论行政决策的法制化Word格式.doc
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2、科学的行政决策体系制度化......................................16
（三）建立健全行政决策评价法......................................16
总结.........................................................18
参考文献.........................................................19
摘要
在以依法治国为基本方针的社会主义法治国家的建设过程中，行政决策的法制化所体现出的是普遍性与必然性的特征。
法律对于政府的功能在于将行政决策的程序进行原则性与基本性的规定与监督，目的在于提高决策部门的程序意识，改变决策者与管理者的传统性思维，增强既定的法定程序的权威性。
我国行政决策过程中，所面对的是在转型期的过程中出现的利益与矛盾冲突，这就要求行政决策必须保持较高的、透明化的参与机制。
本文就在法制范畴内的行政机关的政策制定、政策选择的信息等相关因素的研究，为行政决策法制化的民主性与正当性提供理论支持。
关键词：
行政决策法制化利益冲突矛盾冲突政府智能决策选择
一、行政决策法治化的必要性
行政决策是国家行政机关为履行行政职能，有效的管理社会公共事务，从实际出发，设定目标，制定与选择行动方案，做出决定的活动。
行政决策的根本目的是公共利益，而不是决策者自身或其他特定人员和组织的利益，追求社会效益；
行政决策的主体是国家行政机关及其工作人员（主要是行政领导者）；
行政决策的内容广泛，涉及政治、经济、文化、教育、外交事务等一系列行政活动；
行政决策具有权威性，有国家强制力做保障。
行政决策自身所独有的特点决定了行政决策必须科学、民主，而行政决策法治化能够保障行政决策科学、民主，实现行政决策公共利益的价值目标，最大限度地促进政府资源和社会资源的公平分配，满足社会各方的利益需求。
乾隆执政的六十年，当时中国的GDP占世界1/3还要多，国家财富得到极大积累，但为什么那个年代有大量的饥饿？
就是财富的分配严重不平均。
经济总量每年都以很快的速度增长，但是财富进到少数人的腰包。
经过30年的洋务运动，清朝经济实力得到极大提升，并建设了亚洲最强大的舰队，但是结果是什么？
当年甲午战争时期，仍然被打得片甲不留，被迫把台湾割让给日本，还是失败了，为什么？
经济增长的数字没有转变成国家的强大，反而变成了任人宰割的诱因。
经济是国家的血肉，没有经济是不行的。
但是只有血肉，没有骨骼，没有脉络，同样也不行。
法治是国家的骨骼，是国家的脉络。
行政决策作为行政决策者的一种思维活动,或多或少带有决策者的主观色彩，把握不当,就会导致主观主义、经验主义。
尤其是在首长负责制的行政管理体制中，行政决策在某种意义上就是官员的意志体现。
要避免行政决策权力高度集中所带来的决策过程中的主观随意性，避免有缺陷的技术官僚在行政决策过程中的操纵，避免行政权力被滥用，维护公共利益和社会公平，行政决策法治化即以法律和制度的形式保证行政决策程序和内容的合法化、规范化、科学化极为必要。
社会科学、法学、政治学研究的目的，不是不让国家产生矛盾和冲突，这些矛盾纠纷在任何国家都会有。
2000年，美国总统选举出现了计票纠纷，不知道这俩人谁得票多，最后怎么办？
如果在第三世界国家，就可能会调集军队，干起来。
但是美国的解决方式是靠法庭，没有调集一兵一卒，也没有发生暴力冲突。
双方调集大量律师，在佛罗里达开庭。
美国最高法院首席法官做出判决，宣布学经济的布什胜出，学法律的戈尔败诉，所以小布什不是选出来的，而是裁决给他的。
这就是依靠法律解决纠纷的好处。
行政机关作出重大行政决策的权力是一种重要的行政权，应当遵循依法行政的要求，依法取得、规范运行。
相对于行政机关日常行使的、为维护行政秩序而实施行政管理的执行权而言，处于上游的决策权更加需要严格规范，否则违法的决策会带来违法的执行，殃及整个行政管理的合法性和正当性。
因此，所有重大行政决策都应当顺应法治化的发展趋势，都要求行政法从决策主体、权限、程序、内容等多个方面对其加以全面规范，都要通过合法性审查避免法外行政、违法决策。
