经典金融政策的历史回顾docWord下载.docx

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伴随着各个领域经济体制改革的深入发展，卫生领域不可避免地受到国有企业改革的影响，政府直接投入逐步减少。

1985年4月，国务院批转卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，此文件目的是为了放宽路子，多方集资，开拓我国卫生工作事业的新局面，改变过去对医院管理上限制过严，管得过死，吃“大锅饭”的现象。

1989年，国务院再次批转了卫生部等部委《关于扩大医疗卫生服务有关问题的意见》，目的是为了进一步放宽医疗收费制度，以弥补医院收入不足。

1992年春，中国共产党召开了第十四次代表大会，确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，掀起了新一轮的改革浪潮。

1992年9月，国务院下发《关于深化卫生改革的几点意见》中明确提出要“鼓励采取部门和企业投资、单位自筹、个人集资、银行贷款、社团捐赠、建立基金等多种形式，多渠道筹集社会资金，用于卫生建设”。

目的是为了进一步强化医院自主经营意识，进一步扩大医院自主权，使其真正拥有业务建设决策权等。

1995年国有资产管理局颁发《事业单位非经营性资产转经营性资产管理实施方法》规定，在保证完成本单位正常工作的前提下，可以用非经营性资产转作经营性资产，进行投资、入股、合资、合作、联营开办具有企业法人资格的经济实体，可以用非经营性资产对外出借、出租。

在国家文件中，开始出现“投资”、“入股”等有关金融政策。

1.2.2公共卫生机构

世界银行对中国的贷款项目众多，涉及的领域有农、林、牧、副、渔、教育、卫生等等。

70年代世界银行开始对农业和农村发展项目以及城市和教育项目中的卫生部分提供贷款，1980年世界银行批准直接对卫生项目提供贷款。

在公共卫生领域，多年来，我国利用世界银行贷款所开展的项目大都围绕农村卫生、预防保健等国家卫生战略重点。

比如“农村卫生”、“农村人力开发”、“农村改水”、支持农村计划免疫制品生产改造的“疫苗生产”项目、为贫困农村防治结核与血吸虫病的“传染病与地方病控制”项目、以老少边穷地区为重点的“妇女儿童综合卫生保健”项目等。

截止到90年代初，这些项目经费总额共8亿美元，用于农村卫生与预防保健的近7亿美元，占80%多。

贷款项目的实施，大大改善了项目地区农村卫生人员工作条件和人员的业务素质，加强了为农村人民群众提供卫生服务的能力。

1.2.3民营医疗机构

为解决群众看病难、住院难等问题，1980年国务院批准卫生部《关于允许个体开业行医的申请报告》，指出应继续允许个体开业行医台法存在，这一规定拉开了民营医疗机构市场准入的序幕。

1985年，国务院批转卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，指出应放宽政策，鼓励社会办医、支持个体开业行医，以解决医疗服务供不应求的现象。

这一政策为弥补当时我国卫生资源严重不足，确保群众得到基本医疗保健服务方面作出了重要贡献。

1988年11月卫生部和国家中医药管理局联合制定了《医师、中医师个体开业暂行管理办法》，对个体开业资格、执业管理等作了具体规定。

至此，政府对医疗服务领域初步放松进入规制，鼓励社会办医和外资采取多渠道、多形式办医，形成了各种所有制医疗机构并存的局面。

在市场化思想的影响下，1992年卫生部下发了《关于深化卫生改革的几点意见》，提出要“鼓励社会多方投入，打破了计划经济的枷锁”，促进民营医疗机构进一步崛起。

1994年2月，国务院发布《医疗机构管理条例》第4条规定国家扶持医疗机构的发展，鼓励多种形式办医，第一次把民办医疗机构放在了与公立医疗机构相同的法律地位，明确了民办医疗机构的合法地位。

