农民非制度化政治参与的现实审视与路径优化Word格式.docx
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调查范围涉及到西部12省的285个村，调查内容为“该家的家庭经济状况，以及近10年来是否通过非制度化手段参与政治，参与的形式、频次、原因、结果等”。
为了保证调查结果公正、客观、有效，课题组首先对学生进行了调查技巧的培训，然后随机抽查部分家庭的调查情况进行核实。
调查共回收有效问卷223份，问卷回收率偏低，为63.7%。
调查显示，近10年中，共计253人次的村民采取拉拢干部、越级上访、暴力对抗、静坐游行示威等非制度化手段参与政治，参与总频次高达351次，是调查总人数223人的1.6倍。
村民非制度参与的目的是争取合法利益、避免个人利益受损或谋取不正当的个人利益。
（一）通过宴请、送钱、送礼等手段拉拢干部。
改革开放以来，农村社会分层加剧，具有各自不同利益的社会群体大量形成，这些群体有着不同的利益取向。
由于制度化的政治参与渠道不能满足他们的利益需求，他们便借助个人方式参与政治，拉拢、收买决策者，进行权钱交易，从而达到公共资源分配向其倾斜的目的。
调查显示，农民宴请、行贿的对象主要是基层干部和执法人员，行贿的目的主要是为了在土地规划、承包合同、扶贫救灾物资分配、拆迁或占地补偿、计划生育、子女入学参军等方面给予特殊待遇。
在收回的223份有效问卷中，有153人承认10年内曾一次或多次为了自身利益拉拢（我们认为它们的大多数行为还够不上行贿）过村干部或乡镇工作人员，共200次，占样本总量的68.6%，收买的方式主要为宴请、送钱、送礼。
其中，承认10年中同时通过送礼、送钱与宴请3种手段拉拢干部的有42人，占样本量的18.8%。
（二）个人或集体越级上访明显增加。
上访本是公民表达政治诉求的合法方式与公民参与政治生活的合法权力，它有严格的程序与形式，只有符合法定程序与形式的上访才是合法的上访。
然而，近年来，越来越多的农民以越级上访的方式表达愿望与利益诉求。
这是一种非程序化的政治参与方式，反映的多是一些由于政府工作人员官官相护、司法不公正而长期拖而未决的严重侵犯农民利益的问题，也有村民是为了谋取不正当的利益。
近10年来，西部少数民族农民越级上访人数与频次明显增加。
在我们调查的223人中，承认曾个人越级上访的有28人，占调查村民总数的12.6%，集体越级上访的有25人，占11.2%，二者合计53人，占样本量的23.8%。
贵州L县Z村村民尹某就是一个典型的例子，为了让自己的违章建筑在修高速公路时得到不合理的赔偿，夫妻2人曾5次直接越级到北京上访。
为了解决此问题，该乡曾5次派工作人员将其从北京接回，前后产生费用共计34万元（含给尹某的拆迁赔偿款9万多元，尹某夫妻2人以及2名乡政府工作人员5次到北京的所有开支）。
由于越级上访者一般带有强烈的愤怒与怨恨情绪，因此，对农村社会的稳定、乡镇工作人员的工作秩序以及行政成本的增加都会产生严重的负面影响。
（三）暴力对抗，静坐游行示威等现象时有发生。
这些违法行为是典型的非制度化政治参与方式，它涉及的人数多、规模大，产生的影响深，性质恶劣，常常伴有流血冲突甚至会引发大规模的群体性事件。
这样的行为在农村城市化过程中往往比较明显。
因为在城市化过程中，拆迁占地补偿、林地产权纠纷、环境污染等会导致大量的矛盾，这些矛盾致使农民与当地政府积怨较深，进而采取暴力对抗、威胁甚至围攻基层政府，由此引发了大量的群体性事件，贵州瓮安6.28事件、云南“孟连事件”、广西“池州事件”等就是其典型代表。
数据显示，暴力威胁、围攻基层政府以及游行、静坐、示威是风险社会下西部农民非正式制度参与的主要形式，在调查的223人中，21.1%的村民（47人）承认过去10年中曾参与过。
2010年6月8日，我们到贵州L县调研时，就遇到由修路与煤矿开发而引发的40多位村民用石头、鸡蛋、锄头围攻，打、砸镇政府的情况。
