形式:
失地农民“农转工”成为“单位人”进入单位社区。
计划经济时期,由于统购统销和户籍制度的限制,农民要改变身份成为城市市民只有以下几个途径:
（1企业招工;
（2大中专学生毕业分配;
（3参军复员、转业;
（4建设征地。
对村庄而言,只有建设征地才有可能使一个村庄的部分甚至全体农民有机会转为城市居民。
这时候的失地农民的安置主要采取分流的办法,由政府将失地农民按一定的比例分配给临近机关企事业单位,安排工作,在单位所属街道派出所上城市户口。
这样的情况一直延续到20世纪90年代初。
第二种形式:
购买城市户口或依据各城市出台的地方政策,进入城市街道社区。
20世纪90年代初期,一些城市包括一些小镇就出现卖城镇户口的现象。
上海、深圳等一些改革开放的前沿城市,推出了“蓝印户口”制。
上海市1994年2月施行的《上海市蓝印户口管理暂行规定》中对申请“蓝印户口”的条件,做出如下规定:
在上海投资人民币100万元（或美元20万元及以上、或购买一定面积的商品房、或在上海有固定住所及合法稳定工作者均可申请上海市蓝印户口,持蓝印户口一定期限后可转为常住户口。
深圳市1996年1月,广州1998年3月,厦门市1998年6月纷纷实行“蓝印户口”政策。
北京也于1999年6月推出“工作寄住证”,规定:
凡在北京市高新技术企业或跨国公司总部及研发中心工作的外地人员,符合一定条件者,由企业提出申请,可办理“北京市工作寄住证”,持证者在购房、子女入托、入中小学等方面享有北京市民待遇,持寄住证3年者,经企业申请并报市人事局审批可转为北京市正式户口。
虽然政策鼓励农民进城,但为了减轻大城市的基础设施、社会就业与保障的压力,几乎所有大中城市对农民进入哪一级的城市都有限制性规定。
凡是能够取得城市户口的,多是在城市经商办企业、购买商品房的先富起来的农民。
他们在得到城市户口的同时,也就自动放弃了在农村的那份土地,其原来在农村的承包地自然地被乡村收回重新分配给新增人口。
第三种形式:
失地农民“农转居”成为城市“社区人”。
随着城市化进程的逐渐加快,大量原来的乡村被圈入城市范围,失去大部分或全部土地的农民,一夜之间其村民身份改为市民身份,其生产生活方式向非农方式跨越,农村村民委员会的牌子换成城市社区居民委员会牌子、行政区划也由乡村变为城区,形成受双重社会体制管理,兼具农村与城市双重性质的特殊社区。
这部分社区既保留了原先农村社区的传统特征,又开始逐渐具有了城市社区的现代化特征。
截至2005年6月底,成都市农民因城市化、工业化规划建设而实行异地安置人数已达20.5万人,占该区域内农民总人数的86%。
成都市按照城市居住小区标准,统一建设新式社区,使被安置农民享受到与城市居民一样的生活。
2005年以来,全市在中心城区、近郊区、远郊区3个圈层开展农民新式社区建设。
目前,全市13个区（市县共建立基础设施配套的农民公寓式社区190余个。
根据我们的调查,这些“农民新式社区”均建立了社区组织体系,社区党支部为领导核心;
社区成员代表大会为最高权力机构;
社区居委员会为执行机构。
各个社区还由组织选配了社区专职干部。
都有办公用房和办公设施,配备了社区服务中心、卫生院、警务室、文体中心、阅览室等设施,规定了社区工作者的工资报酬、工作职责及规章制度,新建的社区很快走上了规范化、正常化的运作之路。
三、失地农民社区的几个发展阶段
从失地农民这一群体在我国法定社区体制下,其身份归属的社区视角来看,笔者认为,失地农民社区建设经历了由土地短缺的“半农半城、亦农亦城”社区、“城中村”社区、“农转非”转制社区几个阶段。
1、“半农半城、亦农亦城”的社区
改革开放以来,在外国资本涌入、大都市辐射与扩散、乡村工业化等多种动力的复合作用下,在长江三角洲、珠江三角洲等区位、禀赋条件较好的农村地区,普遍发育和形成了一种城乡土地利用混杂交错、社会经济结构急剧变化的、“似城非城”的过渡性地域类型。
这一地域类型的特征是:
