富平土地利用总体规划.docx

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富平土地利用总体规划

富平县土地利用总体规划（2006-2020年）

调整完善

富平县人民政府

富平县土地利用总体规划（2006-2020年）

调整完善

富平县人民政府

二○一七年七月

目录

第一章总则1

一、规划调整完善的目的1

二、规划调整完善的任务1

三、规划调整完善的依据2

四、规划调整完善的原则5

五、规划调整完善的范围6

六、规划期限6

第二章规划调整完善背景7

第一节富平概况7

第二节土地利用现状与特点8

第三节本轮规划中期评估10

第四节规划调整完善的新形势15

第三章规划调整完善目标18

第一节经济社会生态发展目标18

第二节土地利用目标19

第三节规划目标21

第四章土地利用结构调整23

第一节农用地23

第二节建设用地24

第三节其他土地26

第五章土地利用布局优化27

第一节耕地和基本农田布局27

第二节建设用地布局30

第三节生态用地布局38

第六章土地用途分区管制42

第一节基本农田保护区42

第二节一般农地区43

第三节城镇村建设用地区44

第四节独立工矿区44

第五节生态环境安全控制区45

第六节自然与文化遗产保护区45

第七节林业用地区46

第八节牧业用地区47

第七章建设用地空间管制48

第一节允许建设区48

第二节有条件建设区48

第三节限制建设区49

第四节禁止建设区50

第八章土地利用重点任务51

第一节耕地和基本农田保护51

第二节节约集约用地规划52

第三节严守生态保护红线，维护区域生态安全和可持续发展57

第四节土地整治规划57

第九章镇（办）主要用地调控60

第一节镇（办）土地利用方向60

第二节主要用地调控指标方案62

第十章重点建设项目安排63

第一节交通运输建设项目63

第二节水利建设项目63

第三节能源电力建设项目63

第四节风景旅游建设项目63

第五节其他建设项目64

第十一章规划实施保障措施65

第一节加强规划实施的法律措施65

第二节健全规划实施行政体制66

第三节完善规划实施的经济手段67

第四节提高规划实施的技术保障68

第五节加大公众参与力度监督规划实施69

第十二章附则70

附表1富平县规划目标指标表71

附表2富平县土地利用结构调整表72

附表3富平县土地用途分区面积调整表73

附表4富平县分镇（办）土地用途分区面积统计表74

附表5富平县耕地保有量规划平衡表75

附表6富平县重点建设项目用地规划表76

附表7富平县各镇（办）规划主要控制指标表93

附表8富平县各镇（办）基本农田调整情况表94

附表9富平县建设用地空间管制区调整表95

附表10富平县建设用地管制区面积表96

第一章总则

一、规划调整完善的目的

贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念，积极推进供给侧结构性改革。

通过规划调整完善，合理调整耕地保有量和基本农田保护任务，确保总体稳定，维护国家粮食安全；适当调整建设用地规模，优化区域城乡用地结构和布局，提高节约集约利用水平；保障国家重大发展战略实施和“十三五”重点建设项目落地，确保依法依规管地用地，切实维护规划的严肃性和可操作性；进一步突出对生态空间的保护和管理，科学保障生态用地需求。

按照省、市统一部署，编制《富平县土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善》（以下简称《规划》）。

二、规划调整完善的任务

（一）做好土地利用总体规划中期评估

以2014年变更调查数据为基础，对《富平县土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称：

本轮规划）实施中期评估；对耕地减少过多、建设用地增加过快情况深入分析原因，提出针对性措施；分析国家近年来出台的促进区域发展、加强生态建设等措施对土地规划实施的影响，提出对策建议；开展资源环境承载力评价，明确国土资源开发利用承载力和方向。

