行政决策程序法制化研究.docx

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行政决策程序法制化研究

目录

一、行政决策程序法制化的研究意义…………………………………2

（一）行政决策与行政决策程序法制化的相关概念……………………2

1．行政决策的概念……………………………………………………2

（二）行政决策程序的特征………………………………………………3

1．决策内容的公正性…………………………………………………3

2．决策程序的法定性…………………………………………………3

3．决策过程的民主性…………………………………………………4

4．决策结果的科学性…………………………………………………4

二、行政决策程序问题在我国的法律实践…………………………4

（一）行政决策程序法制化在我国的发展成果………………………4

1．案例分析…………………………………………………………4

2．我国目前地方政府行政决策程序的立法现状…………………5

（二）行政决策程序法制化在我国的发展瓶颈……………………6

1．我国行政决策程序法制化进程中的突出问题及危害…………6

三、行政决策程序法制化的建议……………………………………8

（一）做出行政决策前的准备程序……………………………………8

（二）做出行政决策前的审查程序……………………………………9

（三）做出行政决策后的保障程序……………………………………10

行政决策程序法制化的初探

摘要：

行政决策作为行政管理的首要环节，其科学性直接体现一个国家的行政法治化水平。

近几年，我国大力推动行政决策程序法制化的发展，结合这一背景，本文从正反两个方面实例进行比对，以最近发生的北京地铁公交价格上涨的决策过程为案例，同时参考一些其他案例作为辅助论证，总结行政决策程序法制化发展过程中取得的显著成果，指出尚存的问题，如行政决策的法律环境缺失、行政决策的民主化程度较低、专家论证的专业性和独立性无法保障、追责机制不够完善等。

针对问题，从我国行政决策程序的准备、审查、保障等各个环节，提出合理、科学、可行的建议，力争早日实现行政决策程序的法制化。

关键词：

行政决策程序法制化

建立健全科学民主的行政决策机制是我国建设法治政府的基本目标和任务，这是因为行政决策是国家行政机关发挥行政管理职能的重要手段，与人民群众的合法利益、与国家公共事务的进程有着息息相关的联系。

因此，为了实现建立健全科学民主的行政决策机制这一目标，对于行政决策程序的发展阶段应当有一个全面、清晰、客观、合理的认识，揭示问题，有的放矢，不断完善行政决策程序，提高决策能力，从而推动行政法治化的快速、健康发展。

一、行政决策程序法制化的研究意义

（一）行政决策与行政决策程序法制化的相关概念

改革三十年的发展，中国的行政法治取得了重要的学术和制度成就在推动我国依法治国的进程中，行政法的法治化占据着重要的地位，而随着社会的持续发展以及民主化进程取得的不断进步，行政决策在我国行政法治化的过程中扮演着愈加重要的角色。

行政决策类型主要有：

规划与计划类；决算与财政资金安排类；国有资产处置类；收费标准与政府定价类；法律法规及上级政策配套实施意见类等。

鉴于行政决策涉及诸多方面与诸多领域，学界对于行政决策的定义也尚存各种争议，呈现出百家争鸣的局面。

以下将引用行政决策领域的一经典案例，引出行政决策与行政决策法制化的相关概念。

1．行政决策的概念

行政决策是国务院及地方各级人民政府依据宪法授权所行使之以履行公共服务职能为目的的行政权能，主体为各级人民政府，实行行政首长负责制。

目前我国仍缺少对于行政决策的权威性定义，不过对于行政决策的具体内容，各学派学者及权威部门基本达成了一致意见，即行政决策是为了履行国家职能进行的决定，并不包括行政强制、行政许可、行政处罚等具体行政行为，所以，本人建议可以这样定义行政决策：

行政决策是指为了实现行政职能，国家行政机关结合法治精神，依据国家的政策与法律，运用科学的方法，通过系统周密的调研，以公平与公正原则为准绳，制定与公共利益或国家公共事务有关的具体事项的实施方案的行政行为。