产业结构和就业构成的非农化水平已相当高,但产业、人口在空间上的集聚程度仍比较低,并呈现出“村村像城镇,镇镇像农村”的独特区域景观。
周大鸣在他的《论都市边缘农村社区的都市化》一文中举了一个十分典型的个案———南基村。
南基村有自己的社会保障制度:
一是在三个自然村分别建起幼儿园,两间小学;
二是实行奖教奖学制度,学生统考平均80分以上的对任课教师进行奖励,凡考上高中、大学的也给予奖励;
三是与广州工人医院合作办起了南基医院,方便村民就诊;
四是办起了南湾公园,是广州最大的乡村公园;
五是办起老人娱乐院;
六是按人头发生活费,每人每月有200-300元（按工分分配,最高为10分。
[5]像南基村这样资金雄厚,福利保障的份额在20世纪90年代初期已相当甚至超过一些城市上班族的工资收入的“半城半村”社区在全国不少城市都有。
在拥有这样高福利的村庄,就是整日不劳动,村民的生活也不会成任何问题,但同时也把村民牢牢束缚,怕失去这些福利（有正式工作的不能享受这些福利不愿参加正式工作,甚至有的村还出现了考上大学的也不去报到,怕户口被转出村子的现象。
南基村人主要从事的工作有:
1、做临时工,尽管开发区必须优先招聘南基村的人,但是南基村人一般不愿做正式工,因为做正式工要退还安置费,这部分主要为年轻妇女;
2、做手工业,到开发区的工厂拿零件在家里组装,赚点手工费,这部分人主要为家庭妇女;
3、摩托车载客,平均每天可以赚20-30元,这部分人为年轻男子;
4、做小生意,如开小食店、小百货店等;
5、种菜,开发区征用的地一部分还没有用,一些年长的人就利用空闲地种菜;
6、养猪,多的一户养100多头,饲料来自于开发区的食堂和酒楼。
[6]
在半农半城、亦农亦城的社区,虽然大部分人已经是城市户口,但仍然在旧的农村行政组织管理之下。
尽管他们的生活方式已有较大变化,城里人有的他们几乎全有（楼房、家用电器、煤气、电话、网络样样俱全,但他们并不想往居住在拥挤、嘈杂的城市,因为他们熟悉原来的生活环境,村里人彼此认识,且住房是一家一栋楼,清静、宽敞、舒适、自在。
手头有钱,交通方便、福利优厚、生活无忧。
2、“城中村”社区
城市包围农村,是中国城市化发展所特有的普遍现象。
城乡二元结构制度安排为“城中村”的形成创造了条件,利益的博弈也使得“征地不征村”成了政府、开发商、村民三方共同的选择。
在城市扩张的过程中,与半农半城社区不同的是,“城中村”的农民在失去耕种的土地之后身份依然是农民,依然居住在原有的地方,这些地方往往位于城市的居住人群密集区和较为繁华的地区,成为被城市包围的村落。
这些村落已基本没有耕地,没有农业,也没有从事农业
生产的农民,居民职业结构与生存方式等主要指标已完成向城市社区的转型,但在基本素质和基层治理体制上仍缺乏城市社区的内涵特征,仍按照农村管理体制来管理村落,成为城市中的特殊社区。
农村的宅基地制度、农地征用中的留置地政策、原拆原迁的集中安置政策,使得纳入城市区域的村集体、村民在原居住地获得了更多的基建用地。
城中村土地属于集体所有,村委会是这些土地管理权的集中者和分配者,农民原则上有占有、使用、处置土地收益的权利。
村民在宅基地、留用地上建房,节省了高昂的土地使用费,除房屋造价和少量手续费外,几乎不存在其他成本。
这类社区原居民的住房面积很大,多者3-5栋、少者2-3栋,且多为楼房,多的房一般都是出租。
由于缺乏规划引导,零零星星的房屋建筑体积小、建筑布局破碎、错乱,土地利用不经济,“握手楼”、“接吻楼”、“一线天”随处可见,新旧建筑混杂,居住地与工业用地混杂,居住环境恶劣,成为典型的“城市里的村庄”。
良好的地缘区位使村民自建房成为流动人口首选租住房。
而流动人口的消费需求带来了中低档工商服务业市场的兴旺。
农民依靠“坐地收租”获得稳定、富足的经济收入,导致农民对发展经济呈现一种惰性,农民的传统观念难以得到转变,阻碍城市化的进一步发展。
再加上居住在农民出租屋的外来人口就业极不稳定,人员素质较低、生活质量不高等问题,给城中村社区社会治安带来压力。
3、“农转非”转制社区