1.3政策评价

这一时期，政府对医疗卫生机构的金融制度处于尝试探索阶段，尚未打破单一的财政投入资金占统治地位的局面。

政府在财政投入逐步减少的情况下，主要试图通过放宽医疗收费限制、下放剩余索取权和“以副补主”制度等，来弥补医疗卫生机构的收入不足。

公立医院的资金来源主要是财政补助和业务收入，鼓励“单位自筹、个人集资、银行贷款”等金融政策开始出现在医疗卫生领域，但是缺乏整体性、系统性的制度规定。

在民营医疗机构的领域，卫生改革主要是从政策上允许个体行医，政府的主导思想也是“给政策不给钱”，让个体医疗自谋生路。

第二阶段（1997年—2008年）：

2.1政策背景

1997—2008伴随着全面改革开放的进展，医疗服务行业的市场化进程也逐步加快。

这个时期政府无论是对医疗机构还是公共卫生服务的财政补助均呈现出投入不足的现象，市场化指导思想导致从中央到地方纷纷出台政策鼓励医院利用各种融资途径“自我发展”。

公立医院自主经营意识强化，为了在市场竞争中处于有利地位，积极利用银行贷款等融资方式，购买大型医疗设备、增加基建项目，改善办医条件。

2.2政策内容

2.2.1公立医院

因资金来源短缺导致的医疗设备陈旧、技术更新迟缓，迫使公立医院寻求新的筹资渠道。

1997年出台的《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》继续强调增加卫生投入，完善卫生经济政策。

提出：

“各地还可因地制宜开拓其他筹资渠道。

”2000年《关于卫生事业补助政策的意见》提出，有条件的医疗卫生机构可以通过银行贷款、国外政府贷款和单位自筹等多种形式筹措资金，用于医疗卫生机构的发展建设。

这些相关规定，为医院自主经营、拓宽融资渠道、缓解资金压力提供了支持，可见国家鼓励医院根据自身的经济实力、资金结构、经济效益和发展前景来争取社会资金的支持。

第一，对银行贷款的利用。

医院向金融机构取得借款，主要用于医院发展资金不足，包括大型医疗设备的更新和房屋建筑的基本建设上。

在政策的实际执行过程中，作为公益性事业单位，医疗机构在银行贷款过程中不能用资产作为抵押，只能采用信用贷款。

现行的《中国人民银行信用评级管理指导意见》将公立医院视为普通借款企业，从企业素质、经营能力、获利能力、偿债能力、履约情况、发展前景六个方面进行信用评级。

为了促进医院发展各地方政府纷纷出台金融支持政策，如：

天津市于2001年出台《天津市市级医疗机构布局调整医院贷款与财政贴息补助管理暂行办法》，上海市于2001年底《上海市市级卫生事业投融资改革方案》，厦门市于2005年《厦门市医疗卫生大型设备贷款财政贴息资金管理办法》。

相较于医院直接从银行贷款，财政贴息有益于减轻公立医院的融资成本。

银行对医疗机构放贷存在控制风险、嫌贫爱富的现象。

大型公立医院稳定的现金流量及良好的预期收益依然使其在银行信用等级评定中处于有利地位，它们往往不需要主动去申请贷款，是银行主动实施营销的对象。

而一些小型的二级医院和乡镇卫生院在银行的信用评价中又无法获得有利条件，难于获得足够的银行贷款用于发展，严重阻碍小型医院和基层医疗机构的发展。

因此，银行贷款模式应当予以调整，以使二级以下的医院获得更多的资金改善医疗条件，实现医疗市场的均衡发展。

第二，对国外贷款的利用。

许多外国政府尤其发达国家的贷款往往具有公益性，其贷款利率低，甚至个别国家政府贷款为无息。

同时该类贷款额度大、还款期长，并且用该类贷款所购进的设备可减免税收。

鉴于这些优点，医院在进行大规模的设备和基建改造过程中，积极利用外国政府贷款，是解决巨额资金的好办法。

在实际操作中，我国医院申请外国政府贷款，经办环节多，手续复杂。

国内转贷银行对需要将医院收费权作为质押，将医院所有账户资金转入该行。

而且一般外国政府贷款要求财政担保，争取财政担保比较困难，医院对此望而却步。

随着外国政府贷款项目的增多，2008年国家发改委下发《关于进一步改进外国政府贷款项目前期工作和加强实施监管的通知》，要求贷款单位在引进资金的同时，更重要的是引入国外先进的管理经营理念。

