20世纪80年代以来新公共治理理论研究综述.docx

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20世纪80年代以来新公共治理理论研究综述

20世纪80年代以来新公共治理理论研究综述

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<摘要>新公共治理在80年代的英美两国应运而生,并迅速扩展到各国,成为最近几年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一,也有许多专家、学者们写了大量的高作和文章,发表了各自的观点和观点。

现将新公共治理理论的一些研究做一简要的综述。

<关键词>:

新公共治理研究综述　　

　　20世纪70年代开始,曾经主导西方公共行政领的传统公共行政理论蒙受到新的外部环境的严峻挑战,一种新的公共行政理论、治理模式——新公共治理在80年代的英美两国应运而生,并迅速扩展到各国,成为最近几年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。

　一、新公共治理的理论分析

与其他行政学理论不同的是,新公共治理理论在其显现之初就毫不讳言自己的理论基础,那确实是新自由主义经济学（新古典主义经济学）和私营部门治理理论，它从经济学理性角度动身,要求对经济学中的公共选择理论，委托代理理论和交易本钱理论加以运用,因此追求三E（eeonomy!

effieieney!

effeetiveness）,即经济，效率，效能成为新公共治理的大体目标，由于新公共治理理论是随着西方各国经济滞涨，金融危机的深化才引发的一场要求政府部门进行变革的创新理论,从产生之时,新自由主义经济学就为它提供了经济理性的支援，细数起来对其较有阻碍力的经济理论要紧有公共选择理论，委托-代理理论和交易本钱理论三种,它们也被称为新制度主义经济学。

公共选择理论学派的代表人物是布坎南和图洛克,它的要紧创新的地方是将市场制度中的人类行为与政治制度中的人类行为纳入经济人假设的同一分析轨道,用本位主义的方式论和政治学交易理论修正了传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺点,从而提出了以政府失败说为核心的反对凯恩斯经济主张的新的经济理论，布坎南在他初期的高作《自由，市场与国家》中有明确的说明公共选择是政治上的观点,它从经济学家的工具和方式大量应用于集体或非市场决策而产生,是观看政治制度的不同方式，通过新公共选择理论成立了一种全新的政治技术以提高社会民主程度,在政府公共部门恢复自由竞争以改善官僚制行政机构的运转效率和改革赋税制度,约束政府权利为大体方法的新公共治理理论"交易本钱理论是由科斯提出,由威廉姆森进展起来的新制度经济学的一个重要组成部份,也是新公共治理理论的一个理论来源，在公共行政改革的运用中要紧涉及到政府管制制度，行政体系与预算,和公共部门和私营部门（政府和企业）的关系,要求产权明晰,权责明确,成立产权制度,爱惜产权权利,遏制公共部门的寻租和腐败,为私营部门交易的实现开辟空间它以经济学和政治学制度为基础,来阐释现代政府有效运行所必需的关键特点,为国有企业的私有化改革打下了理论基础，委托一代理理论形成于20世纪70年代,它将公共部门工作人员和公民的关系比拟为私营部门中委托人（股东）和代理人（治理者）的责任关系,它注重于设计有效的鼓励方法和责任制度,明确公共部门的权责关系,成立完善的公共部门运行机制,一样是主张在公共服务领域内推行公共服务市场化,实行民营化，合同外包和公司合作等，另外,私营部门治理理论也被以为是新公共治理理论产生的又一基点,与经济理论不同的是,它要紧集中在高度抽象的技术层面,通过具体的技术性操作来改善公共部门的工作效率"它的一个要紧假设确实是政府和企业的治理在理念和本质上是相通的,正如奥斯本所言“任何机构,不管是公营私营,都能够有企业家的精神,正像任何公私机构都会显现官僚主义”在具体的治理方式上借鉴了目标治理，全面质量治理，战略治理和战略计划等治理方式中比较成熟的部份,这种理论现己在各国公共部门中取得普遍应用。

二，新公共治理理论的内容

新公共治理有不同的名称,如新公共治理、以市场为基础的公共行政学、后官僚制模式、企业化政府等,关于它的要紧内容,公共治理学者及实践者们作了不同的归纳和描述:

