中国国债使用方向与国债政策可持续性.docx
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中国国债使用方向与国债政策可持续性
中国国债使用方向与国债政策可持续性
为扩大内需、推动经济增长，从1998年开始，我国已经连续4年实行了以“增发国债、扩大投资”为主要内容的积极财政政策。
积极财政政策在“有效增加了国内需求、促进了国民经济的持续快速健康发展”的同时，带来赤字规模和国债余额的较快增加。
为此，国债政策的可持续性及与其相关的财政风险问题引起了人们越来越多的重视，国内经济学家不仅从短期效果和长期后果分析政府赤字和债务对经济发展的影响，而且从公共部门的预算约束（偿债能力）入手研究公共部门债务和赤字的可持续性与财政风险问题。
这里我们主要从国债使用方向入手探讨国债政策的可持续性问题及相关的财政风险问题。
一、国债使用方向与国债政策的可持续性
（一）国债政策的可持续性和财政风险。
根据赤字经济学，国债政策的可持续性可理解为保证国债政策措施对国民经济运行总影响为正的前提下、政府可能维持的最大债务规模及赤字水平。
之所以这样认识国债政策的可持续性，主要是因为：
（1）20世纪30年代以来，宏观经济政策不仅要达到和维持充分就业，而且为实现经济增长还要故意在现时消费和现时投资之间作出选择。
因此，如果国债政策不能对上述宏观经济政策目标作出贡献，那么它就失去了存在的基础。
（2）市场经济条件下，国民经济发展过程中的短期经济波动是由需求因素决定的。
那么，如果国债政策是以通过需求管理、消除国民经济长期增长过程中出现的短期GDP波动为目标，那么，它在时间上必然具有周期性特征；但是当国债政策的周期性弱化、最终成为意在调控总供给或总需求结构的宏观经济政策的组成部分时，它究竟应持续多长时间、赤字规模的上限应该是多少，则取决于宏观经济指标状况。
当然，随着政府债务规模的扩大，财政风险将大大增加。
严格地讲，与政府债务状况相关的财政风险是指出现财政无力偿还其债务，并继而引发政治、经济危机的可能性。
考虑到经济增长的重要性，与政府债务相关的财政风险也应包括债务规模持续增加使财政政策效果由正变负的可能性。
根据我们对国债政策可持续性和财政风险的定义，只要国债政策满足可持续性的前提条件，即服从和服务于宏观经济运行的要求，那么，财政风险应该是正常的和可控制的。
（二）国债使用方向在一定意义上决定财政赤字的合理性。
一般来讲，作为需求管理的政策手段，以增发国债、扩大支出为内容的财政政策不关心国债的使用方向。
当然，在有效改善需求不足状况的同时，能够产生良好的投资效益、且能为未来经济发展提供支持的国债支出结构肯定是最佳的政策选择。
撇开宏观经济调控因素，仅就财政预算探讨财政赤字的合理性问题，比较一致的观点是国债使用方向决定财政赤字的合理性。
公共选择学派的创始人布坎南曾从借贷创造的资产及其相关收入（基本等同于从国债使用方向）入手，分析财政赤字的合理性问题。
他同意“如果联邦的经费真是投资性质的，那么，通过举债来筹集资金是无可非议的。
政府在这方面同普通的工商业的传统做法没有什么区别，认真的财政计划允许通过借债来购置真正的资产项目”的观点。
他指出：
“稍加思索即可看出，上述论点值得高度重视。
如果事实上联邦政府的经费中通过举债筹集的部分同可适当地列入公共投资的部分大体相等的话，那么在国家资产项下将有一项抵消项目，与表示公债现值的负债项目相平衡。
在这种情况下，把举债和购置资产两方面都作了记录，国家资本储备的净现值就不会出现变化；当然，如果证明投资支出基本上是纯生产性的，按正规计算的现值还应有某些增加。
问题似乎还在具体事实上，在上述出现赤字的时期内，联邦支出中有多少可列为真正的公共投资？
而总支出中估计用于公共投资的部分又是否同事实上通过举债筹集的部分相接近？
”需要说明的是，布坎南是在一定的前提下同意上述观点的。
他指出：
