学习政治体制改革论述的体会.docx

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学习政治体制改革论述的体会

学习政治体制改革论述的体会

　　毋庸讳言，我国的社会主义政治制度同经济制度一样，也有一个随着社会主义事业的整体推进逐步发展、完善的过程。

这一过程，不妨将其概括为政治现代化。

　　政治现代化，绝不是中国一国独有的历史课题。

但中国政治现代化的道路和内容，由国情决定，应具有鲜明的中国特色。

基本的一点是：

中国政治现代化不是对现有基本政治制度的变革，而是在基本政治制度框架内，对国家权力的分工体制、运作机制和权力制约监督方式进行革新与完善，使基本制度的优越性得以充分发挥。

换言之，不是基本政治结构的改变，而是其内部功能以及相应具体制度的完善。

　　改革历程警示我们，必须准确把握社会主义民主政治的二重性，防止"左"、右两种倾向。

一方面，认定社会主义民主政治本质上的先进性、正义性、优越性不动摇。

另一方面，要以历史的眼光，客观的态度，承认社会主义民主政治初生不久，因而还较为稚嫩，功能还不健全、不到位，已经在我国走向全面现代化的过程中暴露出了一系列弊病，从而肯定政治现代化的必要性和紧迫性。

　　由于种种现实条件和历史条件的制约，在现阶段人民的权力只能通过自己的代表去行使，人民代表大会是我国代议制民主政治的基本组织形式。

在我国的政治结构中，人大这一结构层次之上，是我国工人阶级的先锋队--中国共产党作为执政党对人大实行政治领导，是中国作为社会主义国家的政治灵魂和政治脊梁；在人大这一层次之下，是由人大产生的人民政府代表人民和组织人民来管理国家。

可见，人大居于党和政府之间，是一个承上启下的中间层次。

这种客观存在着的"三层次"的政治结构具有不可改变性。

然而，半个世纪以来，尽管这一基本结构未变，但其内部各层次的关系及各自功能却在发生着悄悄的演变和进化，正是这种不断深入的演进，正在把人大推向人们视野的焦点。

　　沿着建国以来政权结构功能演进的轨迹，可将其过程粗略地划分为三个阶段。

在建国之初，社会主义政治制度甫具雏型，从体制到功能都很不完善，党的领导被理解作是体现人民当家作主的惟一的形式。

高度集中的经济体制依附于高度集中的政治体制，使一切权力集于党，党不仅要制定大政方针，而且还承担了权力机关和行政机关的大量具体事务。

党的政策在规定社会经济关系、管理社会中起着主要作用，而不成体系的一批法律，主要是作为国家的法律象征存在着。

在这一阶段，虽然对人大制度的完善进行过一些探索，但很快被政治风暴所湮没。

不妨将这一阶段称为我国社会主义政治结构功能演进的初始阶段，这一阶段的总体特征是三层次界限模糊、职能不清，实际上只是一层次，即基本由第一层次行使三个层次的全部职能。

这一阶段政治结构功能的完善，主要是就党内合理分工和提高党的管理能力而言。

　　以党的十一届三中全会为标志，我国进入改革开放和现代化建设的新时期，政治结构功能演进开始了以促进党政分开、完善"下层次"功能为主要内容的阶段。

在这一阶段，随着经济体制改革的展开、多种经济成份的快速发展和市场主体的逐步形成，党如何领导人民实现广泛的社会主义民主这一课题被郑重地提了出来。

在十一届三中全会前夕的中央工作会议上，邓小平同志尖锐地批评了由于思想僵化而将加强党的领导变成了党去包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政。

十一届三中全会后不久，邓小平同志又进一步对党组织功能杂乱的弊端进行了批评，指出党的各级领导机关管了很多不该管、管不好、管不了的事；指出应区分执政党和政权机构的职能，不能把党政职能混为一谈。

如何转变党对政府、政府对企业的领导方式和管理方式由此被摆上了政治体制改革的突出位置，并采取了许多实际步骤。

所取得的成效虽然还不十分理想，但"党的领导并不是包揽一切"的观念已被普遍接受，不能不说这是中国政治的一大进步。

这一阶段的总体特征，是政治结构的"下层次"逐步从第一层次中"剥离"出来，逐步"归位"、"正位"，其功能得到承认和不断完善。

经济和社会活力的增强是这一阶段的成果的最终体现。

但由于各层次之间的联动关系未被充分考虑并从整体上做出系统的改进，这一阶段的演进不可能达到全面完善政治结构功能的效果。

　　在这一阶段，"下层次"的问题先于"中层次"得到重视和处理，完全是由于这一层次在管理经济和社会事务中担负着直接的责任，其功能缺失对改革开放和经济发展具有直接影响。

而人大制度的完善也在社会政治需求的直接间接带动下向前推进。

1979年地方人大设立常委会并扩大省级地方国家权力机关的职权是人大走向发展新阶段的标志，大批法律、法规的制定奠定了中国向法治国家迈进的基础，人大行使法定职能的有效性日益提高，对推进法制发挥出越来越具有实质性的作用。

