富平土地利用总体规划.docx

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富平土地利用总体规划

富平县土地利用总体规划（2006-2020年）

调整完善说明

富平县人民政府

富平县土地利用总体规划（2006-2020年）

调整完善说明

富平县人民政府

二○一七年七月

目录

第一章规划调整完善概述1

第一节规划调整完善的必要性和过程1

第二节与城市开发边界划定及“多规合一”工作衔接情况7

第二章规划调整完善的方向与重点10

第一节规划调整完善的目的10

第二节土地利用战略与主导方向的变化10

第三节规划调整完善的重点内容14

第三章土地利用总体规划中期评估28

第一节主要规划目标实施情况及分析28

第二节规划实施的综合评价32

第三节规划实施存在问题和经验34

第四章规划基础数据说明37

第一节基础数据来源37

第二节土地利用规划基数转换说明37

第三节土地利用现状数据42

第四节乡镇撤并42

第五章规划调整完善主要内容的说明44

第一节规划目标调整变化的说明44

第二节土地利用结构调整规模变化的说明47

第三节中心城区开发边界划定的说明52

第四节耕地和基本农田布局调整的说明55

第五节生态保护用地布局调整的说明61

第六节建设用地布局调整的说明62

第七节土地用途分区调整说明64

第六章规划环境影响评价67

第一节规划方案与环境保护协调性分析67

第二节规划实施对环境可能造成的影响分析68

第三节预防和减轻不良环境影响的对策和措施73

第七章规划协调、专家论证、公众参与情况76

第一节规划协调76

第二节专家论证、公众参与情况77

第八章规划调整完善方案评价80

第一节对规划指标调整的评价80

第二节对结构调整和布局优化的评价80

第三节对用途分区与空间管制分区的评价80

第四节对节约集约用地措施调整的评价81

第五节对方案的科学性和可行性评价81

第九章规划图件编绘说明83

第一节图件种类83

第二节图件数学基础83

第三节底图基础资料来源83

第四节表示的方法84

第五节图件内容及编制说明84

第一章规划调整完善概述

第一节规划调整完善的必要性和过程

一、规划调整完善的必要性

（一）是贯彻落实新政策新要求的需要

“十三五”时期是中国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开发、加快转变经济发展方式的攻坚时期。

十八届六中全的召开，对国土保护与建设提出了新的更高的要求。

主要体现在：

一是要求加强生态保护。

坚持生态优先，加强保护，要求划定生态保护红线，加快生态文明建设，整体谋划国土空间开发，给自然留下更多修复空间。

二是要求强化耕地保护。

坚持耕地保护，要严防死守耕地保护红线，确保实有耕地面积基本稳定、质量逐步提高，要划定永久基本农田，强化优质耕地管控，同时提高耕地占补平衡要求，逐步实现“占优补优、占水田补水田”。

三是要求加强节约集约用地。

要大力推进土地节约集约利用，在管住总量、严控增量、盘活存量的前提下，优化城乡用地结构和布局，切实提高土地利用效率，保障科学发展。

四是要求加强建设用地空间管制。

要充分融合其他规划成果，优化生产、生活、生态空间，健全国土开发空间，要合理调整城乡用地结构和布局，推进新型城镇化和城乡一体化发展，要通过划定建设用地扩展边界、生态保护红线和基本农田保护红线“三条红线”，控制开发强度，加强建设用地空间管制。

国土资源工作一系列相关政策变化，对今后土地规划和管理提出的更高的要求，需要通过规划调整完善积极响应。

（二）是促进富平县跨越发展的有力保障

一是“一带一路”建设架起走向世界的桥梁，富平县可充分发挥旅游业和果畜产业等资源优势，吸引更多中外游客观光旅游，助力“富平特产”拓展国际、国内市场。

二是随着国家促进区域协调发展战略的实施和晋陕豫黄河金三角承接产业转移示范区建设、大西安建设，富平县可加快与周边区域合作交流与产业协同发展，加快融入大西安，加快实现富阎一体化。

