城市化进程中流动人口的住房保障问题研究.docx

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城市化进程中流动人口的住房保障问题研究

城市化进程中流动人口的住房保障问题研究

城市化进程中流动人口的住房保障问题研究

——兼谈推行公共租赁住房制度

吴海瑾

【专题名称】体制改革

【专题号】MF1

【复印期号】2010年05期

【原文出处】《城市发展研究》（京）2009年12期第82～85页

【作者简介】吴海瑾，副研究员，硕士，长期致力于城市经济学、住宅经济学等方面的研究，南京市社会科学院，南京　210018

【内容提要】

目前在中国已经建立起以住房公积金制度、经济适用房制度和廉租房制度为主要内容的住房保障体系。

但是，现行的住房保障体系只关注了城市中户籍居民的住房问题，而忽视了现代社会发展的人口流动性所带来的住房保障问题，这已经成为我国城市化进程存在的一个突出问题。

迫切需要推行公共租赁住房制度，构建一个阶梯式多层次住房保障系统结构和模式，解决城市不同群体的住房特殊问题。

【关键词】公共租赁住房/流动人口/住房保障体系

[中图分类号]F293.31　[文献标识码]A

1　对现行住房保障体系不完善性的剖析

当前，在中国的所有城市，已经建立起以住房公积金制度、经济适用房制度和廉租房制度为主要内容的住房保障体系，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，对于支持城镇中低收入居民解决住房问题起到了重要作用。

住房公积金制度是一种强制性的住房储蓄制度，住房公积金实行专户存储，专项用于职工购买、建造、大修自住住房，具有义务性、互助性和保障性特点。

经济适用住房是政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有局部保障性质的政策性商品住房。

廉租住房是政府向城镇最低收入居民家庭提供的基本住房保障，属于完全的政府保障性质。

从现行的住房保障体系来看，至少存在着三个方面的问题：

一是现行的住房保障体系的导向更多的是引导居民购买房屋，更多是保障居民如何能拥有住房的产权，考虑更多的是保障居民住房“所有权”，而不是保障居民的基本“居住权”，这可能已经偏离了一个社会中保障制度的基本初衷了。

二是现行的住房保障体系的准入门槛强调的只是“低收入”，长期以来，住房保障体系都面向低收入群体，无论是廉租房还是经济适用房，“低收入”都是享受政府帮助的硬性条件。

三是现行的住房保障体系只关注了城市中户籍居民的住房问题，而忽视了现代社会发展的人口流动性所带来的住房问题，包括随着城市化水平的提高，不断涌入城市的大量的进城务工人员的住房问题以及各类流动性人才的住房问题。

这几个方面问题的存在，尤其是第三个方面问题的存在，表明现行的住房保障体系是不完善的。

在实际生活中有这样一部分城市居民，他们由于自身经济条件所限暂时无力购买房子，或者可能由于户籍原因而不符合购买经济适用住房和限价房的条件，住房“所有权”不能保障；而同时又由于收入不是绝对的低，也不符合享受廉租房的条件，因而基本的“居住权”也得不到很好保障。

也就是说，目前需要政府帮助解决住房问题，需要纳入住房保障体系的，远远不止低收入群体。

游离于住房保障体系之外，出现了一个确实需要关心，却又被住房保障排除在外的真空层。

从目前的形势来看，这一真空层主要包含这样一些人群：

一是城市发展需要的各类人才，尤其是刚刚从学校毕业的大学生；二是城市中一部分中低收入户籍人口，他们的家庭经济状况和居住状况满足购买经济适用房的条件，他们虽然在未来有可能积攒起一些购买房子的资金，但他们的购买力累积程度相对于其需求存在着时滞，即需要满足住房需求的时间在前，逐步有能力支付购房款在后，他们要依靠自身的经济基础去购买经济适用房和限价房还是不能承受，而他们的收入状况又不符合廉租房的条件；三是城市非户籍人员，这一类人群相对比较复杂，大多数城市把他们称为流动人口，流动人口是一个非常具有中国国情的词汇，将来随着户籍制度的改革深入，流动人口可能将逐步消失，城市中的居民不再分流动人口与常住人口，但是目前，甚至是未来较长的一段时期内，流动人口还将继续存在。

流动人口群体在经济基础、户籍问题、社会身份上具有一定的特殊性，他们无法享受流入地城市相应的住房保障，靠各种政策解决居住问题。

虽然有一小部分的流动人口通过创业或其他的路径能够在城市中购买商品房，但是，一般来说，流动人口的居住条件都比较差，自身安全不能得到保证；同时由于流动人口的工作流动性大，经常居无定所，很难将他们纳入城市的社会管理体系中，对流入地城市的社会治安也会造成一定的影响。