（二）合理调整完善规划目标和控制指标

重点落实耕地保有量、基本农田保护面积“两减”指标和建设用地总规模“一增”指标。

耕地保有量和基本农田的调整，坚持数量质量生态并重，确保把优质耕地优先保护起来。

建设用地的调整一是实行总量和强度双控；二是综合考虑资源环境承载力、经济社会发展水平，统筹安排各业用地规模和布局，优化建设用地结构，通过存量挖潜，促进结构调整和发展转型。

（三）优化土地利用空间布局

基本农田布局的调整遵循耕地保护优先，按布局基本稳定、数量不减少、质量有提高的要求进行调整；建设用地调整以资源环境承载力为基础，衔接新型城镇化、生态环境等规划，合理安排“三生”空间；兼顾城乡统筹发展和新农村建设，结合土地综合整治、产权置换，促进农村人口向集镇、中心村集中；合理调整产业用地结构，保障水利、交通、能源、社会民生、扶贫开发、新兴产业等用地，严禁产能过剩行业新增用地。

（四）落实“多规合一”和城镇边界划定工作成果，划定永久基本农田保护红线和生态保护红线。

富平县是住建部“多规合一”试点县，取得了“多规合一”试点成果和城镇边界划定工作成果，成果已经陕西省政府常务会审议通过、渭南市政府批复实施。

落实试点成果，划定永久基本农田保护红线和生态保护红线，合理确定城市开发边界，促进各类空间规划协调衔接，是这次规划调整完善工作的一项重要任务。

三、规划调整完善的依据

（一）法律、法规

1、《中华人民共和国土地管理法》（2004年）；

2、《中华人民共和国城乡规划法》（2007年）；

3、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年）；

4、《基本农田保护条例》（1998年）；

5、《陕西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（1999年）。

（二）政策性文件

1、《国务院关于促进节约集约利用土地的通知》（国发〔2008〕3号）；

2、《节约集约利用土地规定》（国土资源部第61号令，2014年）；

3、《土地利用总体规划管理办法》（国土资源部第72号令，2017年）；

4、《国土资源部关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号）；

5、《国土资源部、农业部关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》（国土资发〔2014〕128号）；

6、《国土资源部办公厅关于做好土地利用总体规划调整完善工作的通知》（国土资厅函〔2016〕1096号）；

7、《国土资源部、农业部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（国土资规〔2016〕10号）；

8、《陕西省土地利用总体规划调整完善工作方案》（陕国土资发〔2015〕13号）；

9、《陕西省土地利用总体规划调整完善及永久基本农田划定实施方案》（陕国土资发〔2016〕44号）；

10、《关于做好全省土地利用总体规划调整完善主要指标安排使用管理的通知》（陕国土资发〔2016〕46号）；

11、《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》（国土资厅发〔2009〕51号）。

（三）技术标准

1、国土资源部《县级土地利用总体规划编制规程》（土地管理行业标准TD/T1024-2010）；

2、国土资源部《县级土地利用总体规划制图规范》（土地管理行业标准TD/T1021-2009）；

3、国土资源部《县级土地利用总体规划数据库标准》（土地管理行业标准TD/T1021-2010）；

4、《陕西省县乡级土地利用总体规划调整完善技术要点》；

5、《村镇规划标准（GB50188-2007）》。

（四）基础资料

1、《陕西省主体功能区规划》；

2、《渭南市土地利用总体规划（2006－2020年）调整完善》；

3、《富平县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；

4、《富平县土地利用总体规划（2006－2020年）》；

5、《富平县城市总体规划（“多规合一”）（2015－2030）》；

6、富平县县城城市开发边界划定工作技术报告；

7、富平县城镇周边基本农田举证划定成果及全域基本农田划定成果；

8、富平县2014年土地利用变更调查成果；

9、富平县相关行业规划和统计年鉴。

四、规划调整完善的原则

（一）坚持总体稳定，局部微调

在本轮规划总体格局不变的前提下，适当调整耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模等规划指标，局部调整建设用地空间管制和土地用途分区，通过微调优化土地利用空间布局。