（二）行政决策程序的特征

1．决策内容的公正性

行政决策的内容往往涉及到最广泛阶层的利益，对于国家秩序的维持、制度的推进、人民生活的保障都有重要的影响。

近几年，一些备受关注的行政决策之所以引起热烈的讨论与反响，也正是因为决策内容的公正性在群众看来，并没有得到应有的尊重和保障，这也体现了公正性的本质特点。

2．决策程序的法定性

决策程序的法定性是指行政决策在制定的过程中，应当按照有关法律法规的规定，严格地依据有关文件进行决策活动。

只有这样，才能使决策活动受到法律真正的制约与保护，维护法律的权威，加强对行政决策的监督作用。

但在实际中，正是由于一些行政机关忽视了法律的存在，或者因为我国自身的法律环境不健全，造成了决策程序的任意性，缺少法定性的保驾护航，行政决策程序自然无法发挥其应有的作用，更有甚者，会有适得其反的反作用。

3．决策过程的民主性

决策过程的民主性是指在行政决策的过程中应当尽最大可能代表最广泛阶层的利益。

在当今世界，国际社会普遍认可的认定一个国家民主政治程度的标准之一即为这个国家的社会公众对行政活动，尤其是行政决策活动的参与程度。

近些年，经济水平的不竭提升，导致听证、专家预判等制度的出现与完竣，也彰显出我国行政决策程序的不断成熟。

4．决策结果的科学性

决策结果的科学性是在决策内容公正性、决策程序法定性、决策过程民主性之后衍生出的一种特征。

当一个标准的行政决策已经满足上述三种特点之后，就必然会出现科学的决策结果。

这也是行政决策人在决策过程中追求的效果。

而也只有实现了这一结果，才能真正建立起完善的行政决策程序的法律制度，为我国的民主政治发展奠定基石。

二、行政决策程序问题在我国的法律实践

（一）行政决策程序法制化在我国的发展成果

1．案例分析

2013年7月，北京地铁公交明年可能涨价的消息在网络上引起广泛关注。

北京地铁公交的价格便宜，是众所周知。

但随着近年来的运行成本逐步增加，北京市一直在酝酿地铁公交涨价的方案，不过这条消息没有得到北京市物价部门的核实。

而同年12月13日，首都之窗网站公布了北京市人民政府办公厅印发的《进一步加强轨道交通运营安全工作方案的通知》，首次明确提出了北京市将制定高峰时段票价差别化方案，并择机出台。

此消息一出，立刻在网上引起广泛讨论，网友纷纷发表见解，凤凰网发文《北京地铁错峰难道只有“调价”一条路》，人民日报发文《三问北京地铁是否该调价》，各种意见纷至沓来。

北京市交通委主任刘小明在接受采访的时候明确表示，即将出台的调价具体方案将会在不同的阶段听取媒体和社会的意见。

北京市常务副市长李士祥表示，征求意见稿四五月出台，最终政策将于年内出台。

“我们会开门定价，在制定政策过程中，要广泛听取各界的意见。

”但是从上述的过程中仍然可以看到我国行政决策程序的不断进步，这次北京市制定地铁公交涨价方案严格按照行政决策的程序，在具体政策出台之前，进行周密的调研活动、广泛的意见征集、严谨的专家论证，这些环节都充分保障了日后出台的政策能够得到广泛认可，并顺利实施。

2．我国目前地方政府行政决策程序的立法现状

根据《立法法》第73条的规定与授权，“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章”，我国的各级行政机关纷纷通过制定政府行政规章的方式专门规范行策程序。

湖南省作为我国第一个出台行政程序规章的省级行政单位，其在2009年10月1日实施的《湖南省行政程序规定》，一直被行政法学界视为中国行政程序立法的一个里程碑。

继湖南省之后，山东省也出台了规章，而海南省、贵州省、浙江省的规章起草工作也在紧密的起草中。

虽然我国目前还没有一部可以上升为国家权力机关意志的行政程序法，但是各地以行政规章和规范性文件规定的相关程序，也为我国行政决策程序提升了法律位阶，极大地推进了行政决策程序的法制化。