第三，国债项目。

免税债券是美国、日本等国家非营利性医院筹资的主要模式之一。

不少国家有财政收入的地方政府及地方公共机构也发行债券，它们发行的债券称为地方政府债券。

国债、地方政府债券一般是以政府的税收能力作为还本付息的担保。

比如，2006年国家为扶持农村卫生院加强基础设施建设，对试点县（区）每个乡镇卫生院以发行国债项目的形式下拔50-70万元不等的建设资金。

第四，其他形式的投融资：

投资和融资租赁等。

拆借和对外投资，1999年《卫生部关于加强卫生事业单位经济管理的若干意见》规定：

“严禁任何单位参与非法融资、拆借等金融活动，不能在非银行金融机构存款或委托转贷款。

各单位贷款必须经过严格的可行性论证，保证到期偿还。

”1999年的《医院财务制度》第10章规定：

“对外投资必须经过充分的可行性论证，报经财政部门和卫生主管部门或主办单位批准。

”说明医院在自主经营的过程中已经开始出现融资、投资这样的金融行为，需要在政策上加以规范。

在政策的允许下，多地公立医院利用其在资金、技术和人才等方面的优势，开始试水对外投资。

比如，在1986年复旦大学附属华山医院投资成立上海华山健康医疗公司。

北京同仁医院利用自己的品牌战略优势设立北京同仁医院（南院）、南京同仁医院、昆明同仁医院、南阳同仁医院等等。

2005年，上海市以财政增量资金和市卫生系统存量资产联合注入的方法，成立上海申康投资有限公司（简称申康投资公司），负责实施市级卫生事业投融资改革。

2012年昆明市第一人民医院与云南省城市建设投资有限公司合资，共同成立了甘美医疗投资管理有限公司。

融资租赁是指出租人根据承租人对租赁物件的特定要求和对供货人的选择，出资向供货人购买租赁物件，并租给承租人使用，承租人分期向出租人支付租金，在租赁期内租赁物件的所有权属于出租人所有，承租人拥有租赁物件的使用权。

融资租赁在解决资金融通、设备更新方面具有不同于传统融资方式的显著优势，它对于广大中小型企事业单位具有极强的吸引力。

我国公立医院使用租赁融资一般用于购买大型医疗设备。

在政策的配套上，上海市率先推出《上海市鼓励发展融资租赁产业的若干意见》，南京则成为继上海之后第二个省市给融资租赁财政补贴。

目前，对于融资租赁业务开展范围方面，也有一些不尽合理的规定。

例如2005年6月，国家食品药品监督管理局发布《关于融资租赁医疗器械监管问题的答复意见》，将融资租赁公司开展的医疗器械融资租赁行为进行规范，要求必须按照《医疗器械监督管理条例》办理《医疗器械经营企业许可证》后方可从事经营活动。

虽然这有效规范了医疗卫生的融资租赁行为，但简单参照医疗器械经营企业管理，反而影响了融资租赁在医疗领域的发展。

3.2.2公共卫生机构

这一阶段，卫生财政投入“重医疗轻预防”，公共卫生服务提供能力和卫生服务设施不能满足人们对卫生服务的需求。

国内贷款和世行贷款卫生项目对于缓解这个时期的公共卫生资源不足起到了重要作用。

2007年，国开行扩大农村医疗卫生贷款县域覆盖面，使全年农村医疗卫生贷款发放达到50亿元以上。

从2008年起，国开行要求各分行将年度新增贷款余额的5%，专门用于包括农村卫生项目在内的卫生事业贷款，重点支持血吸虫防治项目、贫困地区医疗基础设施等重大卫生项目建设。

