深圳碳排放权交易管理暂行办法征求意见稿起草说明.docx

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深圳碳排放权交易管理暂行办法征求意见稿起草说明

附件2

《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》

（征求意见稿）起草说明

为全面落实科学发展观，加快经济发展方式转变，推进生态文明建设，实现温室气体排放控制目标，建立和规范碳排放权交易市场，市发改委根据《深圳经济特区碳排放权若干规定》草拟了《深圳市碳排放权交易管理办法（试行）》报我办审查。

我办经审查、修改，初步形成了《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），现将有关情况说明如下：

一、制定《暂行办法》的必要性

应对气候变化已成为二十一世纪全人类共同面临的最大挑战。

发展低碳经济、降低温室气体排放是世界各国政府、企业界的共识。

随着我国经济的飞速发展和能源消耗的不断上升，我国面临的能源、资源和环境约束不断加强，在应对气候变化事务上也越来越受到全球瞩目。

为了保护人类共同的未来、展现中国负责任大国的形象、保障国家能源供应安全、提高资源利用效率、减轻环境污染，我国在应对气候变化和发展低碳经济方面采取了许多卓有成效的行动。

建立碳排放权交易体系、利用碳交易的市场机制激励企业界研发、应用低碳技术、降低温室气体排放是这些政策和行动的一个重要组成部分。

（一）碳交易已经成为全球应对气候变化的主要手段。

碳交易是一种基于市场的激励手段，由政府设定一个排放总量控制目标后将排放权以配额的方式发放给各控排对象。

由于不同控排对象的二氧化碳减排成本各不相同，因而可以通过交易获得成本效率，即减排成本相对较低的控排对象超量完成目标，然后将富余的配额出售赚取利润，而减排成本相对较高的控排对象通过交易购买配额也可以降低自行减排达标的成本，最终结果是实现了全社会整体减排成本的最小化。

和其他的减排方式，如碳税、排放标准、技术手段等相比，碳交易具有以下三个优势：

第一，易于实现确定量的减排目标。

碳交易一般会确定一个总量管制目标（cap），方便用量化的方式确定减排效果，因此易于确保达成政府承诺或设定的环境目标。

第二，就经济及产业效益而言，一个运作良好且参与者众多的碳排放交易体系，可以确保全社会整体减排成本最低，符合经济效益最优的原则。

第三，激励控排对象实现超额减排。

减排目标完成得好的控排对象可以通过减排获利，这是其他任何减排方式无法比拟的。

这种内在的激励机制符合企业追求利润的本能需求。

此外，碳交易可自动适应经济形势的变化和通货膨胀的问题，碳税等经济手段则不能。

目前全球主要经济体都已开展或拟建立碳排放权交易体系。

欧盟排放权交易体系（EUETS）囊括了欧盟全境30个国家，从2005年启动至今已有8年，为全球最大的碳市场。

澳大利亚从2012年7月1日已经开始全国的碳定价体系。

美国区域温室气体行动（RGGI，囊括美国东北部和大西洋中部10个州）2009年开始，加利福尼亚州总量控制与交易体系2013年1月1日开始。

加拿大魁北克省总量控制与交易体系2013年1月1日开始。

新西兰全国碳交易体系2008年开始。

韩国2012年通过立法，将于2015年1月1日建立全国碳交易体系。

2011年10月29日，国家发展改革委印发了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》（发改办气候〔2011〕2601号），深圳作为唯一的计划单列市位列其中。

虽然我市申请和筹备碳排放权交易试点工作开展最迟，但在市委、市政府的高度重视下，经过多方共同努力，我市碳交易市场于今年6月18日正式启动，成为全国最先正式启动碳交易市场的试点城市。

（二）《若干规定》确立的碳排放交易管理制度需要配套立法予以细化和落实。

2012年10月30日，市第五届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过了《深圳经济特区碳排放管理若干规定》（以下简称《若干规定》），明确了碳排放管控制度、碳排放配额管理制度、碳排放抵消制度、碳排放交易制度、碳排放报告制度和惩罚制度等六大重要制度，为我市碳排放权交易奠定了良好的法律基础，并在国际上引起积极影响，被全球立法者联盟评为2012年全球气候变化立法九大亮点之一。

但《若干规定》作为地方性法规，只是对我市碳排放权交易试点工作作了纲领性和概括性规定，碳排放权交易试点工作仍然需要更为详细和具体的法律法规进行明确和规范，特别是在我市碳排放权交易市场已经正式启动的背景下，各方市场主体均对《管理办法》的出台抱以热切的期望。