这种现象在经济水平与人文素质比较落后的西部地区比较突出，一方面是由于村干部素质低下，工作作风粗鲁，态度蛮横，以人治代替法制;
另一方面，受教育水平的限制，农民有时对政策、电视、广播信息会误读或断章取义，因而在其合法权利受到侵犯后，往往采取非理性的方式进行应对。
表1:
西部民族地区农民非制度化政治参与的形式与频次（表省略）
二、西部民族地区农民非制度化政治参与的原因:
实证与学理的结合
（一）直接诱因:
基于实证的描述。
为什么西部民族地区农民非制度化政治参与行为如此频繁调查显示，拆迁占地补偿、计划生育、子女上学入伍、扶贫救灾物资分配是诱发近10年农民非制度化参与的前4位高风险因素，在调查的223人中，分别有27.8%、27.4%、23.8%、23.3%的村民选择。
其中，拉拢干部的主要诱因是村民想在计划生育、子女上学入伍、扶贫救灾物资分配中享有一定的特权，合计占61.5%;
越级上访的主要诱因是拆迁占地补偿不合理、林地水事纠纷、扶贫救灾物资分配不均，合计占59.5%;
暴力对抗的主要诱因是乡村干部在计划生育中的野蛮行径、强制拆迁占地与暴力执法，合计占75%;
静坐游行示威的主要诱因是拆迁占地补偿不合理、暴力执法以及上学入伍不公平，合计占57.6%。
（详情见表2）表2:
西部民族地区农民非制度化政治参与的直接诱因单位:
人次（表省略）
从表2可知，农民非制度化政治参与的直接诱因较多，且比较复杂，除计划生育、拆迁占地补偿、子女上学入伍、村干部贪污腐败、暴力执法、涉案涉法等学者们探讨较多的因素外（这些问题在此就不专门分析了），村民的非制度政治参与的直接诱因还呈现出一些新的时代特征，如扶贫救灾物资分配、林地与水事纠纷、赡养问题、环境污染等，这些诱因大多与新时期国家的惠农政策如林权制度改革、农村社会保障尤其是低保的推广等有很大的关系。
例如，近几年国家扶贫救灾物资激增，这本是好事。
但由于监管不力、信息不对称以及机制不健全，在物资分配过程中贪污挪用、钱权交易、不均衡、近亲友远村民的现象常常有之，已成为诱发村民拉拢干部、越级上访的高风险因素。
以低保为例。
在贵州，目前农村低保的覆盖率已达到25%左右，人均年收入低于1500元的农民家庭（绝对贫困家庭）均可纳入低保的范畴。
也就是说，大多财政收入在10－100万元的人口上万的三类贫困乡，2010年可分配的低保资金达几百万元之多，财政收入、人均收入与低保资金的巨大落差不仅对领导干部的道德与良心是一种考验，更成为了村民们竞相争夺的资源。
在贵州Z村调研时村民就曾告诉我们，为了得到低保，村民与村干部之间往往有潜规则，享受低保的家庭每年给村干部500－1000元回扣等，本是扶贫的低保资金却成了村干部贪寻租的手段。
不仅如此，低保家庭评选过程不公开、暗箱操作，为了照顾并不符合低保条件的亲属朋友私自扩大低保范围、降低人均低保资金水平，截留、贪污、挪用低保资金的情况也时有发生，难怪低保成为了诱发新时期农民非制度化政治参与的高风险因素。
又如，自2008以年，林权制度改革的推行引发了较多的矛盾与纠纷，也成为了村民越级上访与拉拢干部的主要诱因，分别占18.9%与15%。
再如，随着西部大开发的推进，农村旅游开发步伐的加快，城市污染向农村转移的现象增多，农村环境污染问题也摆在了我们面前。
在调查的214位村干部中，有13.9%的人坦言其所在的村已发生了环境污染问题①。
虽然本次调查仅发现5例环境污染引发的越级上访、暴力对抗与静坐示威事件，但环境污染引发的群体性事件呈逐年上升的趋势却是一个不争的事实。
如不引起重视，日后必将成为诱发村民非制度化政治参与的高风险因素。
此外，由赡养问题引发的越级上访、静坐行为也有所抬头。
由于制度不健全、经济落后以及思想观念保守，西部民族地区农民养老保险的社会化程度较低，约一半的村民养老还是靠儿女，占49.3%②。
然而，由于儿女们大都在外打工或经济能力有限，不赡养老人、把老人踢皮球的现象时有发生，仅贵州某市信访办2009年处理的此类信访案件就有12起之多。
③可见，随着老龄化人口的加重，空心村的增多，西部民族地区农村的赡养问题越来越多，应引起相关部门的重视。