三是国家推进精准脱贫加快贫困人口脱贫致富，中省市全力推进精准脱贫工作，将在资金、政策等方面给予贫困人口更多支持，有利于全县贫困群众尽快脱贫致富。

四是交通设施建设加快生产要素流通，随着一些重要交通设施的建设使用，富平县区位交通优势更加凸显，成为联结关中与陕北的交通枢纽，为加快生产要素流通，打造渭北现代物流集散区提供难得机遇。

（三）是解决本轮规划实施中存在问题的有效途径

规划实施期间，富平县一是经批准进行了1次县乡级规划项目修改，涉及20.47公顷（0.03万亩）的新增建设指标布局变化：

二是申报实施了6个城乡建设用地增减挂钩项目和1个工矿废弃地再利用项目，分别涉及420.24公顷（0.63万亩）和51.26公顷（0.08万亩）的现状规模布局变化。

以上两种布局变化应该在本次调整完善中予以衔接。

本轮规划实施以来，富平县建设用地总面积由2005年的16099.00公顷（24.15万亩）增加到2014年的17242.31公顷（25.86万亩），占规划目标的99.09%。

建设用地指标较为紧缺，已逼近规划指标，剩余的建设用地指标已不能满足以后几年的发展需求。

若不及时调整，众多项目难以落地，将会制约富平县的发展。

因此，对规划的修改是势在必行的。

（四）是促进土地资源的可持续利用有效手段

通过土地规划调整完善，及时协调土地资源和经济社会发展之间的矛盾，有利于促进土地资源的可持续利用。

（五）是落实“多规合一”成果的需要

2014年8月，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部联合发出《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，将富平县列入住房城乡建设部八个试点之一。

陕西省政府常务会通过了《富平县总体规划（“多规合一”）2015－2030年》成果，渭南市政府批复实施。

“多规合一”成果需要各专项规划尽快落实。

（六）是落实省委省政府产业布局和试点政策的需要

《陕西省人民政府关于同意建设富平高新技术产业开发区的批复》同意设立富平高新技术产业开发区，要求富平高新技术产业开发区要大力实施创新驱动发展战略，完善体制机制；坚持利用高新技术提升产业发展水平，优化产业结构，实现跨越发展；坚持土地集约利用，保护生态环境；坚持高起点规划高标准建设，完善城市功能，打造新型城区。

陕西省委办公厅、省政府办公厅印发《关于开展小城市培育试点的意见》的通知，首选富平县庄里镇等4镇作为我省小城市培育示范点，重点任务包括加快推进新型城镇化、推动产业发展特色化、加快公共服务均等化、探索治理体系现代化、促进辐射引领协同化，推动“多规合一”，强化规划约束，优化空间格局，有效保护生态环境，彰显文化特色等。

省委省政府的上述两项决定，必须在土地利用总体规划中予以落实。

二、规划调整完善的过程

（一）准备工作

根据陕西省国土资源厅陕西省农业厅关于印发《陕西省土地利用总体规划调整完善及永久基本农田划定实施方案》的通知（陕国土资发〔2016〕44号），依据2014年土地变更调查和土地利用总体规划中期评估成果，围绕经济社会发展和相关规划，落实“多规合一”成果，对土地利用总体规划进行调整完善。

2016年6月，富平县政府成立了由政府分管领导任组长，国土、经发、财政、住建、环保、水利、农业、林业、旅游、文物、交通等相关部门负责人参加的土地利用总体规划调整完善工作领导小组，负责拟定工作方案、部署规划调整完善工作、协调各部门关系、研究解决规划调整完善中的重大问题、审查规划方案、落实工作经费等工作，确保规划调整完善工作的顺利进行。

（二）资料搜集与调查研究

2016年9月底，完成基础资料收集整理与调查研究工作。

基础资料由富平县国土资源局深入全县各部门和各镇（办），收集有关自然、社会经济、土地利用现状、相关规划图件、各部门“十三五”规划及用地计划、“多规合一”成果、城镇边界划定成果等方面的资料。

国土局地籍股和技术单位对资料进行整理和综合分析，开展土地利用现状分析、土地供需预测、基本农田调整补划、土地利用战略等专题研究。

同时，以2014年变更数据为基础，全面客观评估分析耕地和基本农田保护与使用情况，并结合耕地质量等别评定成果，提出耕地数量和布局调整方案；评估分析规划建设用地使用状况、潜力和合理用地需求，为规划目标修订、规划指标调整、空间布局和结构优化等提供依据。