但就总体而言，在这一阶段人大还未成为既与上、下层次有机联系，又相对独立的一个政治结构层次，实际地位与应有的法律地位仍相距甚远。

"党委决策、政府执行，人大是多余的一层，工作难开展"，人大工作者们的此类顾虑和牢骚是有现实根据的。

　　就治国手段而言，第二阶段仍是主要依靠政策和行政手段。

法律的权威虽正在树立，但尚未达到主导地位，受到各个层次的执政者们普遍和充分的尊重。

就此而言，这一阶段政权结构功能的演进，仅是囿于旧有意义上的完善。

　　以党的十五大为标志，我国的政治结构功能进入了全面演进的阶段。

这一阶段的启动以经济体制改革的深化和经济社会的深刻变化为背景，以党理论上的成熟为前提，以党的治国方略的重大发展为契机，以处理并确立政治结构各个层次与法的关系为本质内容，欲使政治在发展形态上与经济达到基本适应状态。

党作为最高层次的政治结构层，如何按照依法治国的要求转变执政方式和领导方式，并使自己的成员正确行使权力，达到法律保障与党的领导在治理国家中辩证统一，是这一阶段政治结构功能演进的首要问题。

"治国必先治党"这一严肃命题的提出，表明了我们党对这一问题的鲜明态度和坚定决心。

同时，不难发现，在坚持党的领导的原则下，重新审视和建立党与人大的关系，使"中层次"理论上的功能得以充分实现，是转变党的执政方式、实现依法治国、有效解决当前中国社会政治生活、经济生活中诸多深层次矛盾的必然选择。