“单纯资产耐久性这一点还不足以说明购置该资产成为这里所讲的意义上的投资。
要使政府开支的某个项目能成为纯资产，必须是决算表上能抵偿债务的正现值的资产，直接来源于该资产的纯收益必须有一个增值”。
即“对政府来说，这个节约财政的准则要求列为”公共资本“并用以在资产负债表作为抵偿项目的资本，必须预计能有可计数的能变为货币的收入”。
布坎南还对上述观点作了进一步的说明，“像这样，对私人和政府借贷者来说，针对现行筹资情况，还没有一个普遍的规范化的方法来阻止借贷，尤其是涉及到资本支出更是如此”。
“无论是对家庭、厂商，还是对政府，为了实现谨慎的财务管理，存在着有关财务责任方面的一些准则。
筹借资金、发行债券必须限制在支出需求在时间上很紧的那些情况下，这或者是由于出现了像自然灾害这样的非同异常的情况，或者由于一项投资工程项目的需要。
在每种情况下，借款都必须伴随着一个预定的偿债计划。
如果是通过创造资本筹措投资基金而负债，债务的偿还必须预先计划同资本资产的使用或生产状况相一致。
比如说，按照财务责任原则，政府可以发行公债来修建道路或高速公路，只要这些债务预定能在多少年后归还，且这段时间内，高速公路能够为该政治团体的居民们带来收益或好处。
这意味着筹资原则可以是不一样的，像支出的形式可以不同那样。
这些规则使得下面一概念具体化了，这一概念是指只有在支出发生的一段时间内的收益预期可以使延期支付费用合法化”。
基于对借贷投资合理性的认识，财政政策规则对国债使用方向有相关要求。
根据国际货币基金组织的研究成果，各国现行的财政政策规则主要有三种类型：
预算平衡及赤字规则、举债规则和债务余额及储备规则。
“预算平衡及赤字规则”规定，财政收支平衡（即不允许政府借贷），或者按GDP的一定比例规定政府赤字水平的上限；结构性（或经周期性调整）收支平衡，或者按GDP的一定比例规定结构性（或经周期性调整）赤字水平的上限；经常性收支平衡（即只允许政府为资本性支出借贷）。
“举债规则”禁止政府在国内发债；禁止政府向中央银行举债，或者以政府以往收入或支出的一定比例规定其向中央银行举债的上限。
“债务余额及储备规则”规定，在债务余额方面，按GDP的一定比例规定政府债务总量或净值的上限；在储备方面，按年度医疗和失业金支付的一定比例规定预算外应急基金（如社会保障基金）储备目标。
在上述财政政策规则中，预算平衡及赤字规则中的经常性收支平衡规则将政府借贷与支出方向相挂钩。
在国际货币基金组织研究的国家中，德国、日本和美国都不同程度地执行或执行过经常性收支平衡规则。
自1949年宪法修正案通过以来，德国联邦政府和地方政府一直执行经常性支出平衡规则。
1946——1975年期间，日本法律规定中央政府必须保持经常性收支平衡；另外，日本政府打算从2003年开始重新执行经常性收支平衡规则。
美国在不同的时期、以宪法修正案的形式、要求地方政府执行经常性收支平衡规则。
（三）国债使用方向影响 经济增长率，进而影响国债政策的可持续性。
以上从财务原则出发分析了国债使用方向与财政赤字合理性的关系，现在我们要着眼于宏观调控效果说明国债使用方向与国债政策可持续性之间的关系。
当国债政策的作用对象从单纯的周期性问题——由需求决定的短期GNP波动，变为经济增长问题和制度性问题时，即变为由需求和供给共同决定的相对较长时期的国民经济发展问题时，国债使用方向不仅可以通过国家资产负债表的变化影响赤字的合理性，而且可以通过人力资本状况和基础设施条件的改善激发民间投资的积极性、通过社会保障体系建设改变消费预期刺激消费等，提高国民经济增长率、影响国债政策的可持续性。
也就是说，在国民经济运行未达到充分就业状态，非自愿失业大量存在，且降低利率也不能带来私人部门投资有效增长、全社会投资额小于全社会储蓄额的情况下，增发国债并将国债用于政府的建设性投资支出，可以从为未来经济发展创造更好的投资环境方面对经济增长做出贡献。