同时，对于本次调整需要调入的基本农田，先根据数据库中耕地属性和地形坡度，拟定可补划区域，再根据所划区域进行现场踏勘，落实补划方案，保证调入的基本农田数量不减少，质量不降低。

（三）布局优化及方案编制

依据“多规合一”成果，科学统筹布局生产、生活和生态空间，重点做好基本农田和建设用地布局的调整优化。

优化调整基本农田布局，坚持耕地数量和质量并重，优先保护优质耕地和经土地整治的其他耕地。

优化调整建设用地布局，适应新型城镇化和城乡统筹发展要求，重点保障交通、水利、能源等基础设施，社会民生用地、优势（特色）产业用地、现代农业用地以及新农村建设用地。

2016年10月上旬，在调查研究的基础上，衔接相关规划，结合全县的规划控制指标、土地利用的宏观战略、规划目标、用地结构与布局，划定生态红线、永久基本农田保护红线、建设用地开发边界等三条红线，确定规划调整方案，编制规划调整完善文本、文本说明及成果图件。

2016年10月中旬至11月底，根据土地利用总体规划调整完善方案，落实耕地、基本农田和建设用地等各类用地的空间布局。

按照县级土地利用总体规划数据库建设标准，完成规划数据库建设工作。

规划布局和方案编制过程中，积极做好公众参与和协调。

规划调整完善过程中广泛征求上级及市相关部门、专家、使用单位、村组及公众意见，特别是对生态红线及建设用地开发边界的划定与城建、环保、林业部门进行了充分衔接和论证，取得大多数公众的支持。

（四）协调论证与审查报批

在规划调整过程中，着重对指标落实、用途分区和规划措施等方面进行了反复研究、讨论，形成的方案经富平县政府、县级各有关部门及各镇（办）代表反复论证、修改。

2016年12月，规划调整成果编制完成后，提交富平县政府审查，政府组织召开部门、镇（办）协调会和用地单位听证会，根据各方意见做出必要的补充修改后，并形成报批稿，提交陕西省国土资源厅审查，审查合格后，依照法定程序逐级上报省人民政府审批。

（五）规划成果更新、备案

规划调整完善方案批准后，对规划成果进行更新，按要求备案。

第二节与城市开发边界划定及“多规合一”工作衔接情况

一、规划调整完善与“三线”划定工作衔接情况

根据调整完善后的主要规划指标和用地布局，优先划定生态保护红线和永久基本农田保护红线，合理确定城镇开发边界。

生态保护红线划定，以确保生态安全为底线，将重要生态功能区、敏感区、脆弱区等区域划定核心的生态保护空间，确定生态保护红线边界。

永久基本农田保护红线划定，优先划定城市周边永久基本农田，在此基础上划定全域基本农田。

城镇开发边界划定，以本轮土地利用总体规划中的允许建设区和有条件建设区为基础，依据富平县县城城市开发边界划定工作技术报告，与城乡总体规划等相关规划协调，避让永久基本农田和生态保护红线。

二、规划调整完善与“多规合一”工作衔接情况

（一）与“十三五”规划的衔接

《富平县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》为富平县今后五年的发展绘制了宏伟蓝图，对于推动今后一个时期的经济社会发展，具有十分重要的意义。

《富平县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》进一步明确了全县发展重点，理清了发展思路，创新了发展模式，是指导富平县经济社会发展的纲领性文件。

因此，与《富平县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的衔接至关重要。

通过与《富平县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》空间发展布局的衔接，确定了各产业基本用地要求和格局，构筑区域空间发展框架，明确主体功能区定位，从而使规划用地布局更具合理性和发展性，增强了用地布局对经济发展的支撑和保障能力，提高了土地利用效率，发挥了土地利用总体规划在经济建设中的主导引领作用。

同时，通过衔接将“十三五”规划中的重大项目纳入了本轮规划，为其提供了用地保障。

（二）与“多规合一”成果的衔接

本轮规划充分与《富平县城市总体规划（“多规合一”）（2015－2030）》相衔接，在建设用地规模、人口规模、耕地保有量、基本农田保护目标及产业发展等方面都进行了衔接，重点衔接内容为县域空间规划格局、中心城镇发展目标、城乡建设用地规模等方面。