这一阶段的总体特征，将是人大这一层次从与第一层次模糊不清的关系状态中明确地"剥离"出来，按照宪法和法律为其"归位"、"正位"且得到强化。

　　二、人大功能的"归位"，将使整个政治结构的功能得到补偿、完善和强化

　　任何组织的存在及其实际地位的高低，从根本上取决于发挥该组织作用的社会需求。

社会需求，常常以社会问题的形式表达出来。

当今中国显现出这样一个矛盾和复杂的局面：

一方面，现代化在一些局部取得了重要的实质性进展，而另一方面，这种进展又使得政治结构中的深层问题表面化，得以充分暴露，其危害性显露无遗。

是社会经济转型中不可避免的政治现代化进程把人大推上了中国政治体制改革的前台。

　　在经济活动和社会生活的活力得到激发的同时，出现了"转型期失范"现象和利益关系紊乱现象。

人大功能的到位，是重建社会规范体系、实现有效政治控制和社会控制，建立经济生活、政治生活、社会生活正常秩序的源头性环节。

　　改革开放和经济发展使社会经济生活空前活跃，但同时也对旧有社会规范发生了剧烈的冲击。

废旧立新的过程中，出现了社会规范在许多方面的缺失，有的规范尽管存在，也由于缺乏权威而不能得到遵守，社会规范对社会行为的规范乏力。

这种规范的缺失和乏力，不仅表现在社会个体行为失范，而且正在越来越大的范围内发展为单位行为、部门行为、地方行为失范，造成政治控制和社会控制在一定程度上失灵。

　　在市场经济和多元化的经济、社会结构条件下，党必须通过立法机关，将党在现阶段的基本政策和各项主张转化为法律，以立法的形式全面建立新的社会规范体系。

依赖法律所具有的普遍约束力及其稳定性、长期性，将经济生活、政治生活、社会生活纳入规范有序的轨道。

法律意义上的社会规范体系所倡导的价值观和行为方式，将成为各个行业、各个层面制定具体运行规则和行为准则的依据。

改革以来，正是这一项工作已取得的成果，推动着社会主义市场经济秩序的逐步完善，推动着全社会新的价值观念体系的形成。

特别是针对社会经济生活的直接管理者--政府及其部门执法行为所制定和推行的一系列规范，对改善经济建设环境、推动体制转轨起了重要作用。

进一步发挥人大在重建社会规范中的作用，是建设中国特色社会主义事业和现时代人类文明发展的共同要求，是实现经济生活法制化、政治生活法制化、社会生活法制化的首要环节。

　　从旧体制向新体制过渡中发生剧烈调整、变得空前复杂多变的社会利益关系，是对社会稳定的真正威胁，因而社会对政治构架的利益调节功能提出了更高的要求。

一个社会肌体的机制均衡，有赖于这个社会各个群体的情绪有适当的渠道得到表达，其意愿得到一定程度的满足。

利益关系的调节，一要有规范，二要有一定的组织机制。

民主政治体制，从根本上讲也是社会利益调节机制。

无疑，人大应当成为一个代表性最广泛、调节功能最完善、最具权威性的社会利益协调机构。

各个社会利益群体的代表通过人大参政，通过共同利益的平衡和基本法律规范的引导，使各项立法和重大决策中合理体现各种社会利益关系，从而最大限度地化消极因素为积极因素，维护稳定，促进发展。

其更深的意义，在于在新的时代条件下建构一种中国迫切需要的凝聚民族、整合社会的有力机制，而人大的功能将毫无疑问地纳入这一机制中。

社会利益的"调节器"、社会矛盾的"防爆器"、社会结构的"整合器"，将愈来愈被证明是人大价值的一个基本体现。

　　在党政分开的同时，对权力的制约和监督没有跟上，出现了形形色色的行政权力部门化以致个人化，成为腐败蔓延的根源。

人大功能"归位"，是对社会监督体系的最重要完善，是治"官"、治权的根本之策。

　　党政分开后，由于政府职能转变的问题没有解决，又出现了政企不分、政经不分，成为经济生活和政治生活中新的突出矛盾。

不是以正常的生产要素，而主要是以手中权力或特权来参与、操纵经济活动的"权力经济"泛滥一时，权钱交易日益风行，腐败之风由此刮起。

在外界利益刺激加剧的情况下，行政系统的廉政建设机制却仍基本沿用计划经济时期的老模式，主要靠政府及政府部门"自我监督"，依赖"部门自觉"。

在监督机制不健全和民主集中制原则遭到破坏的地方，部门权力个人化，"部门自觉"更进一步降低到依赖"个人自觉"的水平上。

权力失控的后果，在微观上表现为形形色色的部门腐败、个人腐败；在宏观上表现为政令不畅，地方保护主义、部门保护主义盛行。

部分公共权力变作了一种可以用来交换的社会资源，权力二重性中的负面效应得到淋漓尽致的表演，是中国转型期本不应出现、却已经存在的一大特色，并正在进一步损害和威胁着党的执政基础。

　　就总体而言能否有效地制约和监督权力，应是检验政治结构功能优劣的一个基本标志。

有人将权力分化看作是腐败的根源，其实权力分化并不可怕，相反，权力分化是社会治理责任细化的必然结果，是激活社会细胞必须付出的代价。

可怕的是对分化后的权力无从制约。

顺应权力的分化带来的权力格局的复杂变化，促使权力监督机制同步发育、升级，是政治现代化的重要内容，也是国家现代化进程中一个不可回避的重大问题。

　　一定的民主政治结构，同时也是权力制约结构。

人大功能的不到位，使全社会的监督难以形成环环相扣的完整体系。

尽管这些年来在加强党的监督上下了很大功夫，行政监察工作也有不同程度的加强，但依据党纪要求开展的党的监督侧重点及功能有别于权力机关的监督，而行政监察工作往往受到权力、关系因素的过多掣肘和干扰，以致制约权力、消除腐败这一重大课题迟迟不能获得令人满意的解决。

可以断言：

如果只是靠现有纪检、监察部门的"清官"们勤奋工作、疲于办案，而不是从完善政治结构功能这一高度去寻求治本之策，中国将无法有效遏止腐败蔓延之势，因而也不能从根本上维护社会的稳定。

　　在法律体系基本完备的情况下，人大的基本使命应是监督由其产生的行政、司法机关严格依法使用权力，管理经济和社会事务。

人大在监督执法权力方面的作用不仅是不可取代的，而且应当是关键的、主要的。

人大的监督是权力机关的监督，是法律代表者和人民群众代表者的监督，超脱于被监督对象，同时与经济管理权、决策权相分离，具有权威性、强制性和公正性；人大监督是法律监督和工作监督的结合，是刚性手段与弹性手段的结合，是对人监督与对事监督的结合，具有监督手段的多样性和有效性；人大既可以针对行政和司法工作中暴露出的问题开展事后监督，又完全可以运用立法、决定重大事项的权力推行行政体制和司法体制改革，推动政府职能转变，从根本上割断权力与经济的联系，清除产生腐败的土壤，达到标本兼治；既直接监督，又指导和督促行政、司法机关建立自我约束机制，启动其内部廉政监督机制，使人大监督与行政监督内外衔接，同时与党的监督、社会监督、新闻舆论监督有机结合，形成对执法权力的完整制约和监督机制。