（二）坚持应保尽保、量质并重

按照布局基本稳定，保护优先，数量不减少，质量有提高的要求，坚持耕地数量与质量并重，严格控制非农建设占用优质耕地、特别是基本农田。

将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地和已建成的高标准农田优先划为永久基本农田进行特殊保护。

（三）坚持节约集约，优化结构

在管住总量、严格增量、盘活存量的前提下，结合用地实际和发展需要，合理调整规划建设用地规模，统筹安排新增和存量建设用地，优化城乡用地结构和布局。

（四）坚持统筹兼顾，重点突出

统筹安排生产、生活、生态用地，严格划定城镇开发边界、永久基本农田和生态保护红线，引导形成合理的空间开发格局。

重点做好耕地和基本农田调整、建设用地布局和优化，切实解决影响耕地保护、节约集约用地和科学发展等突出问题。

（五）坚持加强协调，充分衔接

加强与政府部门之间的沟通和协调，涉及规划目标、规划布局重大调整和“三线”划定的，及时征求相关部门意见、会同开展工作。

注重不同功能区域之间的协调，处理好发展与保护的关系，注重与其它规划之间的协调，做好土地利用总体规划与城市总体规划、城乡一体化规划、国民经济与社会发展规划纲要、环境保护规划的衔接协调，提高规划的科学性和可操作性。

五、规划调整完善的范围

规划范围为富平县行政辖区内全部土地，包括城关街道办、东华街道办2个街道办和庄里镇、淡村镇、薛镇、老庙镇、梅家坪镇、流曲镇、张桥镇、刘集镇、留古镇、齐村镇、美原镇、到贤镇、曹村镇、宫里镇14个镇。

土地总面积124599.31公顷（186.90万亩）。

六、规划期限

规划基期年：

2005年；

规划期限：

2006－2020年；

规划目标年：

2020年；

规划调整完善基期年：

2014年。

第二章规划调整完善背景

第一节富平概况

一、地理位置

富平县位于陕西省中部，关中平原和陕北高原的过渡地带，属渭北黄土高原沟壑区。

东邻蒲城县、临渭区，南接西安市临潼区、阎良区，西连铜川市耀州区、咸阳市三原县，北依铜川市王益区。

地理坐标介于东经108°57′07″－109°26′27″，北纬34°40′09″－35°06′46″之间，全县南北长约48公里，东西宽约35公里，土地（工作界）总面积为1245.99平方公里，占全市土地总面积的9.52%。

二、自然条件

富平县由北向南依次为北山丘陵沟壑区、山前洪积扇区、黄土台塬区和川道区。

县域属暖温带半干旱大陆性季风气候，四季冷暖、干湿分明。

年均气温13.1°C，日照时数2472小时，年均无霜期为225天，年均降雨量533.3毫米。

全县土壤类型分为2个亚类、4个土属、8个土种，主要有淤土，黄土性土、褐土9个土类。

矿产资源丰富，主要有石灰岩、大理岩、芒硝、粘土等。

其中石灰岩储藏量大，主要分布在北部山区，大理石矿有黑色和隐色两类，其中黑色大理石（墨玉）为本县独有，以大理石为主的石刻产业已成为宫里镇、曹村镇等乡镇的支柱产业之一。

三、社会经济概况

2014年，全县总人口80.35万人，占全市总人口的14.07%。

其中常驻人口74.86万人，农业人口39.66万人，占全县常驻人口的52.98%，城镇人口35.19万人，占人口总数的43.8%。

全县完成生产总值136.5亿元，占全市生产总值的11.76%；人均生产总值16988.2元；农民人均纯收入8491元；城镇居民人均可支配收入27296元。

全社会固定资产投资完成130亿元，社会消费品零售总额48.72亿元。

第二节土地利用现状与特点

一、土地利用结构

2014年，全县土地（工作界）总面积124599.31公顷（186.90万亩），其中农用地96017.39公顷（144.03万亩），占土地总面积的77.06%；建设用地17242.31公顷（25.86万亩），占13.84%；其他土地11339.61公顷（17.01万亩），占9.10%。