胡德在《一种普适性的公共治理》一文中最先提出新公共治理概念。

胡德将新公共治理的内涵及特点刻画为如下七个方面:

1.向职业化治理的转变;2.标准与绩效测量;3.产出操纵;4.单位的分散化;5.竞争;6.私人部门治理的风格;7.纪律与节约。

　　美国行政学者奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书,提出政府改革的方向是成立“企业家政府”的十大原则,这十条原则确实是两位作者明白得的新公共治理的内涵:

1.起催化作用的政府:

掌舵而不是划桨。

2.社区拥有的政府:

授权而不是服务。

3.竞争性政府:

把竞争机制注入到提供服务中去。

4.有使命的政府:

改变照章办事的组织。

5.讲究成效的政府:

按成效而不是按投人拨款。

6.受顾客差遣的政府:

知足顾客的需要,而不是官僚政治的需要。

7.有事业心的政府:

有收益而不是浪费。

8.有一预见的政府:

预防而不是医治。

9.分权的政府:

从品级制到参与和协作。

10.以市场为导向的政府:

通过市场力量进行变革。

美国行政学者帕特里夏·格里尔归纳了新公共治理的内涵:

1.公共服务组织的非集成化,即分散化。

2.对高级人员的雇佣实施有限任期的契约制,而不是偏好传统的职位保障制;全面货币化鼓励,而不是传统的通过精神、地位、文化和货币等因索的混合和单一的固定工资制的公共部门的操纵结构;高级治理人员通过系统地约束一线治理人员的行为来“自由地治理”。

3.公共服务的供给与生产分开。

4.强调降低本钱。

5.重点从政策转向治理,要紧重视服务提供的效率和本钱,加倍重视绩效和评估的量化方式和效率标准。

6.从程序转向产出的操纵和责任机制。

波立特在《治理主义和公共服务:

盎格鲁和美国的体会》一书中的说法,新公共治理主义主若是由本世纪初进展起来的古典泰勒主义的治理原则所组成,即强调商业治理的理论、方式、技术及模式在公共治理中的应用。

　　英国学者温森特.怀特以为新公共治理强调职业化的治理、明确的绩效标准和绩效评估\以结果而不是程序的正确性来评估治理水平、看重金钱的价值、对消费者而非公民的需要维持灵敏、强调公共服务的针对性而非普遍性。

　　罗德斯指出,新公共治理有如下几个中心学说:

以治理而非政策为核心、以业绩评估和效率为核心、将公共官僚机构分解成各类成立在利用者付费基础上的处置事务的机构、准市场的利用和合同承包以培育竞争、一种强调产出目标!

限制性项目合同!

金钱诱因和自由裁员的新治理风格。

　　德国学者GernoGruning指出,新公共治理的特点至少包括20种,有削减预算、绩效责任、绩效稽核、民营化顾客观念分权化战略计划、生产和供给的分离、竞争、绩效测评、治理风格变革、签约外包、自主治理、审计的改善、人事治理、利用者付费、政治和行政的分离、财政治理的改善、信息技术的更多利用。

　　经合组织（OECD）1995年度公共治理进展报告《转变中的治理》把新公共治理的特点归纳为八个方面:

转移权威、保证绩效、操纵和责任制、进展竞争和选择、提供灵活性、改善人力资源治理、优化信息技术、改善管制质量、增强中央指导职能。

　　我国行政学者陈振明将“新公共治理”的内容归结为八个方面:

1.让治理者进行治理。

2.衡量业绩（明确的绩效标准和绩效评估）。

3.产出操纵（项目预算与战略治理）。

4.顾客至上（提供回应性服务）。

5.分散化（公共服务机构的分散化和小型化）。

6.引人竞争机制。

7.采纳私人部门的治理方式。

8.改变治理者与政治家、公众的关系。

三，对新公共治理理论的批判

有些学者关于新公共治理的模式和具体内容提出了尖锐的批评。

例如,美国学者格林和哈伯尔在《论治理和重塑政府》一文中对企业化政府模式提出了五点批评;另一名美国学者查尔斯.古德塞尔则提出与企业化政府模式十条原则针锋相对的十条原则针对新公共治理改革内容的批判也从几个方面进行,要紧有:

1.新公共治理表现了保守主义偏向2.新公共治理是一种经济学帝国主义3.新公共治理轻忽了私人部门与公共部门的不同4.新公共治理逃避了政府责任。

　　有些学者批评新公共治理对公共价值观的减弱,以为新公共治理追求三E（效率、效益、经济）标准,其基于经济人假设的理论基础和对绩效的重视都与公共价值观相冲突。

罗顿在对不同国家进行研究后得出结论:

尽管不同的国家存在着不同,但一起的趋势是与公共服务组织相关联的大体价值观正在被改革所破坏"他以为:

以更少的资源开展工作会使治理人员的士气大大受挫;市民的直接要求会致使个人利益与普遍的公共利益之间的冲突;社会的碎片化增加了人们对政府能力和责任感的忧虑;过度的权利下放和不断增加的行政自由裁量权将不断侵蚀政府的服务道德观;不断扩张的公共）私人交接面会使合同的签约两边关系加深,从而致使对道德标准的破坏。

贝伦则揭露了企业化政府模式内包括的四大价值冲突和价值矛盾,和它在实践中所碰到的各类难题。

　　还有人对新公共治理的普适性进行了批判。

世界银行的资深公共治理专家尼克.曼宁提出三个大体问题,并试图通过对这三个问题的解答来证明新公共治理模式已通过时:

1.新公共治理在与旧公共行政的对阵中真的获胜了吗?

2.在执行的范围之内,新公共治理确实发挥作用了吗?

3.在实践中,它是不是足够成功,可被看做是成熟的理论模型?

他用事实证明新公共治理模式本身存有缺点,不该该从发达国家到进展中国家普遍应用。

在诸多对新公共治理的批判中,以罗伯特.B.登哈特为代表的新公共服务理论渐成体系,该理论在对新公共治理模式进行批判的基础上明确提出了新公共服务的学说.新公共服务理论指出,在进行方式和技术的创新以提高政府效率的同时,不该轻忽对公共利益的保护和公民权利的尊重。

四，新公共治理理论的研究现状

世界上许多国家,不管是发达国家仍是进展中国家,在20世纪80年代后期和90年代初期都开始了一场持续的公共部门治理变革运动。

这场改革运动至今仍在很多方面继续对政府的组织和治理产生着阻碍。

正如格拉登（Glad-den）指出的那样,行政的某种模式自从政府显现以后就一直存在着。

第一是开创者或领导者给予社会以可能,然后是组织者或行政者使之永恒。

行政或事务治理是所有社会活动中的中间因素,尽管不是光荣夺目,但对社会的持续进展却是相当重要的。

韦伯以为,中世纪“现代”国家的进展同时伴随着“官僚治理结构的进展”现代官僚体制应当是非人格化的、理性的、具体的、成绩取向的和普遍的。

霍姆斯（Holmes）僧人德（Shand）对这次改革的特点作了一个专门有效的归纳。

他们把新公共治理视作范式,这种好的治理方式具有以下特点:

（1）这是一种加倍富有战略性或结构导向型的决策方式（强调效率、结果和服务质量）。

（2）分权式治理环境取代了高度集中的品级组织结构。

这使资源分派和服务派送加倍接近供给本身,由此能够取得更多相关的信息和来自客户及其他利益集体的反馈。

（3）能够更为灵活地探讨代替直接供给公共产品的方式,从而提供本钱节约的政策结果。

（4）关注权威与责任的对应,以此作为提高绩效的关键环节,这包括强调明确的绩效合同的机制。

（5）在公共部门之间和内部制造一个竞争性的环境。

（6）增强中央战略决策能力,使其能够迅速、灵活和低本钱地驾驭政府对外部转变和多元利益做出反映。

（7）通过要求提供有关结果和全面本钱的报告来提高责任度和透明度。

（8）宽泛的服务预算和治理制度支持和鼓舞着这些转变的发生。

从经济学的意义上讲,最有代表性的理论家是奥斯特罗姆。

在20世纪70年代初,他就指出,组织有两种对立的形式:

官僚制和市场。

在奥斯特罗姆眼里,官僚组织相关于市场选择是低效率和低成效的。

官僚行政模式缺乏竞争、消费者主权和低本钱选择下的鼓励。

他指出,许多今世政治经济学家以经济理论导出的一种范式为基础,向传统行政理论的许多大体假设提出了挑战。

新公共治理证明了奥斯特罗姆的观点,尽管这种观点通过一段时刻才被采纳。

奥斯特罗姆的高作中,咱们能看到新公共治理的两个大体原则。

第一,从经济学视角看,它是市场导向的。

这运用的是经济学中的公共选择理论、委托代理理论和交易本钱理论。

第二,它否定以官僚制作为组织原则。

正如亚当#斯密所洞见的那样,若是许诺个人追求最佳结果,那么市场确实是更为有效的资源分派形式。

新公共治理的批评家以为这场运动将会消失,有的乃至以为它从没有发生过。

林恩以为公共治理将慢慢消退。

他以为,尽管新公共治理被其推崇者尊为范式,但只是好景不常,极可能衰退。

因为:

（1）在政治过渡中,曾给予其灵感的威斯敏斯特改革的初始模式将最终被破坏,党派人士和学者之流将看到新公共治理被推出历史舞台。

（2）随着各国各部门间比较实践的积存,改革的大体不同的地方将使其表面化的相似的地方相形见绌。

（3）术语“新”将会由于后面显现了更为新兴的事物,而被看做一个很麻烦的形容词。

（4）政治争辩将呼唤新的主题来吸引和支持下一轮行政改革思想。

五．新公共治理理论与传统公共行政理论范式的对照

（1）新公共治理理论与传统公共行政理论范式的一致性

在公共行政领域,范式的不可通约则表此刻公共行政的学者们的信念及其所许诺和认可的“范例”的不可通约上"从那个角度来看,成立在经济学和治理学相关理论基础上的新公共治理理论并无超越传统公共行政理论范式,由政治与行政二分，官僚制理论及科学治理理论组成的传统公共行政理论是传统公共行政理论范式的“范例”,而新公共治理理论是对传统公共行政理论的修正和完善,它与传统公共行政理论范式有着内在的一致性。

（2）以效率为中心追求工具理性的一致性

登哈特在《公共组织理论》一书中指出,“政府应该像企业一样运作”是公共行政领域长期存在的传统,这种观念在专门大的程度上意味着政府机构应该采取从“科学治理”到“全面质量治理”等在企业治理中的行之有效的方法,而新公共治理运动是对这一理念的进一步践行和深化[2]"相较传统公共行政理论,新公共治理尽管加倍强调价值理性,可是其全然途径仍是要通过工具理性来实现价值理性,从这一点上来讲,新公共治理理论并无终结政治与行政的相对分离,而是对传统公共行政理论的修正和完善。

（3）官僚制组织模式的一致性

韦伯的理想的官僚组织是以理想的法律制度为基础,由法律规定组织层级部门划分，职位设置，成员条件,从而形成稳固的非人格化的层级控制体系和部门结构"官僚制组织的组成要素是:

合理的分工!

层级控制的权利体系!

合理合法的人事行政制度和非人格化的组织治理"从本质上来讲,新公共治理理论的组织模式是对官僚制组织模式的完善

（4）科学一起体信念的一致性

库恩以为,范式与科学一起体是共存共生的,是一起体成员所共有的信念，价值，技术等等组成的整体,从而使得范式具有了必然的社会的，文化的和心理的内涵，可是自传统公共行政理论范式产生以来,作为公共行政领域研究背景的社会的，文化的和心理的因素没有变,科学一起体的信念也没有变，公共行政领域的各类理论和方式都是为了保护资产阶级生产关系下的生产和社会生活秩序，提倡新公共治理理论的学者们仍然是以此为其大体的信念。

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