此外，《若干规定》明确要求市政府自《若干规定》施行起六个月内，制定碳排放管理的具体办法。

这也是《管理办法》需要尽快制定和出台的原因之一。

（三）碳排放交易活动亟需实施性规章予以规范和引导。

碳排放权交易在我国是一项全新的事物，此前尚未有相应的法律法规进行规范。

碳排放权交易试点涉及的各项要素，如总量设置、配额分配、数据量化报告与核查、注册登记、交易与履约等内容需要法律法规予以确立。

碳排放权交易试点各类主体，如政府主管部门、减排企业、市场投资者、交易场所、市场服务机构等的各项职责权利需要法律法规予以明确。

碳排放权交易市场的运行、管理和监督需要法律法规予以规范。

因此，立法规范我市碳排放权交易试点对保障我市碳排放权交易试点的正常开展和规范运行至关重要。

（四）碳排放交易实践取得的经验有待立法确认和保障改革成果。

我市碳排放权交易市场是全国乃至全球发展中国家第一个真正意义上的碳交易市场。

我市碳排放权交易体系设计的理念、要素和措施对全国建立国家级碳交易体系和全球发展中国家开展碳交易具有重要的借鉴作用和指导意义，特别是我市碳排放权交易体系设计中具有创新性和突破性的做法，如可规则的总量调整、竞争性配额分配、市场价格调控方式、超额排放惩罚等，需要立法予以明确。

此外，我市碳排放权交易市场启动前已经完成的工作也需要以法律形式加以确认，如控排单位的选择标准、控排单位的量化、报告、核查义务、第三方核查机构的资质认可、交易平台的指定等。

二、草案的主要内容

《暂行办法》共八章、八十二条。

按照碳排放权交易制度的流程，分别对配额管理、数量量化报告、核查与履约、碳排放权登记、碳排放权交易、监督管理和法律责任等作了明确规定。

（一）关于《暂行办法》各章之间的逻辑结构。

除了总则、法律责任和附则之外，《暂行办法》第二章至第六章共五章分别代表了碳排放权交易制度中最重要的五个核心要素：

总量设置与配额分配、数据量化、报告与核查、碳排放权登记注册、碳排放权交易和监督检查。

这五章的逻辑顺序基本上按照碳排放权交易制度五个核心要素在碳排放权交易流程中出现的时间顺序进行排列：

即由政府首先确定开展碳排放总量控制与交易体系，进而设置排放总量并分配配额；接着要求被纳入碳排放权交易体系的企业量化并报告其碳排放量和生产活动产出，并由独立第三方机构进行核查，再由政府主管部门进行确认；政府确认之后的碳排放数据将作为各企业完成履约义务的标准；各企业在提交其所需配额之前需要在政府管理的注册登记簿系统对其所持有的配额进行确权，确权之后企业可以通过碳排放权交易对其所持有的配额进行转出或转入，转出或转入的配额同样需要在注册登记簿上进行确权；而上述过程将接受政府主管部门的全程监督检查。

（二）关于《暂行办法》的调整范围。

《暂行办法》所称的碳排放权交易并非仅仅指狭义的市场交易行为本身，而是包括在市场交易之前、形成市场交易的整个制度前奏，包括数量的量化、报告和核查、监管，配额的生成、分配、登记、转移、履约与管理。

同时，为适应我市建设区域性碳交易市场的需要，《暂行办法》规定本市区域外的企业或建筑可以自愿加入本市碳排放权交易体系。

（三）关于碳排放权交易的管理体制。

国家发展改革委是国家应对气候变化的主管部门，碳排放权交易试点工作是国家发展改革委赋予省市发展改革委的工作职责。

与此相对应，《暂行办法》规定市发展改革委为我市碳排放权交易工作的主管部门，负责我市碳排放权交易的管理和监督职责。

其次，我市碳排放权交易市场的一大特色是计划将建筑碳交易纳入其中。

为推进这一行业的碳交易工作，市住房建设部门将在市发展改革委的指导下开展行业的碳排放权交易准备工作。

再次，碳排放数据的第三方核查机构来自于认证认可行业，市市场监督管理部门是认证认可行业的主管部门，因此，对于碳排放数据的第三方核查机构和核查人员的资质、资格认可，由市市场监督管理部门会同市发展改革委共同承担。

（四）关于碳排放交易的总量设置。

总量设置是碳排放权交易市场建立的基础性工作。

我市实行碳强度约束下的总量控制制度。

排放总量由配额总量和抵消信用两部分构成。

配额总量又由免费分配的预分配配额（第十六条）、新进入者配额（第十四条）、用于拍卖的配额（第十五条）、用于配额调整的配额（第十七条）、用于平抑价格的配额（第十八条）组成。

（五）关于控排单位、准控排单位和新进入者。

对于企事业单位，《暂行办法》规定的基本条件是年碳排放量达到5000吨二氧化碳当量的，即被纳入我市碳排放权交易体系，成为控排单位；建筑物根据其建筑面积，超过2万平方米的单体公共建筑或超过1万平方米的单体国家机关公共建筑，即被纳入我市碳排放权交易体系，成为控排单位。

除此以外，符合某些特殊条件的企事业单位可能被政府指定成为控排单位。

低于5000吨排放量，但高于3000吨的，将成为准控排单位，履行报告义务。

而且办法规定，准控排单位碳排放量达到控排单位条件的，应当及时纳入配额管理（第十一条）。

此外，为将我市碳交易制度建立之后新出现的控排单位纳入管理，确保我市整体排放不超过设定的目标排放总量，《暂行办法》要求申请建设总投资2亿元以上固定资产投资项目的新单位，应当在项目设计与建设前期向主管部门报告项目碳排放评估情况，符合控排单位或者准控排单位的，应当参照管理（第十二条）。