（一）农用地

农用地中，耕地68167.43公顷（102.25万亩），占农用地的70.99%；园地15972.37公顷（23.96万亩），占16.64%；林地4479.87公顷（6.72万亩），占4.67%；牧草地2354.31公顷（3.53万亩），占2.45%，其他农用地5043.41公顷（7.57万亩），占5.25%。

（二）建设用地

建设用地中，城乡建设用地15549.28公顷（23.32万亩），占建设用地的90.18%；其中，城镇用地2478.86公顷（3.72万亩），占城乡建设用地面积的15.94%；农村居民点用地118021.98公顷（17.70万亩），占75.90%；采矿用地1165.74公顷（1.75万亩），占7.50%；其他独立建设用地102.72公顷（0.15万亩），占城乡建设用地面积的0.66%。

其他建设用地654.00公顷（0.98万亩），占建设用地的3.79%。

交通水利及其他建设用地1039.03公顷（1.56万亩），占建设用地的6.03%。

（三）其他土地

其他土地中，水域634.07公顷（0.95万亩），占其他土地的5.59%；自然保留地10705.54公顷（16.06万亩），占94.41%。

二、土地利用特点

（一）土地利用率高，耕地后备资源不足。

由于地处渭北黄土台塬，土壤、水文、气候等自然条件优越，且土地利用历史悠久，人口密度大，土地利用率极高，扣除山地、河流水面等外，几乎所有的土地都得到了开发利用，耕地后备资源不足。

（二）典型的渭北黄土台塬土地利用特点。

富平县耕地和园地所占比重高，两者占土地总面积的64.3%。

如果再加上河流、林地，占全县土地的三分之二以上，这集中体现了富平县地处渭北黄土台塬的土地利用特点。

（三）建设用地以村庄用地为主，人均用地面积偏大。

富平县建设用地占土地总面积的比重为13%，其中村庄用地就占10.4%。

富平县农村人均村庄用地面积达325.3平方米。

人均村庄用地指标远高于《镇规划标准》（B50188-2007）和《陕西省县乡级土地利用总体规划调整完善技术要点》的上限，若不考虑两栖人口的宅基地用地，人均村庄用地面积更大。

（四）村庄布局分散，人均基础设施建设成本高。

由于受到传统居住习惯的影响和缺乏强有力的规划引导措施，村庄建设基本上处于自发性的发展之中，大部分村庄在空间分布上显得非常分散，近年来村庄建设沿路爬现象严重，农居点散而小。

这种结构松散的布局体系，极大地增加了公共设施和生活基础设施的建设难度，提高了建设成本，也造成了土地的浪费。

第三节本轮规划中期评估

一、规划指标执行情况

（一）耕地和基本农田保护指标

1、耕地保有量

本轮规划到2020年全县耕地保有量75666.67公顷（113.50万亩），2014年全县实有耕地68167.43公顷（102.25）万亩），较规划目标少7499.24公顷（11.25万亩）。

2、基本农田保护面积

本轮规划到2020年全县基本农田保护面积不低于71066.67公顷（106.60万亩），2014年全县实有基本农田71264.88公顷（106.90万亩），较规划目标多198.21公顷（0.30万亩）。

3、土地整治补充耕地

本轮规划到2020年全县通过土地整治补充耕地义务量不少于933.33公顷（1.40万亩），2006－2014年全县通过土地整治实际补充耕地505.60公顷（0.76万亩），占规划目标的54.17%。