县域空间布局主要是在城乡发展策略和县域空间发展框架上与“多规合一”成果充分衔接，从而理顺了城乡发展脉络和县域空间整体格局；中心城镇发展战略目标主要是在宏观上与县域总体规划充分衔接，从而从整体上把握富平县中心城镇的发展重点与发展方向，以便合理安排建设用地规模；城乡建设用地规模主要是进行扩展边界专题研究时充分衔接了城镇边界划定工作成果。

与城市总体规划衔接后，可以看出扩展边界范围基本满足城市总规的发展要求，大部分落位于富平县城市总规所确定的用地边界内，小部分扩展边界与城市总规发展方向不一致。

差异的产生主要是由于新型城镇化的提出导致富平县用地战略的转变，由重视空间拓展的发展理念转变为重视内涵挖潜的发展理念。

（三）与交通、水利、林业等行业规划的协调

在规划编制过程中，总的依据“多规合一”成果，同时依据交通、水利和林业等相关行业规划确定全县的交通布局和水利设施用地布局，根据交通、水利和林业主管部门确定交通水利项目重要程度和近、远期安排，逐步保障其用地。

重点项目用地面积依据行业用地定额核准，根据预测和上级规划下达的基础设施用地指标合理安排其用地规模和布局。

对于目前尚未确定位置的，在规划中以预留指标的形式予以满足。

土地利用总体规划的调整完善是支撑富平县“多规合一”的重要举措。

结合规划调整完善，统一部署，以土地利用总体规划为“底盘”，研究解决各类规划科学性不强、衔接不够等关键问题，完成“一张蓝图、一个平台、一张表、一套运行机制”。

第二章规划调整完善的方向与重点

第一节规划调整完善的目的

贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念，积极推进供给侧结构性改革。

通过规划调整完善，合理调整耕地保有量和基本农田保护任务，确保总体稳定，维护国家粮食安全；适当调整建设用地规模，优化区域城乡用地结构和布局，提高节约集约利用水平；保障国家重大发展战略实施和“十三五”重点建设项目落地，确保依法依规管地用地，切实维护规划的严肃性和可操作性；进一步突出对生态空间的保护和管理，科学保障生态用地需求。

第二节土地利用战略与主导方向的变化

一、土地利用主导方向变化

通过本次规划调整完善，转变规划理念，调整土地利用战略和规划指标，强化存量挖潜，划定基本农田保护红线和生态红线，强化空间管制，从而转变土地利用方式，促进环境保护和经济发展齐头并进。

在面对县域内外经济社会发展形势的转变和国家土地利用新政策要求下，全县土地利用战略从粗放利用、外延式发展转变到保护优先、节约集约利用方向，土地利用的侧重点发生了较大的变化。

同时，全县在落实《富平县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的基础上，结合县域实际情况，调整了全县的发展战略，因此土地利用战略也应适时的做出调整，为全县新战略的实施提供土地要素的保障。

二、土地利用战略变化

土地利用战略的调整充分结合区域经济发展的整体趋势，及富平县“一主三副，三轴多点”的空间发展框架，统筹安排各类用地，保障重点项目和重点地区合理用地。

促进农业用地从单一生产功能向生产、生态、服务等多功能转变，重视生态空间保护，加强生态涵养和绿色空间建设。

本次规划调整完善，土地利用的侧重点发生较大变化，总体上概括为五点：

严格保护耕地、节约集约用地、协调区域用地、统筹城乡用地和突出生态保护。

与本轮规划相比其内涵更加丰富。

具体表现为：

（一）贯彻最严格的耕地保护制度。

提出“严保严控、先补后占、优化提高”的耕地保护战略。

严格划定和保护基本农田，严格控制新增建设用地占用耕地规模，建设用地占用耕地必须先补后占，实现全县耕地占补平衡。

同时，通过进一步优化调整布局，保护优质耕地，加大基本农田建设投入，切实提高耕地生产能力。

（二）从统筹区域、协调城乡发展的角度统筹安排区域土地利用，明确不同区域土地利用功能导向，强化土地利用主体功能，以功能引导农业、工业、旅游等几大类主导产业用地布局优化，进而引领区域协调发展，实现地区和城乡互动。