（二）行政决策程序法制化在我国的发展瓶颈

1．我国行政决策程序法制化进程中的突出问题及危害

通过对行政程序法制化的研究，本人认为目前我国的行政决策以及行政决策程序中主要存在以下几方面的突出问题：

（1）行政决策的法律环境缺失

首先，行政决策缺少一部全国统一性的法律。

虽然湖南省、山东省、广东省、北京市等省级行政区以及汕头市、大连市等市级行政区都相继出台了所在区域的行政决策规范性文件，对于行政决策程序进行规定，但是在全国范围内仍缺少一部法律，造成各地的规定之间也存在冲突。

其次，行政决策的法律性质定性模糊。

对于何种行政决策可以启动程序，在各地的文件中并没有具体的标准。

最后，公众对于法律决策的参与热情偏低。

近年来，随着我国民主化程度的不断加深，的确有越来越多的公民参与到了行政决策的过程中，但是与我国庞大的人口基数相比，所占的比例仍然不足以满足于此。

公众的参与度不高，也从客观上反映出我国国民的法律意识仍需增强，主人翁的观念仍需不断深化。

（2）行政决策的民主化程度较低

首先，公众参与的形式过于单调。

目前，最为普遍认知与广泛参与的方式只有听证会，而听证会还存在着流于形式的争议，甚至还出现了“听证专业户”和“无人听证会”等不良现象。

2003年7月15日召开的国内航空运输价格改革听证会，网络调查中七成网民认为这次价格听证会流于形式，解决不了什么问题.目前，我国公众参与行政决策的方式主要是靠个体的名义，很少有以团体的名义参与其中。

相比较于个体参与行政决策，团体参与具有反映诉求更加全面、更加权威、更加具有代表性等优点，而仅限于个体参与阶段的我国行政决策显然还处于一个相对较低的发展阶段。

最后，公众参与的阶段性过于局限。

（3）专家论证的专业性和独立性无法保障

专家论证存在的重要意义在于保障决策的科学性与权威性，可以为公众获得决策的专业知识提供更广泛的途径与便利，能够极大地提升行政决策的水平。

但是，现阶段，我国的专家论证往往是国家行政机关将不同领域的行政决策产生的所有问题交给同一批专家进行解决，这就使专家的专业性无法得到保证。

另外，我国很多的专家论证机构都是国家行政机关的依附组织或者受雇于国家行政机关，这就破坏了专家论证的独立性，专家言论的权威性也受到了严重的威胁，甚至存在只选取符合自己要求的专家进行决策辅佐的现象。

这些都使得专家论证的作用无法得到充分发挥，阻碍了行政决策程序的合法运行。

（4）追责机制不够完善

虽然在《全面推进依法行政实施纲要》中规定了我国行政决策实行“首长负责制”，但是当前的一些重大决策失误，我们却看不到相关责任人受到应有的处罚，往往以“决策是由行政机关集体做出的”为由，逃避所应承担的责任。

或者，行政机关充当问责主体，但问责的程序极不规范，行政首长被赋予启动问责的决定权。

这些都违背了行政法“权责统一”的法律原则。

全国政协委员曹康泰就此发表过看法，认为：

“哪个环节发生决策失误，就在哪个环节追究责任，对超越法定权限，违反法定程序，损害国家的、集体的利益和公民合法权益的决策行为，要严肃追究决策者的党纪责任、政纪责任和法律责任。

”而责任的不明晰，导致决策者没有提起相应的重视，所以在面对突发问题时，防范措施不足，造成了行政成本过高，行政资源浪费，也破坏了国家行政机关的公信力。

三、行政决策程序法制化的建议

（一）做出行政决策前的准备程序

1．界定范围

何种情况下适合开启行政决策程序，已经成为在行政决策程序的发展过程中一个争议点。

在某些时候，减少过分的弹性是基层组织成功地进行管理所必需的。

长期以来一直模糊的界定为“当有重大行政决策，启动行政决策程序”，但对于“重大”的范围一直并无具体的规定。

决策者并不面对一个既定的问题，而是必须指认并明确说明他们的问题。

而随着民主性程度的不断提高，公众的建议成为了一把双刃剑，公众舆论导向中很难避免的盲目跟风与专业性的缺失会使行政决策的正当程序陷入尴尬局面。

2．决定起草

按照上述的程序，认定某事项符合启动决策程序的条件时，行政机关应当以附有行政机关负责人签字的书面形式，决定起草该行政决策。

但需要注意的是，首先，决定起草行政决策并不等于行政决策必然付诸实践。

决定起草行政决策只是行政决策程序的先行环节，只有在经过专家论证、合法性审查、公众参与讨论等各个环节之后，行政决策才可能颁布及实施。

其次，决定起草行政决策并不等于该行政决策的内容一定合法。

行政决策的内容或来源于已成型的案件目录，或来源于公众的行政决策权，因此并不能完全保障行政决策内容一定符合法律的规定，也正是这样，才使得合法性审查等程序是必须以及必要的存在。

