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本文就行政公务员聘任制改革的理论基础，必要性，以及存在的问题和解决措施进行论述。

关键词：

行政公务员全员聘任制问题改革

一．行政公务员改革的理论基础

各国公务员的范围不尽相同，通常有各国公务员法等相关法律通过列举方式予以确定，《中华人民共和国公务员法》称公务员是指依法履行公职，纳入国家编制，由国家财政担负工资福利的工作人员。

而行政公务员仅仅是公务员系列的一个部分，但却是重要的组成部分。

行政公务员有的学者称之为“行政人”，是指依法定方式和程序任用，在中央和地方国家行政机关中担任行政职务，依法行使国家行政职权，执行国家行政公务的人员。

具体包括：

各级人民政府的组成人员；

县级以上各级人民政府工作部门和派出机构的工作人员；

乡镇人民政府机关的工作人员。

行政公务员全员聘任制，简单地说就是指除了涉密岗位外，行政机关的所有公务员都实行聘任制，即用人机制全部实行市场化，管理方式全部实行合同化，人员使用全部实行自愿化，聘任期限全部实行有固定期限化。

任职期满，聘任关系自然解除，如需继续聘任，则应当另立合同，确认续聘期限和权力任务。

行政公务员全员聘任制改革是时代发展的需要，有坚实的理论基础，即新公共管理理论和特殊劳动关系理论。

其一是新公共管理理论：

新公共管理崇尚市场力量，市场作用和市场机制，认为公共部门和私人部门之间在管理上并无本质区别，应借鉴私人部门优越的管理理论模式、方法和技术“重塑政府”。

而我国目前没有能上能下，能进能出的开放性和流动性的公务员人事制度，政府就很难跟得上时代和市场的步伐，吸引到足够的人才来提供专业化和高效便捷的公共产品，应对后工业时代日益多样化和个性化的公民需求。

显然，目前近乎“永业制”、讲究“层级节制的政府官僚部门在只能专化的情况下，无法有效发挥整合作用”，大多数公务员“对自己的角色和对整个机构可以发挥哪些更多的作用以及对什么样的结果负有责任所知甚少，更无法控制自己工作的结果，抑制整体绩效不彰。

为此，借鉴新公共管理理论，必须在我国公务员制度改革方面形成一套新的用人制度：

在官员的使用上，变革官员能上不能下的终身制，实行任期制；

在录用工作中，一公开、公平竞争的考试制度代替传统定性的考察制度；

在官员的掉配上，以流动灵活的机制代替计划机制；

在工资制度上，改革传统的同级同酬的等级工资制，实行以绩效工资为主的灵活工作制度；

在官员管理方式上，要求放松对规制与约束，改革规则有越战略，建立以结果为本的公务员制度。

而行政公务员的全员聘任制改革将彻底改革现行干部制度中的种种弊端，也可以看做是我国对新公共管理的一种积极回应。

其二是特殊劳动关系理论。

特殊劳动关系理论提出公务员与国家间公职关系由特别权力关系转向一种劳动关系，这就为公务员实行聘任制奠定了理论基础。

公务员与行政机关之间劳动关系的定位，即便是特殊的劳动关系，也同样为在公务员行列推行更加灵活的人事制度改革提供理论基础，为行政机关实现全员聘任制改革提供理论依据。

全员聘任制是与终身制相对应的一种管理制度，是一种契约化的管理模式。

全员聘任制改革后，首先与其他行业一样，公务员只是一种职业，而不是永久身份，升迁靠技术和能力，不胜任同样会被解聘而失去工作，使得公务员由永业变成了一种契约，有身份变成一种职业，由铁饭碗变成了泥饭碗，消除了根深蒂固的“官本位“意识；

其次，为公务员的出口畅通提供了良好的制度保障，以此破除公务员“一考定终身”，解决领导干部已经任命终身不下，动力不足的弊端，实现人才市场的优胜略太，实现公务员退出的正常化；

再次，给在职的公务员施加一定压力，形成了良好的优胜略太的激励机制，充分调动了公务员工作的积极性和主动性，提高公共服务的效率。

二．公务员聘任制改革必要性

行政公务员全员聘任制改革是市场经济的必然结果。

经济基础决定上层建筑，在社会主义市场经济不断发展的今天，行政公务员的管理体制要主动与市场经济接轨，引进公务员职业化的理念，树立公务员作为一种职业既有就业，也有失业的一种观念，打破铁饭碗，增进竞争性，而行政公务员的全员聘任是“行政机关与所聘公务员按照自愿平等，协商一致的原则，签订聘任合同，确定上方权利和义务的一种任职方式，是用人单位通过合同的形式选拔、任用工作人员的一种人事管理制度。