据新华社报道，在贷款投向上，国开行的农村卫生贷款其中的重要领域就是农村公共卫生体系，主要包括疾病预防控制中心和防疫站、血防站、饮水安全项目、采供血机构、卫生监督及监测检验机构等。

这一时期，我国政府继续利用世界银行贷款项目，包括基本卫生服务项目（简称卫Ⅷ项目）、第九卫生项目（简称卫Ⅸ项目）、结核病控制项目（简称卫Ⅹ项目）、中国农村卫生发展项目（简称卫Ⅺ项目）、农村改水项目等，这些项目涵盖农村健康保障制度建设、改善卫生服务提供系统、提供核心公共卫生服务和项目协调与政策开发等领域。

世界银行贷款支持的卫生项目覆盖了我国30多个省、自治区、直辖市,改善了项目地区人群健康水平，弥补了我国卫生事业资金投入的不足。

其中“基本卫生服务项目”和“结核病控制项目”获得了世界银行和世界卫生组织褒奖。

3.2.3民营医疗机构

1997年，党中央、国务院作出了《关于卫生改革与发展的决定》，这标志着医疗卫生事业也进入了市场化改革阶段。

《决定》鼓励民间办医，并明确医疗服务投资主体可以多元化，这为创办不同所有制的医院提供了政策依据，民营医院迅速发展，成为卫生事业的有益补充。

2000年3月，宿迁公开拍卖卫生院，为医院产权改革拉开了序幕，此后陆续有100多家公立医院进行拍卖改制，实现了国有资本的退出。

随着市场化的不断演进，国家在政策上放宽社会资本进入医疗卫生领域，民营医疗机构大量出现。

这方面的文件主要有：

2001年《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》、2002年《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》、2005年《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》、2007年《卫生事业发展“十一五“规划纲要》、2008年《关于深化医药卫生体制改革的意见（征求意见稿）》等等，这些文件，鼓励、引导社会力量积极参与，兴办民营医疗机构，扩大医疗服务供给，鼓励公平、有序竞争。

由于受人才、税收、融资信贷等外部因素和技术水平不高、管理不规范等内部因素的影响，民营医疗机构发展规模较小，竞争力不够。

据统计，到2006年，全国有营利性医院4000家左右，占全国医院总数的20.3%,病床数约16500余张,占全国医院病床总数的6.3%。

一般医院的规模为50～300张病床，500张床以上的仅占1.6%。

一半以上的民营医院日门诊量在100人次以下。

院均年手术量在100～1000台。

2.3政策评价

从中央文件的印发到地方政府的尝试，卫生金融政策的领域和层次在不断丰富的同时，操作的方法和手段有待完善。

但总体来说，这一系列相关法规政策的出台，为公立医院利用金融手段争取资金创造了必要的条件。

在我国的医院分类中，一般将公立医院定为非营利性医院，将民营医院定为营利性医院。

一些患者认为营利性医院是要挣钱的，经常坑蒙拐骗的，无形中给营利性医院贴上了一顶“唯利是图”的标签，使其难以取得群众的信任。

在获取银行贷款方面，政府办及企事业单位办的非营利性医院有其天然优势。

在实际操作中，出身国有或集体的非营利性医院属于优良资产，公信度比较高；

同时，大型公立医院都有稳定的现金流和较低的资产负债率，在对外融资谈判过程中，处于较为有利的形势。

而社会资金办的非营利性医院，目前在医院体系中所占的比重还很小，影响力较弱，公信力不高，且在现实中政府补助、医保定点、投资者回报等相关的管理体制和政策问题还没有完全理顺，需要获得政府更大力度的支持。