随着城市化进程的深入和社会人口流动性的增强，这一真空层的数量将越来越庞大，新毕业大学生就业者，城市普通务工者，还有一些流动的高层次的人才，即便看起来收入不算低，但在高房价的对比之下，他们在住房问题上也是实实在在的“相对低收入者”，如何帮助他们解决一时之难，已经成为一个不容回避的社会问题。

2　建构科学的阶梯式多层次住房保障模式

从上面的分析来看，目前迫切需要构建一个针对城市不同群体的住房特殊问题的阶梯式多层次住房保障系统结构和模式。

阶梯式多层次住房保障模式是现阶段建立住房保障制度的核心环节，而形成阶梯式多层次住房保障模式的基本点，应根据居民收入状况及形成原因、家庭居住条件和特点、贫困程度系数大小及贫困周期的长短等因素确定相应的阶梯差异救助标准，以便充分体现政策差异与住房条件差异的对等性，从而尽可能地实现更为广泛的社会公平性。

我们在现行的住房保障体系的基础上建立了一个包括四个层次的住房保障系统结构模型：

第一阶梯是廉租住房，这应是救助水平的最高阶梯，救助的对象应是城市中最低收入家庭和永久性贫困人群，廉租房将提供给那些处在生活最低保障线上下的人群租住，并由政府财政给予相应补贴。

第二阶梯是公共租赁住房，保障的对象相对较广一些，既包括城市户籍中低收入居民家庭，他们是非永久性贫困的一般居民，也包括城市中非户籍居民。

保障的标准因城市的发展水平和被保障的对象不同而有所不同。

而这个阶梯的保障水平与管理水平仍需根据经济与社会发展状况和社会平均消费水平不断调整和逐步提高。

多层次阶梯式住房保障体系

在这一阶梯的救助人群中还应该加入一类人，就是临时突发贫困人群，主要应针对突发灾害、恶性事故和重大疾病确定。

其政策应具有灵活性和可控性，应该有基本政策，更多的需要一事一议。

第三阶梯是经济适用住房，保障的应是中、低收入的城市家庭，他们是暂时处于相对低收入的边缘人群。

为了解决我们在前面讲到的城市住房保障体系中出现的真空层问题，可以在经济适用住房制度上进行一些创新，就是制定经济适用住房可租可售政策，将经济适用住房分为销售型的经济适用住房和租赁型的经济适用房两大类。

租赁型的经济适用房将主要针对高出低保线，但又无力购买销售型经济适用房的人群，采取以租代售形式的租赁经济房将是未来住房保障发展的一个方向。

第四阶梯是限价商品房，主要针对城市中中等偏下的收入者，他们的居住条件和收入状况符合购买限价商品房的条件，同时也具有一定的资金积累，能够承担得起购买住房产权的压力。

再往上就是城市的中高收入者，他们的住房完全由市场决定，不应该再纳入住房保障体系。

按这种模式，可以逐步将住房保障的范围延伸至五类人群：

一是低收入户籍家庭；二是产业园区户籍或者非户籍人员及其家庭，通过各类产业园区建设及升级改造中集中配套建设的公寓、宿舍予以解决；三是符合缴纳社保年限等条件的非户籍低收入家庭；四是归国留学生、医生和教师等国内外引进人才，在公共租赁住房中划出一部分房源作为人才公寓向符合相关条件的人才出租，符合条件者还可通过住房分配货币化方式解决住房问题；五是机关事业单位或其他类型单位新录用高校毕业人员的周转用房。

这种模式以解决户籍低收入家庭住房困难为前提，创新性地增加了公共租赁住房的环节，在逐步改善非户籍家庭住房条件，并为灵活解决住房保障“盲区”、增强人才流动性和人才凝聚力三个方面进行了创新，为住房保障制度建设提供了新的思路，有利于完善整个住房体系。

3　发展公共租赁住房制度解决流动人口的住房保障问题

3.1　公共租赁住房制度的含义

公共租赁住房应该首先划归大的可支付租赁住房体系的一部分。

可支付租赁房，顾名思义，就是支付一定租金从而换得一定时期的住房使用权，广泛意义上包括三层，廉租住房、公共租赁住房和市场商品房租赁，这三类租赁住房是根据政府和市场的关系来划分的，廉租住房完全是政府保障下的租赁住房，不仅租金价格低廉，政府还有相应的租房补贴；市场商品房租赁是完全市场化的行为，不属于住房保障的范畴了。

公共租赁住房，是政府保障和市场机制运作相结合的一种租赁住房，又可以被称为政府公共租赁房，由于在其运行过程中，加入了政府保障的力量，其租金高于廉租房，但又低于市场商品房租金，可以将其划归为租赁性保障型住房。