所谓转制社区,是指失地农民在由农业劳动转为非农业劳动的过程中,其农民身份也由农民转为城市居民,其所在村庄的基层组织也由村委会改名为居民委员会或管理委员会。
这里“农转非”转制社区包括“城中村”转制社区,但其外延是大于“城中村”转制社区。
因为它还包含伴随着各种类型开发区的建设而产生的成片的、大规模的,可以说是一夜之间失去大部分甚至是全部土地的村社。
与“城中村”的农民逐渐的失去土地的过程不同的是,这些农民失去土地的过程是迅速而且是成片的,且政府为这些失地农民建造的社区一般并不在城市之中,而是位于城市的外围地区。
近年来,成都市按照“农民向城市集中”的发展战略,通过完善中心城区功能,增强城市竞争力和辐射带动力,对多年来城市化、工业化规划建设区内的近20万农民实行异地安置,按照城市居住小区标准化统一规划,建设新式社区,为农民提供社保。
如今,成都在三环路以内,已无农地,农民没有了实际意义,变成纯居民了。
成都成华区将军碑个案让我们清楚地看到农村变城市、农民变市民、村庄变社区的重大变革。
2004年,将军碑“村改居”社区在成都市率先挂牌成立。
一年后,这个区所有46个村的农民齐刷刷“洗脚上田”,成为42个城市社区的“新市民”,全区所有的村建制全部撤销,正式实行社区管理。
成华区在将军碑社区采取公推直选方式,选出了新一届社区党支部书记和居委会主任。
“过去村上集体资产多,主要是本村自己管村务。
现在社区干部的工资是区财政负担,社区居民够低保条件的国家又承担了。
”社区居委会的工作重点将从过去主要发展集体经济、组织农业生产,转为主要开展社区服务,文化卫生、环境整治和进行社区建设等。
管理、服务的对象也不仅仅限于原来的本村村民,更包括居民小区的居民以及驻辖区的企业等。
[7]
显然,转制绝不是简单地换块牌子、换个公章、变个名称、建个班子就了事,农民向城市市民的转化也不是简单地变更户籍登记和集中居住。
对“农转非”转制社区,各地政府都制定了一系列改制措施。
概括起来主要有四个方面:
第一、集体土地全部收归国有;
第二、农民转为居民,成立社区居民委员会（简称“社区居委会”;
第三、村民委员会（简称“村委会”转变为经济联社;
第四、集体经济转制为股份有限公司或其它形式的经济组织。
四大措施的推行将“农转非”社区转制成城市社区,成为所在城市的组成部分。
街道办事处、社区居民委员会、经济联社是对社区事务起着重要作用的三大组织。
四、失地农民社区的几种典型模式
按照失地农民群体的聚集地域和居住情况分析,笔者认为,在失地农民社区建设方面,目前主要有公寓式集中居住模式、田园式新居模式和融入型混合模式。
1、公寓式集中居住模式
公寓式集中居住模式最早始于20世纪90年代初的广东,为了把土地节省下来用作厂房建设,满足不断涌入的外资需求,地方政府划定区域,为失地农民统一建造、集中居住的单元楼住宅。
随后,各地为推进高科技园区、工业园区、大学园区建设,在失地农民安置方面探索出一条“先建后拆、让利于民、综合配套、阳光动迁”的公寓式拆迁模式。
各地的失地农民公寓均由政府有关部门组织建设,统一标准、统一规划、统一安置。
一般一个居住点就有上千户,人口少则数千,多则上万。
在成都市中心城区的涉农区域,在规划的城市建设用地范围内,政府征用属于农民集体的土地,用于城市建设,同时按规定给农民补偿,提供住房,为农民办理社保,帮助他们在二三产业中就业。
成都公寓式集中居住模式比较有代表性的当数双流县的蜀星花园和新津县纯阳花园。
双流文星镇在20世纪末,人均耕地面积约018亩。
在已经失地的农民中,有80%是完全失地。
从2000年开始,双流文星镇的工业园、大学城开始兴建。
德国拜耳、太极集团、中科院光电研究所等知名企业,四川大学、西南民族大学、成都信息工程学院等院校的新校区纷纷选择在文星落户。
据当地政府统计,文星镇失地农民数量已经超过了6000人,占当地农村人口的20%。
截至2005年8月,文星
镇总计有18平方公里的土地被划为开发区。