只有明确要求决策权的取得必须源于法律、运行必须依据法律、后果必须基于法律，才能避免出现法外决策、随意决策、非理性决策问题，才能避免决策权被滥用或者误用，才能最大限度地降低决策风险和避免决策失误。
要求重大行政决策依法而为显然不是要剥夺、削弱政府的决策权，而是要建立一系列决策制度来确保政府决策的合情、合理、合法，防止违法决策的出台。
二、行政决策法治化的必然性
对社会科学的研究，一定要进行比较，要看看别的国家。
世界上第一个成为世界领袖的工业化、现代化国家是英国。
英国国土不够大，人口也不够多，但这样一个小国却能主导人类的发展、领导世界的潮流二百多年。
它曾经是历史上人类所能建立的最大帝国，其殖民地达到三千三百五十万平方公里，是本土面积的110倍。
当英国占领地球四分之一的陆地，控制地球四分之一的人口和几乎所有海洋通道的时候，英国也只有一、两千万人。
北美、澳洲、以及东南亚的一些国家，英国人无论走到什么地方，都把它的法治制度建起来，我觉得英国的崛起和发展与它的法治有非常密切的联系。
英国的政治哲学主要是保守主义，很少有人愿意搞独立或是大改大革，很少人要对政治、法治进行彻底的摧毁重建。
中国人革命的思想过重，法治主义的东西太少了。
英国能够成为世界上第一个现代化国家，与它的政治稳定有关系。
《国务院全面推进依法行政实施纲要》将行政决策纳入了依法行政的基本内容。
要求决策主体要依法明确，决策程序要依法规范，而且规定了决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。
=
行政处罚、行政许可等具体行政执法行为，随着行政诉讼法以及行政处罚法、行政许可法等法律的出台，法律依据比较明确，也有严格的法律规范的要求，法治化程度向来比较高。
与之相比，行政决策作为一项行政领导权，带有更多的自由裁量性质，立法上只能作一些原则性的规定，很难明确规范。
众所周知，在《纲要》实施前，行政决策的随意性普遍比较大，正所谓“决策拍脑门、表态拍胸脯、出了事情拍屁股”。
有时法律尽管对决策程序作了原则规定，但由于决策部门程序意识不强，受习惯思维影响，法定程序仍没有完全被遵守。
《纲要》明确要求，除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果要公开，公众有权查阅。
涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。
社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。
重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证。
相对于具体行政行为而言，行政决策更带有全局性，影响到社会公共利益和更大多数人的利益，在行政决策难以通过行政诉讼实现救济的情况下，由政府自身建立决策规则，自觉依法决策，对于建设法治政府、全面实现依法行政具有重大的现实意义。
按照《纲要》的要求，目前各地正在普遍建立决策责任追责制度，如四川省在2009年底前全部建立了重大行政决策责任追究等制度，问责风暴已从直接的执行者刮向决策的领导者。
笔者认为，决策责任追究制度作为依法决策的监督机制，需要与决策效果评估机制统一起来。
决策执行一段时间后需要评估，并将评估结果公之于众，作为以后决策的根据。
如北京市为期两年的交通治堵措施实行一段时间后，需要有一个效果评估，根据评估结果对决策方案进行修改调整。
在依法行政从形式合法向实质合法的深化过程中，依法决策也必须从注重形式上的遵守法定程序向实质上决策的合理性转化。
听取意见、听证会必须具有广泛的代表性，反映的民意得到尊重，依法决策与民主决策、科学决策紧密结合，决策的过程依法公开，置于广大人民群众的监督之下。
三、行政决策的拟定需求
《决定》确定了重大行政决策五个法定程序，第一，老百姓参与。
现在一些重大项目，地方政府想建，老百姓一散步、一反对，就下马。
一个非常重要的原因，就是没有向老百姓讲清利弊，到底有什么好处，有什么危害，可不可控，没有请专家把它论述得很透彻。
第二，请专家论证。
第三，风险评估。
它有什么样的环境风险，有什么样的经济风险，有什么样的群体性事件的风险，要进行很透彻的评估。