最后，决定起草行政决策的负责人应当负有对应的法律责任。

尽管决定起草环节只是行政决策程序的开端，但对于行政决策有着方向性的指引，如果过于随意，有可能会导致大量的行政资源浪费。

只有行为与责任相互对应，才能保证每个行政决策程序的环节都具有合理性与公益性。

3．风险评估

在北京地铁公交涨价方案制定的过程中，专家小组正有序地进行风险评估，将行政成本与风险降到最低。

首先，行政决策的风险评估环节流于形式。

其次，风险评估的主体不可是专家团。

尽管专家会对行政决策进行全方位的考察，专家的专业性也使得专家出示的风险评估报告具有相当的可信度，但是风险评估会与专家论证混为一谈，无法从内容与形式进行区别，否定了风险评估存在意义。

最后，风险评估的主体应当为独立的风险评估小组。

风险评估小组应当独立于各政府部门存在，作为纪检部门的一部分。

而风险评估小组的成员应当是具有行政经验的原行政机关工作人员，这样可以防止产生过于学术化、理想化的问题，其内部可以按照行政决策的类别分为社会、经济、文化等，针对不同的行政决策进行分工，实现具有针对性与专业性的风险评估。

（二）做出行政决策前的审查程序

1．专家论证

上文已经提及，目前我国现有的专家论证模式多为“行政机关委托——专家论证式”，这种模式使专家论证环节丧失了应有的独立性，甚至使专家论证成为一种形式化的产物。

为了发挥专家的作用，本人认为应该从以下几个方面进行完善：

结构已经开始向‘阶级+阶层+利益群体转化’，为了提高公众参与的有效性，也应当从个体参与的方式逐步过渡到团体参与，鼓励公众依法结社，鼓励形成专业的独立的社会团体。

此外，应当注意社会媒体在公众参与中的作用，保持社会舆论监督的中立性、规范性与客观性，既要给予社会媒体一定的言论自由，使其发挥监督作用，又要防止媒体发生煽动民意的恶性事件。

（2）公众参与的方式应当多元化

听证会、座谈会、讲演会已经成为目前最普遍使用的公众参与方式，但是正如前文中提到的这些方式不仅不能满足社会发展的需要，而且还存在流于形式等问题。

所以，一方面，应当创新公众参与的方式。

积极大胆地引用新介质，“中国当下的公众参与存在一种网络依赖症，没有哪个西方国家的互联网承载了这么大的显示民意的功能”，这就要求政府应当合理利用微博、微信、政府网站等平台，形成与公众的实时互动与交流，提高公众参与的积极性。

另一方面，应当革新现

有的公众参与方式。

将新兴手段与原有方式相结合，网上遴选听证会、座谈会的参会人员，使与会人员更具代表性；采取听证会、座谈会网上直播的方式，使会议更具透明性；制作高质量的结果报告，使会议更具推进性。

（三）做出行政决策后的保障程序

1．事后监督

根据我国的宪法和法律，对政府行政决策的监督主要包括权力机关、司法机关以及上级机关对下级机关三种类型，但是往往忽略了极为重要的事后监督。

行政决策实施后，到底能否起到预期效果需要时间和实践的双重考验，但是由于事后监督环节一直薄弱，所以导致决策的科学性、系统性、持续性都受到了不同程度的影响。

本人认为，可以从以下几个方面对于事后监督环节进行完善：

（1）扩大监督主体

一直以来，我国的监督主体过于局限，只限于各级机关，但随着社会主义民主和法制的发展，扩大事后监督主体的范围已经成为了一种大势所趋，因为公民才是行政决策中的利害关系人，只有切实地将媒体舆论和广大人民群众纳入到事后监督主体的范围中，公民的合法权益才能得到充分考虑和保障。