　　在整个监督体系中，人大是一个中心环节，起着直接监督执法权力和联结、启动其他各方面监督的作用，这是人大在政治结构中处于"中层次"地位及作用的一个重要体现。

由此可见，我国监督制约机制的最重大缺陷是人大功能不到位。

缺乏来自于权力机关的有效监督，是执法领域腐败现象突出的主要原因之一。

强化人大，是从根本上防腐保廉的首要课题。

　　党政分开在取得一定进展后，出现了"难分难解"的局面，难以继续深入。

人大"归位"、完善人大功能，将有助于从根本上理顺党政关系，促使党、政职能分别"到位"。

　　多年来，党政分开的成果获得了广泛赞誉，同时也出现了不少新的问题。

矛盾似乎集中在"分开"不彻底以及"分开"后的职能交叉关系缺乏规范上，但还有更复杂、更深层次的原因。

如，何谓"彻底"，就很值得探讨。

更值得探讨的是，党政分开应具备什么样的配套保障条件。

在权力机关事实上还没有"就位"，在强大的政府面前还显得弱小的情况下，党政职能"彻底"分开后，谁来制约和监督政府及其部门，使其正确地使用权力？

事实表明，这方面的问题的确不少。

另外，行政机关的组织建设、施政能力、执法实践行为也有一个逐步磨炼、提高和规范的过程。

在此情况下，各级党委在一定程度上保持和加强对政府、行政工作的监控，以致某种程度上的干预，是可以理解的现实选择。

透过对司空见惯的各个层次党政领导矛盾的表象，我们看到的是更深刻的体制原因，而不能简单地将其视为党政领导个人之间的"权力之争"。

在一些单位和部门实行党政"一肩挑"的体制，在一定程度上缓和了党政矛盾，却又产生了权力过于集中的弊端。

"分"则易乱，不分则走上老路，此种尴尬局面延续过久，将在相当大的程度上抵消改革成果。

　　人大作为处在党、政"之间"的政治结构层次，应当对最终实现党政分开、促进党政各自职能到位起到至关重要的作用。

除尘党政关系之所以"难分难解"，根本原因之一在于党委必须部分地承担起本应由人大及其常委会来履行的监控政府的职责。

只有人大成长起来，强大到可以称职地行使这一职责，党才能从这一方面的具体事务中真正摆脱出来，专心致志地发挥领导核心的作用；政府工作也才能真正地按照职能自主开展，获得更强大的动力和更旺盛的活力。

　　人大功能"归位"与执政党执政方式的转变同步推进，将从根本上理顺我国政治结构各个层次的基本关系，使整体功能得到补偿、完善和强化，进而理顺上层建筑与经济基础的关系，使政治现代化与经济现代化达到基本同步，为在增强社会活力的同时实现强有力的政治控制，为实现社会平稳有序转型和经济社会健康发展奠定坚实的政治基础。

　　三、理顺和摆正三个方面的关系：

人大功能"归位"和强化的基本途径

　　一定的地位，是在一定的关系中存在的。

人大作为政治结构的"中层次"，其"归位"、"正位"，基本途径是要以各层次的性质为根据，以明晰职能为前提，以总体统一、具体分开、层次清晰、充分发挥各自优势和整体效能为原则进行三层次权力资源再分配，在交叉的职能领域则注重明确操作规则，从而处理好人大与"上层次"、"下层次"的关系。