（二）建设用地指标

1、建设用地总量指标

本轮规划到2020年全县建设用地总规模、城乡建设用地规模、城镇工矿用地规模分别不突破17400.00公顷（26.10万亩）、15666.67公顷（23.50万亩）、4133.33公顷（6.20万亩），2014年全县建设用地总规模、城乡建设用地规模、城镇工矿用地规模分别为17242.31公顷（25.86万亩）、15549.28公顷（23.32万亩）、3747.32公顷（5.62万亩），未突破规划确定的目标。

2、建设用地增量指标

本轮规划到2020年全县新增建设用地、新增建设占用农用地、新增建设占用耕地分别为1233.33公顷（1.85万亩）、1166.67公顷（1.75万亩）、933.33公顷（1.40万亩），2006－2014年全县新增建设用地、新增建设占用农用地、新增建设占用耕地分别为886.67公顷（1.33万亩）、606.67公顷（0.91万亩）、506.67公顷（0.76万亩），未突破规划确定的目标。

（三）土地节约集约利用程度

本轮规划到2020年全县人均城镇工矿用地为110平方米，2014年全县人均城镇工矿用地为47平方米，未突破规划确定的目标。

规划实施至2014年，全县单位国内生产总值建设用地从2005年的9571.34亩/亿元下降到2014年的1894.76亩/亿元，下降了7676.58亩/亿元，下降率为80.2%，超额完成了市上下达的下降率。

二、本轮规划布局实施情况

规划实施期间，富平县一是经批准进行了1次县乡级规划项目修改，涉及20.47公顷（0.03万亩）的新增建设指标布局变化：

二是申报实施了6个城乡建设用地增减挂钩项目和1个工矿废弃地再利用项目，分别涉及420.24公顷（0.63万亩）和51.26公顷（0.08万亩）的现状规模布局变化。

以上两种布局变化应该在本次调整完善中予以衔接。

三、规划实施效益评价

（一）社会效益

本轮规划的实施，在经济社会发展用地需求量快速增长、土地供给约束力度日益加大的形势下，坚持最严格的耕地保护和节约集约用地制度，落实土地用途管制，妥善处理保障发展与保护资源的关系，有效缓解了经济社会发展用地需求快速增长与土地供给约束日益加大的矛盾，在保护耕地和基本农田，确保粮食安全和社会稳定，保障发展，促进经济社会可持续发展等方面发挥了重要作用，提高了社会公众依规划用地的意识，规划的法律地位、调控作用和在土地管理中的龙头作用得到体现，有力地促进了富平县经济社会的全面发展。

（二）经济效益

本轮规划实施以来，全县土地综合生产水平明显提高。

地均GDP从2005年的3.23万元/公顷提高到2014年的10.96万元/公顷；建设用地地均效益从2005年的15.67万元/公顷提高到2014年的79.18万元/公顷；粮食单产由2005年的286.2千克/亩提高到2014年的374千克/亩，人均粮食占有量由2005年296千克提高到2014年的601.79千克。

（三）生态效益

本轮规划实施以来，全县生态用地得到有效保护，通过全面推进农用地整理和工矿废弃地复垦、加强防护林工程建设，构建防护林体系，富平县生态系统服务价值呈现稳定增长态势。

开展水保生态工程建设，治理水土流失面积507.4平方公里，占全县水土流失面积的66.9%，土地生态环境得到进一步改善。

四、规划实施面临的主要问题

2014年8月，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部联合发出《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，确定富平县为“多规合一”试点县，提出要“按照资源环境承载能力，合理规划引导人口、产业、城镇、公共服务、基础设施、生态环境、社会管理等方面的发展方向与布局重点。

探索整合相关规划的空间管制分区，划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线，形成合理的城镇、农业、生态空间布局，探索完善经济社会、资源环境政策和空间管控措施”。

《陕西省人民政府关于同意建设富平高新技术产业开发区的批复》同意设立富平高新技术产业开发区，要求富平高新技术产业开发区要大力实施创新驱动发展战略，完善体制机制；坚持利用高新技术提升产业发展水平，优化产业结构，实现跨越发展；坚持土地集约利用，保护生态环境；坚持高起点规划高标准建设，完善城市功能，打造新型城区。