第四，进行合法性审查。
第五，集体讨论决定，而不是行政领导一个人拍脑袋。
把这五大程序法定化，目的就是为了提高各级政府决策的科学化、民主化、法治化水平。
必须要按照法定程序走，如果各级政府没有按照法定程序来决策，造成重大损失，就要终身追究责任，不像原来，有的政府领导搞政绩工程，造成一大堆问题，旧官走了，交给下一任，下一任是新官不理旧事，也不管了，最后积累了很多社会矛盾和问题。
同时，责任倒查就是，调走了不行，退休了也不行，辞职了也不行，这个责任是行政首长的责任，还是副职的责任，还是承办部门的责任，都要追究清楚，一查到底。
（一）科学化水平。
行政机关在一定程度上存在着治理经验和专业知识不足的问题。
举凡城市规划、环境治理、食品安全风险评估等复杂问题，都需要各方面的专业技术和知识。
至于垃圾处理是焚烧好还是掩埋好、转基因食品是有利于健康还是不利于健康之类的抉择，就更不能离开专业知识作为决策的基本依据。
为了实现行政决策的科学化，应当围绕“独立”与“专业”两个维度设计专家的有效参与机制。
其中，专业性是保障行政决策科学性的前提，独立性则是保障行政决策科学性的关键。
离开了精湛的专业素养，“砖家”参与只能是徒增决策成本；
缺乏履行职责的独立性，即便业务再精湛也会沦为附庸。
具体来说，专家的有效参与需要从两个方面进行努力：
一是在参与专家的遴选方式上采行“去政府化”的思路，逐步改由政府委托相关学术组织通过学术评价的方式产生专家库，在保持定期更新的基础上根据行政决策的实际需要进行随机挑选；
二是建立行政决策过程中的专家意见公开机制，通过言论公开对专家形成无形压力，迫使其不敢违心地发表明显有违专业常识的意见，进而自觉维护其自身良好的学术声誉。
（二）民主化水平
伴随着社会结构的剧烈变动，不同的社会阶层有着不同的利益主张，行政决策机关普遍面临民意基础匮乏的困境。
为此，广泛吸收不同利益群体的代表参与行政决策过程就成了增进行政决策可接受性的前提条件。
实践表明，在大多数情况下，公民参与的动力通常来自于获取公民接受政策的需求，公民的接受是决策成功实施的先决条件。
为了使民意能够在行政决策的过程中得到充分表达，应当围绕“有序”与“有效”两个维度设计公众的有效参与机制。
其中，有序是保障行政决策民主性的前提，有效则是保障行政决策民主性的关键。
离开了有序参与，公众就如同一盘散沙，其零散意见就不足以影响行政决策者；
缺乏有效性的参与，公众的意见必然陷入“说了也白说”的尴尬境地，反过来又会挫伤公众参与的积极性。
具体来说，公众的有效参与需要从两个方面进行努力：
一是在公众参与的方式上逐步采行“组织化”的思路，通过行业协会、同业工会、消费者协会等社会组织的内部自治，推选富有经验和热情的代表参与行政决策，进而将整合之后的公众意见及时传递到行政决策机关；
二是建立信息披露和专业咨询机制，通过增加行政决策机关的程序性义务努力消弭公众代表的信息劣势地位，避免行政决策过程沦为行政机关和垄断知识的专家单方发布决策信息的“独角戏”。
（三）理性化水平
在行政决策活动存在大量裁量空间的背景之下，行政决策机关要想赢得普通公众的接受与认可，不仅需要通过合法性证成来解决“以力服人”的问题，而且更要通过说明理由解决“以理服人”的问题。
为了避免专家参与和公众参与沦为形式主义的代名词，应当围绕“及时”与“充分”两个维度设计行政决策机关的说明理由机制。
其中，及时是保障行政决策结果如期作出的前提，充分则是保障行政决策可接受性的关键。
离开了及时说理，专家意见和公众意见未被听取的民怨就难以消除；
缺乏充分的理由说明，行政决策的民主性和科学性就难以服众。
具体来说，行政决策机关的理由说明需要从两个方面进行努力：
一是在行政决策发布之前实行强制性说明理由制度，无论行政决策机关是否采纳专家及公众意见都负有及时说明理由的义务，对专家及公众意见不予置评就不能发布最终的决策结果；
二是在行政决策发布之后实行异议单独说明理由制度，通过对持相反意见者的充分解释和深度沟通，消弭部分利益群体可能存在的误解，最大限度地增进行政决策的可接受性。
四、行政决策法制所表现出的基本特征
（一）决策规范
政治活动的关键是政府决策问题，依法决策是法治民主的关键一步。
《国务院工作规则》第十六条规定“国务院及其各部门要健全重大事项决策的规则和程序，完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制”；