（二）深层原因:
学理层面的阐释。
直接诱因只是诱发农民非制度化政治参与的表层原因，要找到农民非制度化参与的优化路径，必须从学理层面探寻深层原因。
1．农民政治参与的制度供给:
滞后与短缺。
转型期农民的非制度参与，往往是对制度滞后供给的回应。
美国制度学派创始人道格拉斯·
C·
诺思认为，制度变迁决定了社会演进的方式，制度是“理解历史的关键”。
［1］因此，历史的演进在某种程度上就是制度演进的历史，每一个社会在转型期都面临制度滞后与短缺问题。
所谓制度滞后，指制度供给严重落后于现实与社会发展的需要;
所谓制度短缺，指制度需求与供给之间处于非均衡状态。
“当原有制度结构出现失衡，农民无法从中获取利益或利益受到损害或威胁时，就会出现非制度的参与行为。
这种参与意味着现行的制度结构出现了失效的制度安排，或者是某个制度安排不再是特定制度安排选择集合中最有效的一个。
”［2］可见，从制度的角度看，农民非制度化政治参与的首要原因应归结为供给的滞后与短缺。
首先，农民政治参与的制度供给严重滞后。
方江山将农民的非制度参与分为诱致性参与与强制性参与两种类型，并指出，诱致性非制度参与是在原有制度安排中农民无法保护自身利益或无法得到预期收益的情况下发生的。
［3］这说明，由于现有的制度不能解决所出现的新问题，维护农民的利益，政府必须要为农村社会提供新的制度安排。
上个世纪80年代初兴起的村民自治，在促进农村选举蓬勃发展的同时，也开创了农村政治参与的新局面。
此时，政府应为农民有序的政治参与提供相应的制度安排。
然而，关于此的新制度设计直到90年代末才出台，这样的制度空白恰好为农民的非制度参与提供了机会。
其次，制度供给短缺。
随着生产力的发展，乡村社会原有的部分制度体系丧失了规范性和约束性，显得僵化与呆板，因而无法为新时期农民的新制度需求提供有效的供给。
缺少了制度的规范与引导，农民自然就会做出一些超出制度框架的行为。
例如，转型期农民的政治参与主要集中在选举投票方面，然而，农村的民主决策、民主管理、民主监督却有极大的需求，这样的制度安排却极其短缺。
因此，在无法利用制度化参与渠道的情况下，农民就会转向寻求制度之外的利益表达，非制度化政治参与行为由此产生。
2．基层政府行为失范:
自利与无奈。
近年来农民政治参与率不断提高、参与范围日益扩大的事实表明，乡镇政府对促进农民的政治参与有着积极的作用。
但是，国家权力下放而引发的利益部门化、地方化很容易引发基层政府对群众利益的侵害;
同时，在我国垂直型压力体制的影响下，基层政府很容易产生对上负责而对群众敷衍的行为取向。
这就极易导致政府为了“政绩”与“面子”工程而作出贪污腐败、钱权交易、暴力拆迁等失范行为。
这些行为严重侵犯了农民的权益，使农民对政府尤其是基层政府的权威、公平与正义产生了怀疑，对制度化参与能否保护自己的合法权益存在疑虑。
然而，在调查中我们发现，除作为理性经济人的自利动机外，乡镇政府在财权、事权、职权上的严重分离也是其行为失范的无奈选择。
基层部门是政策的执行者，承担了政治系统中绝大部分治理任务，在我国的压力型体制下，他们不得不做高层政府无法做、不愿做但又难做的执行性事务，承担着上级政府规定的诸如税费征收、计划生育、社会治安等硬性任务。
因此，随着国家涉农法律、政策出台的增多，乡镇政府的事务也越来越多，上级组织的检查和要求也越来越紧迫。
但是，有效执行这些政策所需的职权、财权并没有相应扩大。
在这种情况下，乡镇政府要完成这些任务，就需要采取一些强制性的手段或对农民的利益表达予以漠视，甚至为了保存自身的名誉，以维护社会治安为名，压制、打击甚至报复农民合理、合法的政治参与，致使农民选择了非制度的、乃至极端的政治参与形式。
［4］
3．农民利益表达渠道:
阻塞与单一。
现代政治学理论认为，一个具体的政府过程，要经过以下几个基本的环节:
利益表达，利益综合，政策制定，政策执行等。
而一个阶层对国家政策的影响力主要取决于利益表达的力度和有效性。