陕西省委办公厅、省政府办公厅印发《关于开展小城市培育试点的意见》的通知，首选富平县庄里镇等4镇作为我省小城市培育示范点，重点任务包括加快推进新型城镇化、推动产业发展特色化、加快公共服务均等化、探索治理体系现代化、促进辐射引领协同化，推动“多规合一”，强化规划约束，优化空间格局，有效保护生态环境，彰显文化特色等。

由于以上三点等原因造成如下问题：

（一）新增建设用地布局与项目用地需求在空间上存在差异

本轮规划基期年为2005年，实施9年来，富平县经济社会发展在新举措、新要求、新目标、新思路的指引下，更加强调加快经济发展方式转变，经济增长的立足点由扩大增量用地转移到提高质量和效益上来，本轮规划所确定的一些发展目标等已经无法满足全县经济社会发展的实际需求，导致新增建设用地布局与项目用地需求在空间上存在差异。

在规划实施期间对本轮规划进行了修改调整，使规划的引导作用和严肃性有所降低。

（二）与多规合一成果有矛盾，与相关规划衔接不够紧密

本轮规划编制时，虽与相关部门行业规划进行了有效对接，但由于土地利用总体规划与城市规划、交通水利发展规划、旅游发展规划等相关规划编制周期不一致。

陕西省政府常务会通过了《富平县总体规划（“多规合一”）》成果，渭南市政府批复实施。

新的建设规划必然产生新的项目需求，导致土地利用总体规划对新的重大建设项目保障不足。

（三）耕地和基本农田保护压力不断加大

规划实施9年来，全县耕地减少10047.57公顷（15.07万亩），这主要是因为第二次土地调查结果和农业内部产业结构所致，现有耕地中存在一定比例的劣质耕地，不能全部作为耕地保护，加之耕地后备资源严重不足，新增耕地的难度和成本不断加大，已多次用购买指标的办法进行耕地异地补充。

土地整治补充耕地压力逐年加大。

规划多划定了基本农田198.21公顷（0.30万亩），用于确保重点线型工程等建设，制约了除重点线型工程、民生项目、基础设施以外项目的用地需求，导致一些项目因无法避让基本农田而无法建设。

（四）建设用地指标不足

规划实施9年来，全县建设用地总规模占规划确定指标99.08%，已接近规划目标临界值，剩余的建设用地指标已不能满足现阶段经济社会发展用地需求，建设用地供需矛盾突出。

第四节规划调整完善的新形势

一、国家政策对土地利用总体规划调整完善提出了新要求

党的十八大、十八届三中全会和中央一系列会议，对严格土地管理特别是进一步从严保护耕地、大力推进节约集约用地、切实维护群众合法权益等方面提出了新的更高要求。

中央政治局审议通过的国土资源部《关于第二次土地调查主要情况的汇报》提出，要依据二次调查成果资料，适时调整耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地规模等，切实维护规划的严肃性和可操作性。

国务院在研究农村土地制度改革试点工作时明确要求，进一步强化土地利用规划管理和用途管制，依据二次土地调查成果，尽快完成各级土地利用总体规划的调整完善工作。

二、“十三五”经济社会发展规划对土地利用总体规划调整完善提出了新要求

本轮土地利用总体规划实施以来，在坚守耕地保护红线、推进节约集约用地、保护改善生态环境，促进经济社会全面协调可持续发展等方面都发挥了重要作用。

但随着改革发展的深入推进，土地利用管理也出现了一些新情况、新问题，特别是第二次土地调查查明的耕地、建设用地等状况与规划编制时发生了较大变化，本轮土地规划与客观实际、发展需求之间出现了一些不协调、不适应，影响了规划的权威性和严肃性。

三、生态文明建设为土地利用总体