仍以经济运行低于潜在充分就业水平为前提，在现有财力难以满足财政支出结构进一步调整和优化需要的情况下，将一部分增发国债用于满足科技、教育、人才培训、文化等重点领域和项目的支出，用于支持农业基础设施建设、防灾体系建设、天然林保护、退耕还林还草和防沙治沙工程建设等，用于社会保障体系建设，将对改善和稳定城乡居民的收入增长预期、减少城乡居民未来支出预期的不确定性、稳定和提高消费对国民经济增长的贡献率有重要意义。
因为经济增长率的提高，将提高国债政策的可持续性。
布坎南指出：
“只要出现了实际的经济增长，债务的限额和财政上挥霍的时间也会增加和延长。
债务虽然达到限额，经济进一步的实际增长，能在一定时间内逐渐减轻偿还现有债务本息的负担”。
因此，正确的国债使用方向将增强国债政策的可持续性。
二、如何判定国债使用方向对国债政策可持续性的影响
因为国债使用方向从自身收益状况和影响经济增长两方面作用于国债可持续性，所以可以分别从国债项目的自身收益状况、国债投资方向对国民经济增长的影响来研究国债使用方向与国债政策可持续性之间的关系问题。
（一）国债项目自身收益状况。
国债投资是公共投资的范畴，它只是在资金来源上区别于一般公共投资。
因此，关于国债项目自身收益状况的研究类似于对一般公共支出生产性的研究。
根据已有的研究成果，对公共支出的生产性研究包括公共支出涉及的所有领域，公共投资只是其研究的一个方面。
公共支出生产性研究的关键概念是非生产性公共支出（unproductivepublicexpenditure），非生产性公共支出（B）指的是：
实际发生的公共支出［C（χ）］与资本收益最佳状况下产生同样社会效益的公共支出［EC（χ）］之间的差额，即：
B＝C（χ）－EC（χ）毕业论文网编辑。
非生产性公共支出也可理解为：
在保证社会总收益不变的前提下，通过改变公共支出结构所可能实现的开支减少。
非生产性公共支出减少的结果是提高了公共支出政策的有效性。
有效性的表现之一是：
一个国家可以在保证必要的公共项目供给的同时，通过减少或消除非生产性支出削减财政赤字。
需要注意的是，由于公共产品的特性以及公共部门的非盈利取向，使得非生产性支出不一定是可测量的。
另外，由于不同公共支出项目的生产性存在差异，很难在不同项目之间进行生产性比较，即无法在公共支出计划中进行生产性项目（productiveprograms）和非生产性项目（unproductiveprograms）的划分，如大江大河治理项目和国家大剧院项目之间的生产性比较就十分困难。
尽管在使用非生产性概念时会遇到一定的限制，但非生产性概念的引入，为判断和改进公共支出政策，以及分析与政策紧密相关的公共支出计划合理性提供了基础。
参照公共支出生产性研究的做法，我们认为国债项目自身收益状况研究的主要内容如下：
（1）对投资项目进行成本收益分析，经济政策的制定者既应该也能够对国债投资的主要项目进行成本收益分析，有时候，经济政策制定者甚至不需要进行复杂的研究，就可以从一些明显的现象——如大量闲置的基础设施等——认识到项目的低效率。
通过成本收益分析，可以确定国债投资项目的效益状况，并进而确定其可能对未来财政预算状况的影响。
（2）在进行财务分析的同时，对国债项目进行经济分析。
由于公共支出的非盈利性取向，使得仅进行财务分析难以全面反映项目实施带来的社会经济效益。
有些公共投资项目可能未直接带来产出的增加，而是带来社会福利水平的提高、经济发展环境的改善，结果是以影子价格计算的产出的增加。
（3）不仅对国债投资项目进行财务和经济分析，而且要将某一类项目的投资结果与相关部门的发展现状相联系，以免在同一部门内部出现互相矛盾的情况。
如在高等教育投资增长的同时，适龄学童辍学率却在上升，出现这种矛盾局面只能说明教育领域的公共投资选错了方向，资源未能得到有效利用。
（4）机会成本分析。
在资源有限的前提下，一部门投资的增加，必然造成其他部门可能获得的投资的减少。
清晰的机会成本判定能更加深刻地反映国债投资项目的真实效益状况。