第四个阶段：

新医改以来（2009年至今）

4.1政策背景

新医改以来，政府明确了卫生事业是带有福利性质的公益事业，加大了对卫生事业的补助力度。

鉴于中国城乡和区域医疗卫生事业发展不平衡，基层医疗卫生工作比较薄弱等因素。

卫生财政在这个阶段主要用于基层医疗服务体系的建设，强基层、筑网底的特征明显。

政府通过金融、税收政策等手段，限制公立医院的扩张行为，引导社会资金用于民营医疗机构建设。

4.2政策内容

4.2.1公立医院

新医改以来，政府充分认识到医疗资源在城乡分布不均是导致群众“看病难”的重要原因之一，把新增加的财政补助主要投向了社区、农村和公共卫生领域。

2009年4月，国家相继出台《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）》，明确了新一轮医疗体制改革的方向和重点。

新医改意见明确规定，新增政府投入重点用于支持公共卫生、农村卫生、基本医疗保障和城市社区卫生。

同时，严格控制公立医院建设规模、标准和贷款行为。

同年，《关于完善政府卫生投入政策的意见》发布，规定：

“严格禁止基层医疗机构的贷款行为，限制公立医疗机构的贷款行为”。

可见，政府对公立医院经营中是希望通过“严格控制或限制贷款行为”的金融政策来达到遏制公立医院快速扩张的迅猛势头。

由于政策的调控作用，我国公立医院数量呈现逐年减少的趋势，已经从2007年的14900家，减少到2013年的13385家，预计到2017年我国公立医院数量为12208家。

4.2.2公共卫生机构

新医改以来，政府对公共卫生机构承担了完全的财政责任。

2009年3月，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》发布，规定“公共卫生服务主要通过政府筹资，向城乡居民均等化提供”，“专业公共卫生服务机构的人员经费、发展建设和业务经费由政府全额安排”。

2009年7月，财政部、国家发展改革委、民政部等五部门发布《关于完善政府卫生投入政策的意见》，进一步重申了政府对公共卫生负全部的财政责任，并指出“按项目为城乡居民免费提供基本公共卫生服务”。

同时，政府通过购买服务的方式，鼓励非公立医疗机构提供公共卫生服务和承担政府指定任务。

在公共卫生相关领域，金融政策发挥导向作用。

比如，2013年《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》颁布，文中提出健康服务业8万亿元的目标，也就是到2020年，健康服务业的规模大致会接近中国全年GDP的10%，成为名副其实的支柱产业。

《意见》鼓励金融机构加大对健康服务业的支持力度，创新金融产品和服务方式，扩大业务规模。

积极支持健康服务企业上市融资和发行债券。

《意见》涉及到预防保健、健康促进、保健食品等公共卫生领域。

在公共卫生领域，这一时期我国政府充分发挥外国银行和世界银行的信贷作用，为重点项目提供融资便利，继续实施“世行贷款/英国赠款中国结核病控制项目”、“世行贷款农村改水项目”、“世界银行贷款/英国政府赠款中国农村卫生发展项目”、“日元贷款扶贫项目”等等。

缓解了我国公共卫生资源不足，改进了卫生资源配置和利用的合理性，提高了农村和贫困地区公共卫生服务的质量和效率。

4.2.3民营医疗机构

与对公立医疗机构的限制性政策不同，政府对民营医疗机构采取了鼓励发展的一系列政策。

2009年4月，国务院发布《关于深化医药卫生体制改革的意见》，明确指出积极促进非公立医疗卫生机构发展，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制。

规范民营医疗机构的准入条件，鼓励社会资本依法兴办非营利性医疗机构。

之后，2010年《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》、2012年《服务业发展“十二五”规划》、2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及2014年《关于推进县级公立医院综合改革的意见》等多个文件均强调要支持和引导社会资本投资健康产业、服务业、医疗机构。