第十八条规定“涉及重大公共利益和人民群众切身利益的，要向社会公开征求意见，必要时应举行听证会”。
《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求：
“加强行政决策程序建设，健全重大行政决策规则，推进行政决策的科学化、民主化、法治化。
要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。
”
（二）信息公开
法治民主政府离不开民众参与，而民众参与的前提是拥有知情权。
因此，信息公开就成为法治民主的重要组成部分。
坚持以公开为原则、不公开为例外，凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，都要向社会公开。
同时，《国务院关于加强法治政府建设的意见》的发布更是加大了政府部门的主动公开力度，重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。
此外，在实践上，国务院要求各政府部门公开“三公”（公车、公款出国、公款消费），以利于社会监督。
（三）公民参与
缺乏公民的参与，即使有限责任的政府依法决策，相关政策法规依然可能侵害民众的权益。
为此，公民主动参与从而形成的官民良性互动，就成为法治民主的理想愿景。
《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求决策要充分反映民意：
“作出重大决策前，要广泛听取、充分吸收各方面意见，意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。
完善重大决策听证制度，扩大听证范围，规范听证程序，听证参加人要有广泛的代表性，听证意见要作为决策的重要参考。
”不仅如此，政策的风险评估也必须把民意放在第一位：
“凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估。
五、行政决策法制所过程中出现的问题
（一）行政决策者观念陈旧，决策存在主观性、随意性
在传统政治文化和行政文化影响下，我国行政决策者或多或少抱有“庶民不议”、“民可使由之，不可使知之”等思想观念，认为政治和决策只是政府的事情，喜欢“为民决策”。
政府行政决策的制定与执行往往是在较为封闭的系统内进行，而公众和社会团体被排除在行政决策过程之外，只有被动地接受既定的事实。
封锁信息、暗箱决策等是决策者常有的观念和做法。
当行政决策者是一个“经济人”时，决策不一定总是以公共利益为首选目标，在特定的境遇下他们也可能会损公肥私，利用公共权力为自己、为部门或地区谋取利益。
我国行政决策利益的区域化、部门化倾向饱受诟病。
利益化的“政绩观”驱使行政官员随意决策，独断专行，对法律规定“绕道而行”。
决策时视野狭窄，缺乏宏观考虑，忽视长远目标和总体规划，行政决策严重脱离社会现实，缺乏科学性、可行性，造成行政效率低下。
在一些经济性行政决策中，许多动辄耗资上亿、上十几亿的低水平重复建设项目即是无制约的行政决策体现。
（二）行政决策体制不完善，信息系统、智囊系统乏力
由于行政决策权的高度集中，决策体制中具有相对独立地位的咨询机构缺位，导致行政决策在作出之前不能充分地收集信息，决策过程中不能进行充分的论证。
行政机关内部的调研机构与具有最后行使决策权的行政首长处于领导与被领导关系，很难对决策形成真正意义上的制约。
有些机构虽名为研究所、信息中心，实际功能却蜕化成起草文件和报告的秘书班子。
专家智囊和政策研究人员也只能按照领导的意图做“命题文章”，给领导的意见披上“科学”的外衣，由以前的一个人说了算变成一个人替大家说了算。
（三）行政决策行政问责制不完善，对决策的绩效评估不够
行政问责配套制度的缺失:
“一是专门监督问责机构缺乏应有的独立性和权威性，问责不力、问责不到位、问责缺位、问责乏力等问题依然严重；
二是人大问责机制的缺位，人大问责缺乏具体的规范和操作程序；
三是公民和社会力量参与问责的途径匮乏；
四是行政问责法律缺失，虽然自2003年开始我国中央政府和一些地方相继制定了行政问责方面的规章，但我国行政问责制还只是中央政策或地方性的政府规章，而不是法律；