（二）国债投资方向对经济增长的影响。
从我国的情况看，持续稳定的经济增长是国债政策的首选目标。
国债政策能否实现其目标，既取决于国债发行带来的通货膨胀预期对总供给的影响（我们知道，除了资本存量、劳动力和技术，价格调整过程中的通货膨胀预期是决定总供给的另外一种因素），也取决于国债的投资方向，即国债投资能否在物质资本和人力资本形成中发挥重要作用。
这里我们主要研究国债投资方向与经济发展的关系问题，暂不研究国债发行、通货膨胀预期与经济增长的关系问题。
国债投资方向与经济发展的关系，类似于公共投资与经济发展之间的关系。
一般认为，恰当的公共投资能有效地推动经济增长；特别是在短期，通过公共投资能有效改变基础设施发展滞后和有技术的人力资源短缺所产生的瓶颈制约，实现经济的有效增长。
但是，由于我们探讨的是国债使用方向与国债可持续性之间的关系，因此仅有上述结论是不够的，需要进一步明确：
什么是恰当的长期国债投资方向？
在确定投资方向后，长期国债投资将通过什么样的传导机制影响经济增长？
20世纪60年代以来，各国研究人员一直重视对财政政策和经济增长速度之间关系的研究。
Arrow和Kurz在这方面的学术贡献较大，他们建立了一个模型，模型中，消费者不仅从个人的消费中获得效用，而且从公共资本品的供给中获得效用；生产者则从公共资本所提供的服务中受益。
Arrow和Kurz假定政府的所有投资都是具有生产力的。
尽管如此，他们的模型仍保留了新古典经济学的传统，即公共支出仅影响一定时期的经济增长速度（economy‘stransitionalgrowthrate），而不会造成稳态经济增长速度（steady——stategrowthrate）的变化。
另外，在内生增长理论的形成和发展过程中，经济学家也建立了一些关于公共支出与经济长期增长速度关系的模型，其中Barro的模型具有代表性，该模型将政府支出视为私人生产的补充。
在这个意义上，Barro和Arrow、Kurz一样，都假定政府支出是有助于生产力提高的。
在建立理论模型的同时，经济学家（Landau，Aschane等）还从经验数据入手，探讨政府支出与经济增长速度之间的关系，以及公共支出结构对经济发展的作用问题。
不同经济学家分别进行的，关于政府公共支出规模与经济增长速度之间关系的实证研究未能获得一致性的结论。
基于时间序列的研究，有的发现，经济增长速度下降，公共支出占GDP的份额上升；而另外的却发现公共开支的规模与经济增长正相关。
基于国别的研究发现，发达国家的经济增长与公共开支的变动无关，但发展中国家公共支出的增加能够促进其经济发展。
尽管政府支出规模与经济发展速度之间不存在一般性的规律，但是研究发现，政府投资结构与经济发展之间是存在一般性规律的，即公共投资中交通、通讯投资规模的增加与经济增长之间存在很强的相关性。
经济理论也告诉我们，公共投资是公共支出中与经济发展最直接相关的领域，而交通通讯等基本基础设施方面的公共投资是私人资本积聚必不可少的前提条件。
根据已有的研究成果，通过国债投资改善和提高基本基础设施的供给，应是国债使用首选的方向。
但是仅有基本基础设施方面的投资是不够的，根据别国的经验，还应针对国民经济发展过程中存在的问题，及时调整国债投资的方向和重点，加大相关领域的投资力度，保证国民经济的持续稳定增长。
如日本政府在其1997年6月19日通过的《公共投资基本计划》中明确提出“为了创造一个能让人民切实地感到富裕的社会，日本要在推进经济结构改革、保持经济活力的同时改进公共投资”。
该计划确定的公共投资重点如下：
（1）在继续将公共投资的重点放在与国民生活质量提高直接相关的领域的同时，针对人口迅速老龄化和信息革命，采取具体措施提高国民福利。
（2）与生活环境、福利和文化功能相关的公共投资应占到公共投资60％——65％；满足老龄化、信息化社会发展所需也是公共投资的重点；公共投资应有效地配置资源。