完善社会资本在土地、投融资、财税、价格、产业政策等方面的鼓励政策，优先支持举办非营利性医疗机构，支持社会资本投向资源稀缺及满足多元需求服务领域。

这些系列规定的出台无疑是对社会资本办医释放出积极的信号，昭示着我国要建立一个满足多元需求且竞争有序的医疗市场的决心与力度。

各地纷纷响应，广东省和深圳市在制定2020年区域卫生规划时，将为各种形式的民营医疗服务机构留出20％的市场。

就民营医疗机构现状来看，截至2014年4月底，公立医院1.33万余个,民营医院1.15万余个。

但这仅仅是民营医院发展数量上的统计，从内涵和质量上看却不尽如人意。

2014年４月，民营医院诊疗人次、出院人数均只占全国总数的12％左右。

说明全国民营医院的规模偏小，医院诊疗服务能力还处于弱势。

达不到卫生部提出的“到2015年非公立医疗机构床位数和服务量达到总量的20%左右”的目标。

金融业在支持社会办医方面力度有限，归纳为以下三点：

首先，贷款条件苛刻，而且手续过于繁琐。

其次，银行允许的借款期限往往相对较短，民营医疗机构引起独有特点，投入产出周期较长，常需要中长期融资，因而通过银行获得适合自我发展的融资可能性较小。

再次，银行提供的借款额度通常相对较小，通过银行解决民营医疗机构发展的全部资金是比较困难的。

4.3政策评价

新医改以来，国家通过金融政策的实施来体现政府意志，引导社会资本的流向，达到了限制和控制公立医院利用银行贷款盲目扩张的目的。

在政策引导下，民营医疗机构呈现出前所未有的发展势头，发展前景十分诱人。

在公共卫生领域，随着我国经济实力的提高，世行贷款项目逐渐减少。

在财政补助无法全额满足公共卫生事业发展的前提下，需要政府在金融政策上进一步加以创新，引导社会资本的进入。

而融资难是民营医院发展中最大的瓶颈，以抵押贷款为例，虽然政策对营利性医院的资产明确规定“谁投资、谁所有”，但在融资上，受制于政策，营利性医院无权把自己所有的资产用作抵押贷款。

4、卫生金融政策回顾总结

新中国成立以来，卫生金融政策经历了改革开放初期、市场经济和新医改三个历史时期，总结这三个时期的历史经验，我们可以看出不同时期侧重点不同。

4.1改革开放初期：

政府借鉴农村承包责任制和企业开放搞活的做法，在卫生领域开始改革，对公立医院采取经济管理手段，以提高卫生服务效益和人员积极性。

允许个体医生开诊执业以缓解服务与需求之间的矛盾。

允许贷款等金融政策开始出现在医疗卫生领域，但是缺乏整体性、系统性的制度规定。

4.2市场经济时期：

这一时期，在卫生财政投入总体不足和鼓励竞争、自主经营的大背景下，公立医院充分利用国家允许“银行贷款”、“外国贷款”、“拓宽融资渠”等金融政策购入医疗设备、扩大基建规模，为自身争取有利的发展空间。

由于制度壁垒的存在，中小型医院和民营医疗机构难以获得银行的青睐。

4.3新医改以来：

新医改以来，政府运用金融政策的技术日趋娴熟。

通过财政、金融、税收等政策的综合实施作用，一方面达到了限制、控制公立医院利用银行贷款盲目扩张的目的。

另一方面，引导社会资本投向健康服务产业等领域，民营医疗机构呈现出前所未有的迅猛发展势头。

5、卫生金融政策展望

以下从政府职能、医院管理、筹资渠道、金融工具等几个方面，就公立医院、公共卫生、民营医疗机构资金短缺引入社会资本提出几点合理建议。

5.1强化政府责任，加强医院管理。

公立医院作为政府的公共医疗卫生机构，提供基本医疗卫生服务是