是随着商品经济和民主政治的发展而逐步发展起来的一种弹性化用人方式，对行政公务人员进行全员聘任制改革，是市场经济的必然结果和趋势，必将打破行政机关传统的用人方法，引入市场经济竞争机制和契约化的理念，为公众和社会提供更多更好的专业化和高质量的服务。

行政公务员全员聘任制改革是解决前行政公务员不畅的需要。

行政公务员的出口，也称公务员的退出行政机关，是指-根据国家有关法律规定，按照法定程序，公务员与国家行政机关解除任用关系的一种法律行为。

完善和优化公务员退出机制的目的在于促使整个公务员系统的正常高效运转，建立一支优化，精干的公务员队伍，以提高行政效能。

而目前，公务员源源不断进入，而出口如此不畅，其弊端是显而易见的。

一是人员严重膨胀，财政负担日益加重；

二是人浮于事，工作效率低下现象非常严重；

三是影响了更多优秀人才的进入。

实行行政公务员全员聘任制改革将打破职务终身制，实行任期制，并实行优胜略汰，这样，进入与退出都成为常态，是公务员能上能下，能进能出，适者上，不适者下，择优聘任，从而改善公务员队伍结构。

行政公务员全员聘任制改革是提高行政公务员素质的需要。

行政公务员的素质是指公务员顺利履行国家行政管理职能所应具备的与个体绩效或组织绩效相关的知识、能力、个性特质的总称。

目前，我国政府机关存在较大的人力资源结构性矛盾，公务员队伍的知识层次、结构不合理、大部分公务员为传统行政官员，他们对现代政府治理的理念了解不多，对现代政府的管理和服务方式与方法不能熟练掌握，难以适应全球化、信息化、知识经济对他们的要求。

实行行政公务员全员聘任制，行政机关和公务员可以实现相互选择，实现人员的合理流动，促进行政机关公务人员的新陈代谢，提高公务员的素质，以适应提供行政效率的需要。

行政公务员全员聘任制改革是建设服务型政府的需要。

2005年3月5日，温家宝在全国人民代表大会第十届三次会议上的《政府工作报告第》中指出；

努力建设服务型政府，创新政府管理方式，与管理与服务之中，更好地为基层，企业和社会公众服务。

而行政公务员是服务型政府建设的主体，在国家行政管理运行中起着决策、组织、协调、控制的重要作用。

服务型政府作为一种全新的政府治理模式最终要通过改革公务员制度、提高公务员的服务精神来实现。

实行行政公务员全员聘任制改革能够增强公务员的公仆意识、法制意识、发展意识、创新意识、忧患意识和服务意识等行政意识，履行忠于职责、勤勉尽责、廉洁公正、公道正派、和磨盘遵守社会公德等职业道德，以及健全自我统一的健康型行政人格、自由行行政人格、资质创新型行政人格和服务型行政人格等行政人格，同时也会不断提升他们在行政管理中治国理政的实际本领，提升业务素质和服务技能，创新公共服务供给方法，为我国服务型政府的简称奠定良好的基础和骑着关键性作用。

因此，从某种意义上来讲，行政公务员全员聘任制改格式服务型政府建设的必然要求。

行政公务员全员聘任制改革是克服行政无为，提高行政效率的需要。

行政无为通俗讲是指行政公务人员不求上进但也不犯错误，不求有功但求无过，在其位不谋其政，吃皇粮、拿俸禄却不办公差。

实行行政公务员全员聘任制改革能打破金饭碗让其产生危机意识，增强竞争性，有效避免腐败，懒惰，官僚习气，裁除冗员，激活斗志，可以充分激发公务员工作的主动性、积极性和创造性，从根本上克服行政无为现象，提高全体公务员的办事效率。