（3）在2000财年之前，公共投资的重点及优先领域是与经济结构改革相关的社会基础设施（包括高等级干道公路、中心机场、重要的港口和城市发展等），特别是带来更大的分配效率的领域。
（4）与日常生活相关的公共投资，将优先投向于保证某一生活水平相关的领域，以及发展被严重滞后的地区和部门。
三、1998年以来我国国债的使用方向及相应的政策实施效果
（一）国债投资的部门结构特征。
1998年发行1000亿元长期建设国债，定向用于农林水利、交通、邮电通讯、城市基础设施、环境保护、城乡电网建设与改造、中央直属粮库和经济适用房的建设。
1999年、2000年又分别发行1100亿元和1500亿元，在继续安排在建国债项目投资的同时，增加安排了重点行业技术改造、重大项目装备国产化和高技术产业化、环保与生态建设、教育基础设施等方面的投资。
2001年发行建设国债1000亿元，用于支持西部大开发战略实施的特种国债500亿元，2001年的建设国债主要用于弥补在建项目后续资金不足，中央财政支出部分除技术改造贴息以外，全部用于未完工程，不再上新的项目。
1998——2000年，在发行长期建设国债的同时，安排了一大批国债项目，具体投资结构大致如图1所示。
（二）国债项目收益状况（部门投资合理性）。
由于国债投资以公益性项目为主，除部分交通运输、城市基础设施建设和技术改造项目有较好的盈利前景外，大多数项目自身的财务效益预期不乐观。
因此，这里对国债项目收益状况的分析，不是对每个国债项目的投资回报率的跟踪研究，而是对部门投资合理性的分析和判断。
首先，国债投资的部门结构基本合理，符合公共投资的优先选择方向，成效显著。
国债投资以基础设施建设为重点，同时增加农业、科技和教育的投资，支持企业技术改造。
在上述指导思想下，国债投资不仅有效地改善了国内需求状况，而且办成了一批多年想办而没有办成的大事，其结果是：
（1）基础设施状况明显改善，供给能力增强；
（2）推进了企业技术进步和产业升级；（3）加强了生态建设和环境保护；（4）促进了社会事业发展。
其次，国债投资结构的合理性有可能进一步提高。
第一，在教育投资方面，1998年以来的国债教育投资，集中于与改善高等院校办学条件相关的教学、实验、科研等基础设施建设，在一定程度上忽略了其他层次的教育投资需求，有可能降低了教育基础设施投资的效率。
因为高等教育固然重要，其他层次教育事业的发展也与国民经济的发展直接相关。
如在消除了经济周期的因素之后，1929——1982年美国非住宅企业的实际产出平均每年增长％，与产出增长相关的各种因素中，普通工人教育水平提高的贡献率为16％。
另外，基础教育经费不足问题在我国具有一定的普遍性，如经济发达的江苏省都存在拖欠教师工资的问题，在基础教育投入普遍不足的状况下，单单强调和重视高等学校的基础设施建设投资有一定的片面性。
当然，按照分税制的基本规则，各级政府的财权和事权是相互对应的，基础教育的投资应属地方政府的事权范围，但考虑到国债投资资金来源的独特性，我们仍提出了上述问题。
第二，农村基础设施投入不足。
尽管习惯上一直将农林水利建设投资视为国家对农业的投入，但实际上，从农林水利建设中受益的并不限于农村地区和农村人口，因此，能够与城市基础设施投资相对应的农村基础设施投资只有农村电网改造。
在国债投资中，城市基础设施投资所占的比重高于农村10个百分点左右。
而实际上，农村基础设施投资欠账也是很多的。
如迄今为止，乡村公路建设的资金来源主要是村集体收入和农民集资，财政投入几乎没有。
我们曾对厦门市各区的基础设施状况做过调查，就公路交通而言，连接各区的主干道发展状况良好，能够满足经济发展的需要，而区以下的道路，特别是不在开发区内的乡村道路发展水平很低。
第三，国债技改贴息政策的实施对象以国有企业为主，在一定程度上背离了“公平、公开、公正”的市场经济原则。
（三）国债投资的宏观经济效果。