（三）强化集约节约用地的理念。

新的规划战略立足内涵挖潜，提出要加大存量建设用地的盘活力度，严格控制建设用地增量。

促使农村建设用地整合，统筹城乡用地配置。

并通过土地复垦等措施，增加土地供给。

不断提高土地利用效率和综合效益，提升土地利用对区域可持续发展的支撑能力。

（四）强调土地利用与生态环境建设并重。

良好的生态是富平县社会经济可持续发展的基础。

本着保护为先的原则，总体战略提出了构筑生态文明的土地利用格局。

对县域范围内的重要生态功能区实施严格的保护，实现土地开发与生态保护双赢。

1、创建环境友好型土地利用模式

依据富平县自然环境区域分布特征和土地生态适宜性，创建环境友好型土地利用模式，实现土地节约集约利用、土地开发与生态建设相协调。

“林、果、畜”型土地利用模式。

在北部山区（包括庄里镇、宫里镇、曹村镇、薛镇、美原镇、老庙镇的北部低山地区），依托山地天然林保护和金粟山森林公园建设，发展以水土涵养、保护生物多样性为主的“林、果、畜”为特色的生态农业型土地利用模式。

“农工”型土地利用模式。

在北部山前洪积扇区（包括梅家坪镇、庄里镇、齐村镇、宫里镇、曹村镇、薛镇、美原镇、老庙镇的大部分地区），利用塬地日照优势，发展以粮、果为主的农业产业；同时，利用丰富的大理石资源，积极发展石刻建材产业。

形成以“农、工”为主导特色的生态工业型土地利用模式。

“瓜、果、粮”型土地利用模式。

在中南部土地平坦区域（包括城关街道、东华街道、庄里镇、淡村镇、流曲镇、到贤镇、刘集镇、留古镇、张桥镇）基本是高产农田，土地比较肥沃的水浇地，适合通过产业化和市场化手段，吸引企业投资，发展温室大棚等高科技农业，创建“瓜、果、粮”型土地利用模式。

河流景观型土地利用模式。

在石川河、温泉河流域（包括南阳、山寨水库区域。

通过环境治理，植树种草，建设绿化保护带等增加绿地面积，建设河流景观，有效改善中心城区的生态环境。

其土地利用模式主要是生态恢复型土地利用模式。

“农、工、果、林”循环经济型土地利用模式

包括中心城区、庄里镇、梅家坪镇、张桥镇、美原镇，充分利用交通便利、水利灌溉条件好、土地比较平坦、肥沃的优势，通过产业化和市场化手段，吸引企业投资，发展高科技设施农业、煤化工业、优质果品基地，沿工矿企业周边、交通干道两侧布局绿化带，积极开展基本农田整治，实现田、水、路、林配套，逐步实现传统农业向现代农业、循环经济工业的转变，构建“农、工、果、林”循环经济型土地利用模式。

2、协调土地利用与生态环境建设的措施

保证生态型用地，加强基础性生态用地保护。

在土地利用管理中，应因地制宜地调整各类用地格局，发展生态农业，逐渐形成结构合理、功能互补、生态良好的土地利用格局。

严格控制非生态型用地占用基础性生态用地，协调农用地中耕地、园地、林地等的比重关系。

全县林地等生态资源丰富，应大力支持天然林保护、封山育林等措施来修复和保护森林生态系统；大力改造和恢复石川河、温泉河流域的自然生态，推进自然生态型河道的建设；加强平原绿化、人居生态环境建设，推进生态园林城市、生态示范乡镇、美丽乡村建设，构建景观优美、人与自然和谐的宜居环境。

加大土地生态环境治理力度，防止“三废”污染。

在土地利用和城镇化、工业化建设进程中，应注重绿化建设，保护绿地。

合理调整企业用地布局，鼓励其向工业园区集中布局。

严格限制高耗能、高污染企业用地；提高企业的环保意识和三废处理自觉性，并在技术、资金上予以一定支持；加强对低效建设用地的整理和工矿废弃地的复垦利用，提高土地生态系统自我恢复能力。