［5］当下，农村社会利益结构的一元性正逐渐向利益结构的多元化迈进，而为了获取与维护自身的利益，农民就会通过政治参与向政府表达愿望，以尽可能地实现政府利益的分配对自己更加有利。
实际上，西部民族地区农民渴望通过制度化参与政治、表达利益的心声从来就没有停止过，如贵州省锦屏县圭叶村“五瓣公章”①权力制衡的探索，长顺县摆所镇“公推直选”的民主实践。
但是，现实的制度供给却没有为农民的多元利益提供保证，农民利益表达不仅失真，还常常与实现相脱节。
这固然与农民利益的群体性和表达的个体化之间，以及表达的客观必要性与表达意识主观缺乏之间的矛盾有关，但更多的原因还是在于当前农民利益表达的渠道不畅，主要表现为:
第一，农民只能通过党和政府的正式体系来加以表达，利益表达渠道单一;
第二，农民缺少民主党派、军队及工、青、妇等群众团体那样有固定制度渠道参政议政的利益表达机制;
第三，村委会职能的行政化倾向使其在农民利益表达上的作用十分有限;
第四，农民群体在各级权力机关中缺少代表，各级人大中分配给农民的席位太少;
［6］农民利益表达渠道不畅，最终导致了非制度化的政治参与。
4．农民自身的因素:
传统意识与非组织化。
由于受政治文化以及几千年封建残余思想的影响，农民的传统意识还比较浓厚，不仅暴力解决问题的“暴民思想”还存在，而且臣服与依附于政治权力的“臣民意识”也比较突出，这就在一定程度上抑制了民主、参与、法治、责任、合作、理性等现代公民意识的形成。
再加上小农经济的封闭性带来的政治上的冷漠和疏远，农民个体的利益受到损害又无法通过制度化渠道合理解决时就会倾向于采用非制度化参与的手段来解决。
［7］此外，农民的组织化程度较低。
当前农民的利益表达绝大多数是以个人或小团体的方式进行，为全体农民进行利益表达的统一组织还比较缺乏，这就使农民失去了与政府进行平等对话的平台。
由于个人的利益表达缺乏足够的力度与影响力，不能引起决策层的有效重视，也很难对国家的决策产生实质影响，因而，农民被排斥在制度之外，其问题得不到有效的解决，最终导致了非制度化的政治参与。
三、农民非制度政治参与的路径优化
（一）发展农村经济，提高农民政治参与的质量。
作为一种政治上层建筑，农民的政治参与活动是由经济基础决定的。
“严重贫困的群众根本无法获得参加公共事务的足够信息，对公共事务进行有效的讨论，进行有效的组织并接触他们的代表”［8］阿尔蒙德也认为，“在贫富之间存在巨大鸿沟的社会里，正规的利益表达渠道很可能是由富人掌握的，而穷人要么是保持沉默，要么是时而采取暴力的或激进的手段来使人们听到他们的呼声。
”［9］我们的调查也从侧面反映了经济水平与政治参与的关系。
在223个样本中，62.3%的家庭人均年收入在人低于1500元，21.5%的家庭人均年收入为1501－3000元之间，仅有16.2%的人家庭人均年收入在3000元以上。
由此可见，西部民族地区农民的高频度非制度化参与与他们的家庭经济收入状况不无关系。
因此，只有大力发展农村经济，改善农民的经济生活与地位，农民群众才有可能通过多种渠道获得较多的信息，理性地对待政治参与。
同时，也只有发展农村经济，才能改变广大农民的弱势地位，消除他们的心理失衡和挫折感，培养他们对现有制度的认同。
对此，政府应加大对农村公共产品的投入力度，制定一系列支农、惠农政策，构建农民权益保障体系，调动农民政治参与的积极性，实现农民政治参与的有序化与制度化。
（二）强化制度供给，疏通并拓宽农民利益表达的渠道。
邓小平曾指出:
“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。
”［10］可见，制度对农民的政治参与起着非常关键的作用。
因此，只有建立健全农民政治参与的制度，才能满足农民政治参与的愿望和利益表达要求。
这就要求做到:
第一，在人大代表中增加农民尤其是贫困农民代表的比例，扩大农民的话语权，建立并完善农民政治参与的维权组织，提高农民参与的组织化程度;