公共租赁住房是住房保障制度上的一种创新，能够为不同层次，不同类型的城市居民提供与其消费能力相适应的住房条件。

政府公共租赁住房的来源有几种：

一是出租性经济适用房。

政府可以通过经济适用房项目的综合招标，给建设单位一定的政策补偿，并在建成后移交给政府相关管理机构管理运作，或者为了提高市场化程度，也可以由政府按照双方协商之后的一个合理价格收购，专门用于政府公共住房租赁，所产生租金划入政府公共租赁住房建设专项基金。

二是政府逐步以改造、收购市场存量中户型小、价格相对低的普通商品房等方式，储备“政府公共租赁住房”

三是政府政策引导，激励企业单位，尤其是用工单位合作建设公共租赁住房，这将是未来一段时间里公共租赁住房的主要来源。

在公共租赁住房制度的建设过程中，住房公积金将起到举足轻重的作用，一方面经济适用房的建设资金就来源于住房公积金，如果把廉租房一起纳入到公共租赁房的体系中，廉租房的建设资金也主要是依靠住房公积金；另一方面，对于流动人口，尤其是工业园区和相对固定的企业单位的务工人员的公共租赁住房问题，我们认为可以由用工企业同步建设或者购买务工人员可以承租的公寓，政府可以根据企业为职工缴纳住房公积金的状况从住房公积金的储备金中拨出一部分作为企业建设或者购买务工人员可以承租的公寓的资金来源，而收取租金后可以组建专项基金，用于以后的公共租赁住房的建设，如果产生收益由出资各方进行合理分配。

这不仅可以解决一部分务工人员的住房问题，同时也能激励和促进企业单位为职工缴纳住房公积金，从而提高住房公积金制度的覆盖面和住房保障制度的普惠程度。

大力发展公共租赁房，能够真正让住房保障落到实处，同时又不会干扰纯粹市场化的商品住宅市场，还可能有效避免经济适用房实际操作中的种种弊端。

从中国目前的实际情况出发，重点推进公共租赁房制度建设，最大的创新和益处就是适当扩大了住房保障的覆盖范围，在仍然坚持廉租房针对居住困难的低收入家庭的前提下，关键是把中等偏低收入阶层也纳入到公共租赁房体系和住房保障体系中来，中等收入以上阶层，不能或不愿意购买经济适用住房的，可以选择公共租赁房。

与此同时，还能适度地把常住本地的低收入非户籍人口纳入了公共租赁房体系中来，中国城市化正以每年1％-1.5％的速度推进，人口的流动性在增大，从缩小城乡差距、缩小贫富差距、构建和谐社会的角度考虑，应该逐步解决这些低收入的外来常住人口的租房问题。

3.2　建立合理的公共租赁住房体系的进入和退出机制

公共租赁住房是一个过渡性的解决方法，因为这一群体中有一部分人不属于真正意义上的低收入，但是他们目前确实通过市场解决不了自己的住房困难。

因此，政府提供给他们一定的帮助，过一段时间，当这部分群体有支付能力了，他们就离开公共租赁住房，到市场购买或承租住房。

从另一方面来讲，政府所拥有的公共租赁住房资源比起其他类的保障性住房资源还要稀缺得多，因而，在公共租赁住房制度的推行过程中，建立合理的进入、退出机制，尤其是退出机制，显得更加重要。

以政府介入和市场机制相结合的方式，为中低收入的居民提供经济适用房、廉租房和公共租赁房，严格限制高收入居民进入。

要做到个人收入完全透明化，对个人信用进行严格记录。

各地房地产管理和社会保障部门要成立专门机构，对申请保障型住房居民的收入作严格审核。

建立动态管理机制，居民收入发生变化，保障措施也应相应调整。

3.3　要构建完善的公共租赁房运作机制

第一，加大公共租赁房的建设力度。

目前，租赁补贴、租金核减的比例远比实物配租大，但政府可供租赁的公房数量非常有限。

政府除了考虑收购旧房外，还要通过建设新房来增加储备，比如英国、新加坡和香港地区的公屋制度就是如此。

第二，政府还可鼓励企业参与进来，政府资源与企业资源相结合，发挥市场机制作用，是推行公共租赁房制度建设的关键。

在政府财力有限的情况下，我们可以寻求政府资源与企业资源结合，发挥市场机制作用，特别是以政府政策调动企业资源的路径来解决现实的住房保障问题。

它的理论原则是：

（1）在政府政策引导下，以相应的政策调动社会各方面的积极性，

（2）政府投入少量资金，吸引社会资金共同参与住房保障建设，（3）政府作用与市场机制相结合，提高各类市场主体持有资源的利用效率。

第三，设立专项基金，公共租赁房具有半公益性质，必须有稳定的发展基金。

应建立规范的城市基本住房专项资金，在住房公积金增值部分、土地出让金纯收入的一定比例以外，还应该规定由相应级别的财政预算保底。

第四，要进一步加强公共租赁房的管理，由于享受公共租赁房的居民的收入水平是动态的，所以要严格其资格的审核工作，促进其流动性。