三．行政公务员全员聘任制改革存在的问题及困境

1.官本位文化的障碍，即以官为贵，以官为尊，以官职大小衡量人的价值、成就、地位的现象仍较为普遍，在全社会蔓延。

目前，考公务员热仍居高不下，且对职位的选择上倾向于有权的职位，一些职位热的烫手，出现了千人争夺一岗的局面；

也有不少职位无人报考，被打入冷宫，引起各界“冰火两重天的”的感慨。

官本位把官看得很重，想方设法跑官、要官、保官，一切为了官。

而全员聘任制改革的目标之一就是去官，之间的对立是不言而喻的。

2.政治体制改革的滞后。

行政公务员全员聘任制改革是政治体制改革的一部分，无疑更直接，更多的受到政治体制改革现状的制约。

近年来我国政治体制改革虽取得了很大进步，但也存在许多问题。

首先是政治体制改革总体进程缓慢，相对于经济和文化领域的改革而言，政治体制改革存在明显的滞后性，这与其一定的惯性有关。

任何一种政治体制形成，便会产生一定的路径依赖，不会随着形式的变化而立刻发生变化。

无疑，政治体制本身的特征使得这种以来得以强化，导致其改革缓慢。

其次是党政不分，以党代政现象依然严重。

再就是政府机构改革难以走出膨胀-精简-在膨胀的怪圈，最后是政府职能转变不彻底，政府仍管了不该管、管不好、管不了的事情，越权行为依然存在。

另一方面有些该有政府管的事情却没有关到位，特别是社会管理和公共服务方面还比较薄弱。

这些问题的存在对行政公务员全员聘任制改革产生了巨大的阻碍。

党政不分使得全员聘任制改革难以深入。

政府职能不转变，难以对行政公务员制度进行深化改革。

3.相关制度不配套。

①职位分类不科学，行政公务员的全员聘任是“职位聘任”而不是”身份聘任“，因此聘任职位的科学分类至关重要。

而我国行政公务员职位分类存在很大不足，如：

没有从是否适合聘任的角度进行分类、职位分类过于简单、职位分类的细则没有形成等②行政公务员绩效考核制度不健全，主要体现在考核指标定量不足、考核中缺乏服务对象的参与、重年终轻平时考核、考核的结果没有发挥真正的作用③行政公务员保险制度没有与社会接轨，我国公务员保险包括养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险等。

就目前情况而言，公务员保险制度仍落后于城镇职工保险的改革步伐，真正意义上的公务员保险制度还未建立，多数政府机关及事业单位仍沿用着原有的退休制度。

④行政公务员人事争议解决中存在问题，对于非聘任制公务员的人事争议，采用行政系统内部的方式解决，双轨制人事争议解决途径不利于全员聘任制改革，“一个公民进入公务员队伍之后，不能忽略其作为一个人的独立性，其人格并没有被公务员的身份所吸收，而是依然存在”。

目前采取纠纷解决的双轨制做法，显然不适合全员聘任制的发展趋势。

⑤行政公务员再就业机制不健全我国目前仍未形成完善的行政公务员再就业体制，这在一定程度上也会阻碍行政公务员全员聘任制改革的实施。

4.制度弹性不足难以吸引亟需的高端人才。

聘任制是一种以契约为基础的、具有灵活任期的任职方式，原来是行政隶属、职务常任，现在是平等协商、聘期灵活，但就目前成千上万人抢一个公务员岗位的不均衡现状来看，聘任者很难保障自身平等协商的权利。

公务员法规定的聘任制公务员需经省级政府人事主管部门的批准，其灵活性受到限制，一些在基层政府和事业单位难以推广，而基层政府对于专业人才有着更高的需求，但这无疑限制了县乡级政府对专业技术人才的引进。

使国家最初实施公务员聘任制的目的没有达成。

5.聘任制公务员有时候会陷入“潜规则”陷阱。

一般来说，由于聘任制公务员进入政府机关之前，在社会上其他的组织中工作，因此不太熟悉行政部门的某些官场“潜规则”，这使得他们在工作中，容易破坏或冒犯在部门中形成并被默认的规则。

如此一来，有的聘任制公务员虽然表现优异、能力突出，但由于得罪了上级而不自知，绩效考核结果往往很差，在聘期结束后，即使单位还需要相关人才，但还是落得个所在工作政府部门不予续聘的结果；