第二，完善村民自治组织，避免村委会的过度行政化倾向，规范村委员会与乡镇政府之间的关系，使其真正发挥自治作用与自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的功能，代表广大农民的利益。
第三，完善基层政府的信访制度，实行信访公开听证，建立有效的信访沟通机制与责任追究机制，确保信访制度的高效运行;
第四，建立健全民主制度，使民主形式多样化，扩大农民有序的政治参与，为农民维护自身权益与参与农村事务管理提供制度保障。
（三）加强基层政权建设，规范基层政府行为。
按照我国宪法和地方组织法的规定，基层政权是指由乡（民族乡）、镇人民代表大会与乡（民族乡）、镇人民政府两者有机构成的统一体。
［11］前面已指出，我国现行的基层政权存在权力结构失衡、功能弱化、权责不一等问题，因此，急需加强。
同时，由于基层政府具有与民争利、唯“GDP”是上的不规范行为倾向，农民正规利益表达的渠道受阻，规范基层政府行为也迫在眉睫。
这就要求:
第一，强化共产党的领导，切实转变基层政府的职能，让基层政府从生产经营活动中退出，同时要增强其经济管理、社会管理、社会服务的功能，从根本上消除基层政府包揽过多、干预过多的局面。
第二，基层政府要严格依法行政，避免与民争利。
为做到这一点，我们应努力培养基层政府权力规范行使的积极品质，提高其行政道德水平，强化对基层政府的全方位监督，推行政务公开，拓宽党内外的各种监督渠道，发挥群众监督和舆论监督的作用。
同时，提高基层干部的素质与依法行政水平，规范基层干部的行为。
（四）提升农民的文化素质，提高农民政治参与的组织化程度。
列宁指出，文盲是站在政治之外的，不识字就不能有政治。
［12］可见，一定的文化素质是政治参与所必备的重要条件之一。
研究表明，在现代社会，受教育程度的高低与公民政治参与程度有很大的关系。
人的受教育程度越高就越能更多地介入政治，反之亦然。
这是因为文化素质较高的群体往往不仅具有较高的民主意识和政治参与意识，而且还拥有较多的政治知识和参政技术，懂得“为什么参与”和“怎么参与”，政治责任心较强，参政议政的能力较高。
［13］因此，针对目前西部民族地区农民文化水平整体偏低的情况，政府不仅要加大农村教育的投资力度，改进农村的教育条件;
而且还要改善农民法律意识普遍淡薄的现状，大力推广普法教育，培养农民的法制观念，树立农民知法、懂法、守法并依法参与政治生活的意识，完善其表达利益诉求的渠道，培养他们理智的判断力与政治责任感。
同时，还得提高农民政治参与的组织化程度。
所谓农民的组织化，是指为了更好地实现和促进自身的利益与提高自己的社会政治地位，农民联合起来形成的各种经济和政治组织以维护自身权益的过程。
加强农民群体的组织建设、提高农民的组织化程度有重要的意义，不仅可以使分散农民的个体意志集中起来，形成远远大于个体参与的影响力和压力，而且还培养了农民政治参与所必需的政治技能，为农民提供了政治社会化的机会，使农民政治参与行为更加规范化与理性化。
而要提高农民政治参与的组织化程度，必须发挥政府的有效作用。
具体来说，政府可建立健全农民组织的各种法律、规范，制定政策，引导、帮助与鼓励农民建立各种合法的中介组织，培养农民的自组织意识，锻炼农民的自组织能力，促进农民组织化程度的提高，保障农民组织的健康、有序发展。
同时，还得发挥农民自身在组织化中的积极性与主动作用，转变他们的观念，使其认识到组织化维权的重要性，提高其政治参与水平。
四、结语
由于调查方法与样本选取的局限，本文研究的结论也许有一定的局限性。
但“窥一斑而见全貌”，作为转型时期社会冲突的重要表现形式，农民的非制度化政治参与的原因复杂，给农村社会稳定也带来一定的影响，这是我们想要要强调的。
但是，如果能通过这种现象让政府与学界关注其背后隐藏的制度性缺陷并消除之，我们为此贡献的绵薄之力也就足矣。
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文章来源：
中国改革论坛
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