（六）关于碳排放配额的分配。

我市配额分配方式在首个交易期内以免费分配为主，有偿分配为辅（第十五条）。

配额预分配、新进入者配额分配和配额调整分配都是无偿方式。

有偿方式包括拍卖分配和以固定价格出售的、以平抑价格为目的的配额分配方式。

我市配额分配在首个交易期以基准法为主，电力、水务行业以其单位产品产量的碳排放量为单位进行分配，建筑物按照建筑类型的能耗限额标准转换为碳限额标准，结合建筑面积进行分配。

其他制造业以其工业增加值的碳排放量为单位，结合其所在行业的平均排放水平、所在行业的碳强度减排目标和其未来碳排放量和工业增加值水平进行竞争性分配（第十六条）。

（七）关于碳排放交易市场的价格调控。

为防止碳市场出现价格暴涨暴跌等剧烈波动，降低控排单位的履约成本，《暂行办法》规定了政府对碳市场进行调控的相关机制：

一是价格平抑机制，即当配额市场价格高涨达到特定水平时，政府将以固定价格向市场供应固定数量的配额，以增加市场配额供给，稳定市场价格（第十八条）；二是价格保护机制，即当配额市场价格低于特定水平时，政府将以固定价格从市场购买一定数量的配额，以减少市场的配额供给，提升市场价格（第十九条）。

（八）关于碳排放数据的量化和报告及核查。

准确的碳数据是碳排放交易制度得以有效实施的基础。

《暂行办法》规定对两类数据进行量化和报告，一是企业的温室气体排放量数量（第二十五条），二是企业的产品生产量（电力、水务指其产品产量，制造业指其工业增加值）（第二十六条）。

为了确保控排单位实际碳排放量数据的准确性，《暂行办法》规定企业温室气体排放数据应当经过第三方核查机构的核查（第二十七条），企业的产品产生量数据应当经过中介机构的核查（第二十六条）；而且第三方核查机构及其工作人员的资质、资格应当经过主管部门和市场监管部门的核准。

此外，管部门应当随机抽取一定比例的控排单位，按照控排单位总数量5％的比例对控排单位的温室气体排放报告和第三方核查机构的核查报告进行检查。

（九）关于碳排放配额的抵消机制。

抵消机制是有效降低控排单位履约成本、扩大碳市场减排效果的方式。

《暂行办法》规定我市控排单位可使用最高比例达到年度实际排放量10％的国家核证自愿减排量，代替配额进行履约（第三十六条）。

（十）关于配额登记注册。

配额是没有物理载体的一段电子化数据，因此，必须建立电子化的信息系统加以储存、记录。

任何单位或个人，只要想持有配额，必须在注册登记簿系统中开立账户，进行注册（第三十八条）。

任何单位或个人持有的配额，因不同原因需要转移其所有权的，应当通过注册登记簿进行相应操作。

因交易发生转移的，应当由交易系统向注册登记簿发送电子指令完成。

因非交易发生转移的，应当由相关权利人向市主管部门进行申请，经批准由市主管部门在注册登记簿进行操作完成。

因配额发生抵押等需要公告的，还需要进行公告（第四十三条至第五十条）。

（十一）关于碳排放权交易规范。

为规范交易行为，统一交易规则，防止市场割裂，形成规模效应，《暂行办法》规定交易在指定的深圳排放权交易所进行，在交易所从事交易的机构工作业人员应当持证上岗。

深圳排放权交易所应当在交易规则、交易品种、交易方式、交易信息披露、交易异常情况处理、清算与交收、会员管理、交易收费等方面制定规则并严格执行，同时接受市主管部门的监督检查（第五十三条至第六十二条）。

（十二）关于碳排放权交易的监督管理。

《暂行办法》规定了多种监督监管的方式和对象。

一是对核查数据的监管，市主管部门可以采用随机检查和重点检查的方式进行（第三十二条、第三十三条），以保证数据质量。

二是对核查机构的资质和核查表现进行监管，市主管部门在资质认可和核查机构评级等方面进行制约和监督（第二十八条、第六十六条、第六十七条）。

三是对交易机构的监管，主管部门对交易规则、交易品种、交易信息公布、异常情况处理、交易收费等方面行使监督权（第五十三条、第五十五条、第五十八条至第六十二条）。

四是对参与交易市场的市场参与人的交易行为有监管权（第五十六条、第六十三条、第六十四条）。

（十三）关于法律责任。

《暂行办法》针对碳排放交易涉及的主体以及主要关键环节设定了罚则。

一是明确了控排单位未按时提交相关报告和未足额提交配额的法律责任（第七十一条、第七十四条）。

二是明确了核查机构不客观公正履行职责的法律责任（第七十二条、第七十三条）。

三是明确交易机构不履行职责的法律责任（第七十五条）。

四是明确市场参与主体的法律责任（第七十六条、第七十七条）。

五是明确主管部门及其工作人员渎职的法律责任（第七十八条）。