同时，还要认真处理好赋予人大使命与提高人大能力的关系。

　　依法治国关键在党，完善政权结构功能的关键也在于党这一主导性层次。

人大的"归位"和重新定位，首要的条件是加强和改善党对人大工作的领导。

　　一方面，必须毫不动摇地坚持党的领导，依靠党坚强有力的领导来完善政权功能。

要坚决批判那种将党的领导与发展民主政治相对立的观点，树立党的领导是民主发展的根本保证的坚定信念。

半个世纪以来，正是党领导人民为社会主义民主法制不断由低级向高级发展积累了条件，也只有依靠党的领导，才能实现政治现代化，包括人大制度的归位和完善。

　　另一方面，须通过进一步明确和改进党对人大工作的领导方式，逐步实现党与人大职能分开，使人大"归"宪法所定之"位"，"归"代议制民主政体中的最高权力机关之位。

党对人大工作的领导，不是不分巨细包揽一切，而应是规范、监督、保证式的领导。

具体可明确为：

一是组织领导，即选任忠于党的路线的干部担任人大领导职务；通过人大常委会内的党组织和人大代表中的党员在人大工作中贯彻党的意图。

二是政治领导，即以党的路线、纲领和党在各个时期的大政方针指导人大工作，决定人大各个时期的工作部署，制定有关人大工作的各项重大决策，使人大工作服从和服务于党的工作全局。

三是思想领导，即在人大工作中坚持以马克思主义、邓小平理论为指导，教育和约束人大工作者在思想上、政治上与党中央保持高度一致。

对于人大工作中的具体事务，党委不应过多干涉和包办。

在党领导人大工作的具体过程中，应严格按组织原则办事，贯彻集体领导的原则。

　　在当前特定的时期，要将发挥党统揽全局的核心作用，帮助理顺人大与"一府两院"的关系，在国家执法和司法层次中树立人大的权威，作为加强和改善党对人大领导的一项重要作务。

实行党与人大职能分开，实现人大功能"归位"的一个重要落脚点，是发挥人大这一权力机关对于其下层次--执法层次的法定职能作用。

人大在执法层次中的权威是否得到树立，应是检验人大功能"归位"与否的标志。

要在党的统一领导和协调下，实现人大及其常委会对"一府两院"的监督经常化、制度化、程序化和监督手段多样化，使行政、司法机关及其人员真正树立起对权力机关负责与对党负责相统一的观念；通过人大促进行政、司法工作全面纳入法制轨道；使"一府两院"的工作将贯彻党的意图和人大所代表的人民群众的要求有机统一起来；使人大对"一府两院"工作的支持与监督统一起来。

　　理顺关系须以制度为保证。

应围绕落实人大的法定职权，将党委、政府涉及人大的工作内容作全面的清理，党委、人大、政府各自制定相互衔接的工作制度，以宪法精神为根据界定权力，规范程序，党委带头遵守，从而逐步理顺人大与党委、政府的工作关系。

如，"一府两院"要建立和落实重大事项向同级人大常委会报告的制度，对重大事项的界定、报告及回复处理程序等都作出明确规定，改变目前人大行使重大事项决定权难以到位的状况。

再如，须通过健全和落实制度，使党委重大决策与人大立法紧密结合，把立法纳入党委的决策程序，成为党的决策的有机组成部分。

一切应由人大决定的事项，均通过人大体现决策民主化，同时将党的主张转化为国家意志，在全体人民中贯彻；党委和人大在任用政府组成人员、监督国家机关及其工作人员等交叉的工作领域也要以制度理顺关系，保证人大依法履行职权。

　　在理顺人大与党政关系的同时，处理好赋予人大使命与提高人大能力的关系，为"归位"创造主观条件，与外部条件同样重要。

应坦率地承认，以人大目前的总体状况，尚难以很好地担当起政治结构"中层次"应负的重大责任。

一方面，不能因此而放慢完善人大制度的步伐。

另一方面，要增强紧迫感，改变长期以来将人大当作"二线机构"的做法，在领导力量、机构设置、人员配备、工作条件等各方面给予大力加强和充分保障。

要通过改革，为人大"归位"发挥作用创造体制条件。

如，应当设立直接对人大及其常委会负责的廉政监督机构，在各个执法部门设立垂直领导的分支机构，使得人大可以将总体监督与具体监督、对事的监督与对人的监督统一起来，大大提高监督系统的整合性，增强监督效果。

　　政治的进化滞后于经济的进步是一种普遍现象，但如果政治对于经济长期悖离，其弊端导致的社会问题超过了社会肌体的承受极限，就意味着社会政治结构的破坏。

结构与功能的关系也告诉我们：

一个系统的结构与功能是相互作用的，功能由结构决定，同时又对结构的改变和调整发生着影响，部分结构的功能软弱，可能导致整个系统功能的紊乱以致系统本身的变异。

从这样的高度来认识，人大功能的"归位"就具有了紧迫性。

在新时期，党委、人大、政府只有职能之分，没有"一线"、"二线"之别。

人大功能真正"到位"之日，就是中国政治现代化基本实现之时。