而在人民群众和媒体舆论之外，也应考虑民间机构、中介机构以及民意调查的监督功能，赋予这些组织不同程度的监督权力。

通过广泛的监督主体，形成一个完整的事后监督体

系，保障行政决策在实施后能受到充分的监督。

（2）突破监督方式

问责机制是传统的监督方式，起到了很好的监督效果，近几年来，媒体曝光的作用也逐渐发挥出来，但是仅有这些方式远达不到事后监督对监督效果的需求。

事后听证的缺失，一直成为制约我国公众参与事后监督环节的瓶颈。

虽然听证会在我国行政决策中发挥的作用在逐渐扩大，但是却一直没有延伸到事后环节。

通过事后听证，能够更直观地发现行政决策中存在的问题，尽早完善，避免与化解社会矛盾，节约行政资源。

（3）明确监督前提

除了机关之外的其他组织与个人，若想更好地参与到事后监督环节，就需要行政机关以信息公开为前提。

只有做到信息公开，保障公众的知情权，公众才能做出理性的分析与判断，从而更好地行使监督权，形成与行政机关的行政决策之间的良性互动。

信息公开就要求各级行政机关对于信息公开的内容、范围、形式进行公开确认，并明确信息公开权的权利主体，做到及时、有效、真实的公开信息。

2．事后评估

行政决策实施之后离不开各级机关的内部监督与人民群众、媒体的外部监督，同样无法缺少来自自身的事后评估，我国目前的行政决策也正是因为这个环节的不完善，导致了行政决策的实施缺少持续性。

进行事后评估具有无可替代的必要性，一方面，能够方便行政机关及时掌握情况，以便对于行政决策的执行效率、执行成本、执行效果进行充分把握，第一时间了解决策在执行过程中产生的问题，倾听人民群众的真实心声，对行政决策有客观、全面的评价；另一方面，对行政机关而言，这也是一个努力完善职能，提高决策能力的过程，通过弥补行政决策中的缺憾，总结经验，为制定出更为合理的行政决策打下基础。

因此，各级行政机关可以通过抽检、追踪测评、定期考核等方式进行事后评估，同时应注意这些方式的长期性效果，建立起具有一定规模的、较为系统化的事后评估制度。

3．问责机制

作为行政决策的后续环节，问责机制是规范行政决策，避免行政决策随意性的最后一道壁垒。

（1）应当明确行政决策问责机制的条件

行政决策权责分配作为问责机制的基础，是健全问责机制必须明确的要件。

我国实行首长问责制度，这就要求问责机制应当以个人权责划分为基础，以集体权责划分为辅助，找准各级行政机关的决策权与各级行政机关负责人的决策权之间的分界线。

（2）应当制定嘉奖制度作为问责机制的补充

适当的奖励能够提高各级工作人员的积极性，因此对于那些合理使用决策权，取得特别显著效果，社会收益突出，明显降低行政成本，群众反应良好的决策人与决策机关，应当给予相应的表彰。

通过这种方式，也能侧面激励其他行政机关与负责人的工作效能。

（3）应当认定问责机制的主观要件为过错

如果是由于不可抗力等客观因素造成损害结果发生的，决策人不负责任。

如果是由于决策人的主观因素造成的决策失误，那么决策人应当以其职责为界限承担法律责任，同时，相应负有监督职能的机关也应当承担监督不力的责任，实现真正的权责统一原则。

行政决策的民主化与科学化是我国行政法治化的必然要求，而这必须以保证行政决策程序得当为前提。

“合法化和民主化包含对决策权力的监督与控制，其目的就是要保证决策权能够按照科学化的要求行使。

”以法律的形式规定各种决策主体的决策权力，建立起多

方位、多层次的合理决策权力体系。

虽然目前我国行政决策程序仍存在很多问题，法制化进程仍有很长的路要走，但是随着国家各级机关重视程度的升级，各种相关行政决策的行政规章的出台，行政决策能够使行政机关更合理、更科学地行使行政职权。

我们也期待着在不久的将来，国家能够出台一部统一的《行政程序法》，甚至一部专门的《行政决策程序法》。

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