在“农民向城镇集中”过程中,文星镇党委、政府提出了“市场化操作、公寓式安置、小区式管理”的文星模式。
文星镇蜀星花园总建筑面积10万平方米,共安置农民1010户,每户面积大的130平方米,小的70多平方米,开发商以成本价500—560元/平方米卖给农民,其中政府补贴200元/平方米,农民仅用部分拆迁安置费和土地补偿费就住进新居。
为使失地农民更快转化为市民,文星镇党委政府与多家企业洽谈,开发30余亩土地,建立一个综合性商场,解决失地农民人均10平方米的商铺,以扩大失地农民的生存空间。
并投入大量资金用于商场周围道路、绿化、管网等配套设施。
成都市新津县纯阳花园是按照“工业反哺农业,城市支持农村”的要求,为大力推进成都城乡一体化进程,实施工业向集中发展区集中,农民向城镇和集中居住区集中,农民向市民转变而专门规划建设的农民集中居住的新型小区,也是对如何先建后拆,确保农民失地不失居、失地不失业、失地不失利,破解集中拆迁安置难问题而进行的一次探索和尝试。
纯阳花园位于新津县绕城路以南、新文路以西,规划用地435亩,总建筑面积38万余平方米,规划安置户数2500户。
小区规划为四个组团,其中三个组团为居住区,一个组团为配套公共服务区,规划配置了医院、学校、商场和社区文化中心等公共设施。
小区内统一采用雨污水分流的排水系统,水、电、气、光纤、网络系统等基础设施配套完善,增强了整个小区的功能配置。
公寓式集中居住模式较好地解决了失地农民居住问题,缓解了失地农民的失居困境。
改变了农民传统住宅布局分散,各家各户杂乱无章的现象。
高质量的现代化公寓保证了失地农民生活在配套齐全、优雅便利的环境中,改变了失地农民的生活方式和工作方式。
失地农民脱离土地进入失地农民公寓的同时,也就自然地进入到城市的就业体系中去,或进厂务工或从事餐饮服务业,或做家政等。
失地农民搬进了新公寓,自由散漫的生活方式自然要被紧张、快节奏的城市生活取代,这一切必然会影响到失地农民的价值观念、生活方式、文化素质和生产技能。
公寓式集中居住模式有利于推进城市化进程,加快城市建设步伐;
有利于提高土地的使用效率,实现土地的合理利用。
传统农村散落的单门独院式住宅不仅占地大,造成土地的铺张浪费。
失地农民公寓能容纳更多的失地农民,同时以其高标准、高起点适应了城市改造与建设的发展,区内电力、通讯、广播、电视、给水、排水、污水、燃气等设施水平不比目前城市多数住宅区差,并且管理有序,让农民们也享受优良、高品位的现代生活。
公寓式集中居住社区所辖区域宽,并且都及时建立健全了以党支部为核心,以社区居委会为基础,包括治保、社保、调解、卫生、老龄、计划生育等组织工作机构。
在社区工作者队伍建设上,一是根据“农转非”居民的管理特点,利用原村干部知人知情,有良好的群众基础的优势,在他们中选聘较高素质,较强奉献精神和有基层工作经验的人员配进社区班子;
二是充分考虑到从农村工作到城市工作必须从思想观念到工作思路作出大的转变,针对他们的薄弱环节加强培训,使其尽快熟悉和适应城市社区管理;
三是抽调一定数量的原城市社区工作者充实班子,同时配备学历较高、热心社区工作的年轻人到社区队伍中。
2、田园式新居模式
为了改善和优化城市环境,在城市建设用地范围之外,建设田园式农民新居模式。
这也是各地探索城乡一体化道路方面,走出的将特色产业发展、生态环境建设与居住方式改变有机结合的路子。
成都市在三环路到绕城外环路500米绿化带之间,规划了198平方公里的非建设区域,在这个区域内,以植树种草养花为主,保留乡村自然生态和民居群落状态,使之成为城市的绿化区和“通风口”。
这样,在非建设用地范围内,不征地、不拆迁,通过土地整理和拆院并院,就地利用自然资源和条件,在符合城市绿化总体要求的情况下,发展乡村旅游、休闲观光、。
这样,处于不同规划区域的城郊农民,就通过不同的方式在非农产业中就业,从而转变为城市市民。
在此方面,成都市锦江区三圣乡“红砂村模式”较为典型
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