五是绩效评估问责的基本缺失，行政官员对绩效问责存在抵触心理，且我国也还没有建立起一整套的绩效问责评估体系。
”行政问责整体上看是一种针对行政决策结果的政治责任，缺乏对行政决策过程过失或故意违反责任的追究，造成行政决策责任极不明晰，随意决策责任难以追究。
六、行政决策法制的实施
“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。
”党的十八届四中全会公报中的这一表述，被普遍认为是深入推进依法行政、加快建设法治政府的一大亮点。
多位专家表示，如果这些要求能够落实到位，将从根本上促使领导干部依法行政、审慎决策，祛除“决策拍脑袋、执行拍胸脯、走人拍屁股”的“三拍”顽疾，推动法治政府建设向前迈出一大步。
“越到基层，‘三拍’越严重，其实质就是‘人治’。
”中国政法大学教授王敬波说。
目前，一些地方行政首长运用权力的法治意识差，为了追求效率，一些关系到公众切身利益的重大决策，其讨论过程成为体现一把手个人意志的“一言堂”。
缺乏官民合议的民主程序保障的决策，往往具有重大风险，最后留下一堆烂摊子、糊涂账。
虽然我国早已建立追责制度，但往往只是官员在位时追究，而一旦离任或者退休，一般不再追究。
“法治政府意味着责任政府。
有权必有责，用权受监督。
只有建立严密规范的行政责任制、过错追究制，才能提高行政监察效能，增强政府公信力。
”中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心主任徐汉明说。
党中央高度重视并大力推进决策科学化、民主化、法治化。
党的十八大报告指出：
“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。
”党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步强调，要“完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制”，以及“建立健全决策咨询制度”。
在此基础上，党的十八届四中全会继续向前迈进了一大步，把科学决策、民主决策、依法决策纳入法治轨道。
“关键就是‘终身’两个字。
”清华大学法学院公法研究中心主任余凌云认为，这就意味着，如果滥用决策权或失职渎职导致重大决策出错，不管经过了多少年，不管身处何地，不管担任什么职务，决策者都要对错误决策付出代价，这体现出重大决策有法可依、依法追责的思路。
法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。
多位专家表示，应尽快将党的文件要求转换成法律和制度，让依法决策机制真正落地生效。
一是细化重大行政决策法定程序，对公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论各个环节作出具体规定，实现规范化；
二是强化合法性审查机制，对那些于法无据甚至违背法律的决策项目，一定要坚决取缔；
三是问责制度常态化，对倒查出来的问题要坚决追究责任，以实实在在的成效取得群众信任。
（一）培养行政决策者法治思维方式，加强决策民主
宪法规定，党和政府必须在宪法和法律的范围内活动，必须用宪法和法律规范自己的领导行为，对违法行为承担责任。
领导者加强法治思维成为当务之急，“任职之前先考法，任职之后要讲法”，工作中处处讲法，时时用法，努力做到每一个决策都是一丝不苟地按法定程序进行。
决策者应正确处理“谋”与“断”的关系。
谋和断是决策过程两个不同的阶段，谋是断的前提，断是谋的结果。
发扬民主贯穿于谋中，即要求请专家谋，善于利用“外脑”，弥补不足，了解民情、反映民意、集中民智，拓宽决策的思路，使决策更加能够反映民意。
决策民主是实现科学有效决策的前提。
渐进决策理论的创立者林德布隆姆认为“决策是一种合作的集体努力”它如同“一架梯子”：
“行政首脑在上，普通公民在下，其他参与者居中。
公民自下而上反映他们的意见和偏爱。
”尊重民众在政府决策上的发言权，使他们能够反映社会生活的各种问题，表达各种政治主张和意见，通过合理利用利益博弈来促进决策的合理性。
（二）立法完善行
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