首先，开始于1998年的国债投资，对宏观经济最直接明显的贡献是有效增加了国内需求，遏止了国民经济出现的下滑趋势，保证了国民经济的持续稳定发展，1998——2000年分别拉动经济增长个、个和个百分点。
国债投资在有效促进经济增长的同时，带来财政收入的稳步增长，国家财力不断增强。
2000年中央财政收入比上年增加1936亿元，地方财政增加799亿元，全国财政收入增加1936亿元，增长％，高于“九五”时期的年均增幅。
其次，除了从需求方面贡献于经济增长，国债投资还因支持企业技术改造、重大项目装备国产化和高技术产业化，促进了经济结构调整，从供给方面对国民经济发展做出贡献。
最后，投资建设了一批多年想建而因财政能力不足而未建的基础设施项目，极大地改善了基础设施条件和投资环境，加快了城市化进程，为未来的经济发展打下了良好的基础。
四、我国现阶段的经济运行特征与国债使用方向选择
（一）政策作用环境特征。
相对于一般经济状况，转轨时期的需求管理有其特殊性。
我国目前的需求管理，不管是刺激消费，还是调动民间投资的积极性，都不得不面对转轨时期这一特殊因素。
这使得当前的需求管理不仅要分析 研究需求不足中包含的周期性因素，而且要认识其中存在的体制原因。
特别是，当资本市场不能通过价格调节有效地配置资源、消除需求不足时，需求不足就带有了一定程度的长期性特征，即造成资金长期不能充分利用。
现实情况是：
（1）尽管国家出台了一系列刺激消费的政策措施，国民储蓄率仍然维持在较高水平。
1999年和2000年的最终消费率分别为％和％，储蓄率分别为％和％，高于“六五”、“七五”末的水平，1985年和1990年的国民储蓄率分别为％和38％。
影响消费率提高的关键因素是未来支出的不确定性，以及农民和部分城镇居民的收入增长缓慢。
（2）随着市场经济的发展，资本市场在投资形成过程中的作用不断增加，但现阶段，制度和市场的原因使资本市场无法将储蓄资金转变成额外的投资，这主要体现在非国有投资的增长上，以致于改革开放以来，特别是1992年小平南巡讲话发表以来一直快速增长的非国有投资近年来放慢了增长速度（见表1）。
针对上述情况，就应该按照凯恩斯所倡导的方法行事，即如果需求不足是市场力量作用的结果，那么就实行一种能够调节需求的政策。
需求管理的着眼点应是短期的，但短期需求管理和经济稳定不能成为经济政策的全部内容，还必须考虑总需求不同组成部分之间的长期平衡。
在我国，需求管理不仅要考虑总需求中投资、消费、进出口之间的均衡，而且要考虑单一需求的内部结构，特别是投资需求的结构问题，因此，在实施积极财政政策过程中，必须关注国债投资方向的选择问题。
供给方面，2001年3月15日第九届全国人民代表大会第四次会议批准的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中明确指出，我国经济社会发展中存在一些突出问题，其中与供给相关的问题有：
一是产业结构不合理，地区发展不协调，城镇化水平低，国民经济整体素质不高，国际竞争力不强；二是科技 教育比较落后，科技创新能力弱，人才资源不足；三是水、石油等重要资源短缺，部分地区生态环境恶化。
上述三个方面问题由来已久，要想真正解决问题，只有在深化改革、扩大开放的同时，加大相关领域公共投资的力度。
因此在未来的国债投资中，能否根据经济结构调整需要，正确地选择国债投资方向，将影响我国国民经济的发展。
（二）未来国债投资的方向选择。
1.继续重视与可持续发展相关的生态建设和环境治理。
重视生态建设和环境治理是实施国民经济可持续发展目标的必然选择。
根据“十五”规划对我国环境状况的研究，“十五”期间，我国在环境方面仍面临严峻的形势。
环境污染形势严峻，水污染、大气污染、固体废物污染和城市环境污染都已成为亟待解决的问题。
生态环境破坏严重，恢复任务艰巨。
农业生态环境破
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