而有的聘任制公务员即便能力平庸、表现一般，但深懂“潜规则”，能够让领导满意的人员反而能得以续聘。

四．解决措施

针对上述行政公务员全员聘任制改革中存在的问题，有如下解决措施：

1．将常任制逐步实行聘任制。

将竞争机制引入公务员队伍，吸收更多优秀人才，提高公务员的整体素质。

坚持人事管理制度改革的市场化取向，打破常任制，促进政府人力资源合理配置；

将企业实行的人力资源管理模式引入政府部门，依据契约对政府工作人员进行管理，优胜略汰，提高政府部门人员使用的灵活性。

2．明确分类管理。

通过公务员分类制度，建立对不同工作性质的公务员进行有效管理，明确公务员职业发展方向和晋升方式，制定合理的薪酬计划等；

将一般职公务员按其职务的性质、种类、负责程度、责任大小及每个职位所需的资格条件分类整理，并据此制定出职级规范，作为考试，任用，升迁，工资，考核的依据和标准等。

3.从观念方面对公务员聘任制要有正确意识。

主要包括：

①打破国内公众对政府人事行政制度形成的长期的固有的思维定式。

作为聘任制实施的主体，政府要开放观念，大胆接受弹性化的人力资源任用制度，并继续推行这种具有弹性的人事行政制度。

②推进政府人事制度改革，适当扩大公务员聘任制适用范围。

我国应在充分考虑当前国情的实际情况下，积极推进政府人事制度改革，不断完善公务员聘任制度，适当扩大适用范围。

4.建立健全有关公务员聘任制的法律法规和配套细则。

①国家应设定准入的标准，对聘任制公务员的相关资格条件，如学历专业、工作年限、工作经历、技术职称都做出相应的标准化规定，避免非法使用行政裁量权而造成的潜规则录取；

②国家应制定规范统一的实施聘任制公务员的职位描述、人员筛选、工作考核和解聘的标准，在招聘过程中应采用公幵招考、严格考核办法，按照德才兼备的原则择优录取，减少政府通过其他非正规方式用人的机会，杜绝政府在用人方面的腐败。

③国家应明确聘任制的适用范围及细则。

④完善健全聘用程序和监管。

5.多方位不断完善公务员聘任制度。

主要包含：

①加快健全聘任制公务员旳配套保障制度。

公务员聘任制应注重两个方面的保障机制，一是在任期内双方当事人发生的一定范围内的争议，应保障聘任制公务员可以通过人事争议仲裁或者司法渠道维护其自身合法权益；

二是在聘任期满后，用人单位要在医疗、养老、保险以及住房等方面对聘任制公务员给予一定的政策保障，免除其后顾之忧。

②实行人事代理，重视和完善聘任制公务员的社会保障，一是实行新型的人事管理方式，即实行人事代理，按照国家有关人事政策法规要求，其人事关系和档案由人才服务机构代理，使“单位人”变成“社会人”，实现人力资源社会化。

二是健全和完善社会保障内容，尤其要提供政策规定的失业保险、养老保险和医疗保险，这样可以打消聘任制公务员的顾虑，让其全身心的投入工作。

③建立聘任制公务员与终身制公务员之间的转化机制。

6.强化个人管理，提高公务员的任用效益。

①建立业绩评价体系，加强岗位绩效考核，如设置专门负责政府工作人员考核的领导机构；

对不同职位和不同阶层的考核内容进行相应的细化；

绩效考核结果同被考核者个人的发展前途和物质利益挂钩；

加强对公务员绩效的法律监督等②实行灵活的协议薪酬制度。

在所有激励手段中，工资、福利与保险无疑是最为重要的激励因素。

其本质就在于如何运用经济和物质的形式来对聘任制公务员进行激励。

对聘任制公务员的工资待遇可以实行协议工资制，在这种实际操作中，工资数额的确定应尊重聘任双方的意愿，由聘用机关根据聘任工作职位的性质、工作内容、简繁难易、责任轻重等因素与应聘人员共同协商确定，并在聘用合同中予以明确，对于幅度涨落的条款也应在合同中注明。

随着社会的发展，时代的进步，我国的改革已进入深水区，而政府机关也在极力的瘦身，精简机构，而行政公务员作为政府机关人员的重要组成部分，其改革尤为重要。

在我国，公务员靠财政来养，财政主要靠税收来养，而税收主要靠人民来养。

生活在经济变革的时代，精简政府机构，向既得利益者开刀，还百姓既得利益，行政公务员聘任制改革势在必行。

参考文献：

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《行政公务员全员聘任制改革研究》，人民出版社2013年版

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《服务型政府概论》，对外经济贸易大学出版社2007版

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《行政公务员退出的正常化问题探析》、《行政论坛》2010年第1期

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11.第十届全国人民代表大会打三次会议：

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