严格实行“谁开发，谁保护；谁破坏，谁恢复；谁污染，谁治理”，以防为主，防治结合，走经济可持续发展道路。

3、建立健全土地生态环境保护制度和实施、监管机制。

加强土地生态环境保护监测网络建设，及时测控环境信息，通过建立健全目标责任制，确保土地生态环境保护目标和任务的完成。

各行业、各部门要按照土地总体规划的要求，精心组织好各项重点任务的实施，要明确责任，通力合作，加强行业指导和项目管理，突出土地生态环境保护的优先地位，建立起生态建设与境保护的综合决策机制和协调管理机制。

第三节规划调整完善的重点内容

本次规划调整完善的重点在于转变规划理念，结合富平县发展实际调整土地利用战略和规划主要控制指标，划定永久基本农田红线和生态保护红线，突出保护耕地资源、保护生态环境，强化空间管控和存量挖潜，推动富平县土地利用方式转变。

一、规划控制指标调整

富平县在规划调整完善过程中，根据市上下达的控制指标，遵循“大稳定、小调整”的原则，在现状分析、科学预测的基础上，合理调整各项规划控制指标。

（一）耕地保有量和基本农田保护面积的调整

1、耕地保有量调整

根据上级下达的耕地保有量指标，结合富平县2014年土地利用变更现状面积，在确保实有耕地面积基本稳定、质量不下降的情况下，综合考虑耕地后备资源潜力、土地整理复垦开发补充耕地以及新增建设用地占用耕地等因素，合理调整各镇（办）耕地保护任务。

调整后，富平县耕地保有量为65840.00公顷（98.76万亩）。

2、基本农田保护面积调整

以富平县2014年基本农田保护面积为基础，结合永久基本农田划定成果，合理调整各镇（办）基本农田保护任务。

调整后，基本农田保护任务为65800.00公顷（98.70万亩）。

（二）建设用地控制指标调整

依据市级下达指标、历年农转用数据、“十三五”重点建设项目用地需求以及未来发展需求，对城乡建设用地规模进行预测，得出富平县城乡建设用地需求量，在与2014年土地利用变更调查数据充分衔接，并充分考虑富平县未来经济社会发展的基础上，建设用地总规模调整为17800.00公顷（26.70万亩），城乡建设用地规模指标调整为15866.67公顷（23.80万亩），新增建设用地指标调整为1886.67公顷（2.83万亩），人均城镇工矿用地指标调整为100平方米。

二、功能布局与用地规模调整

（一）土地利用结构调整的原则

1、符合规划目标和上级下达的控制指标；

2、优先安排生态用地，保证生态系统的完整性；

3、合理保障农业用地，落实基本农田保护任务；

4、严格控制城乡建设用地规模，优化土地利用布局；

5、优先保证交通、水利、能源等重点基础设施建设项目用地；

6、新增扩张和内涵挖潜并举，强化节约集约用地，提高土地产出率；

7、增减一致、总量平衡，做到数、图、表、文一致。

（二）土地利用布局优化的方法

1、明确结构和布局调整的条件。

结构和布局调整必须满足上级规划下达的各项约束性指标，以及当地资源环境条件中的硬性约束；必须符合规程规定的布局优化要求，如优先安排生态用地，协调安排农业用地，优化建设用地布局，严控建设用地规模，城乡建设与生态农用地穿插布局等。

2、进行土地供需综合平衡。

根据土地利用现状分析、潜力评价和需求预测，进行土地供求综合平衡。

当区域内土地供给和需求难以平衡时，依据规划编制原则和规划目标，提出对各类用地数量、结构与布局进行合理调配，通过区域统筹平衡来提出解决供需矛盾的措施。

3、提出结构和布局调整方案。

在土地供需综合平衡的基础上，提出土地利用结构和布局调整方案。

根据经济社会发展预期、实施途径和规划保障措施的不同，提出多个备选方案。

4、多方案评价比较。

从方案实施的可能性、效益、保障条件、社会敏感性等方面，对备选方案进行综合评价和比较选优。

5、确定结构和布局调整方案。

对