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民法学结课论文

新农村建设中土地流转的现实问题及其法律规制

摘要：

在新农村建设中，农村土地流转推动了农业规模化经营，并对于拉动内需、转移农村剩余劳动力和新农村居民点的建设起到了积极作用。

但是，农地流转却面临着产权界定不明晰、社会保障制度不健全和市场化运作程度低等障碍。

农村土地流转问题一直是影响农村经济发展的关键因素，促进农村土地流转对我国新农村建设具有积极的作用。

我国的农村土地流转制度是一个新鲜事物，还处于摸索阶段。

因此我们需要借鉴国外的一些有益做法，不断完善我国的农村土地流转制度。

关键词：

土地流转制度 新农村建设 农村

农村土地流转主要是指在符合社会主义市场经济体制和与相关法规制度要求的前提下，以一定的手段和方式对一定范围中的土地资源进行合理而有效的重新配置过程。

改革开放以来，家庭联产承包责任制对我国农村社会经济的稳定与发展有过功不可没的贡献。

但自我国经济体制转向社会主义市场经济以来，这一产生于计划经济年代的制度，其本身的先天不足日显突出，尤其在土地流转方面的缺陷难以满足社会经济发展的需要。

随着农村经济的较快发展，伴随着城镇化、工业化的步伐，农业市场化程度进一步提高，小生产与大市场之间的矛盾更加突出，迫切要求提高农民的组织化程度，引导农民有组织进入市场。

加快农村土地流转，推动农村土地适度规模经营，是提高农民的组织化程度，引导农民有组织进入市场的基础和前提，也是提高土地产出率和劳动生产率、转移农村剩余劳动力、增加农民收入的有效途径，更是推动农业现代化，建设社会主义新农村的必然要求。

在建设社会主义新农村的进程中，加快土地流转已成为决定农业现代化和新农村建设的关键因素。

可见，积极规范和促进农村土地流转是当前新农村建设的重要内容。

1我国农村土地流转现状

自家庭联产承包责任制开始实施起,我国农村的土地流转就已出现。

近年来,农村土地流转在市场机制与政府推动下发展很快,虽然土地流转的规模不易统计,但就其形势与趋势来说比较容易判断,土地流转形式等问题也比较容易做定性分析。

我国农村土地流转的市场已经逐步形成，农村土地流转的改革取得了一定的成果。

1.1农村土地流转数量逐年增加

研究表明，1980年代后期以来，农户自发进行的土地使用权流转，基本保持在1%—3%，沿海一些发达地区和城郊地区的比例高一些；全国平均农村土地流转比率在8%—10%，有些县市流转比率已达到20%—30%。

根据农业部的数据，2000年转让土地的农户比例约为9%，土地流转的面积比例为12%。

2006年全国农村土地流转面积370.08万hm2，占家庭承包耕地面积的4.57%，比2005年增加了1.5%。

到2007年底，全国流转面积占总承包耕地面积的5.2%，比上年增加了0.7个百分点。

总体上看，我国农村土地流转呈现出不断增长的趋势。

1.2农村农用地流转规模不大，规模化效果差，土地流转的市场需求不足。

一方面农用地经营收益不高，导致土地对潜在需求者的吸引力不足，进而导致土地流转过程中的收益低下，影响土地承包者将土地流出去的积极性；另一方面农户间土地自主流转比重大，农户间自发土地流转对防止土地荒芜起到一定积极作用，但是流转后仍然没有改变农户各自分散经营的方式，缺乏组织化的规模经营，市场博弈能力差，也导致经济效益低下。

1.3不同地区农村土地流转数量存在差异

中国地域辽阔，不同区域经济水平发展程度不同，不同地区的农村土地流转存在明显差异。

从农户转包农村耕地的规模来看，中部地区变化趋势与全国变化趋势基本相同，而东部和西部地区明显较低（表1）。

中部地区流转规模最高，2008年转包入和转包出耕地面积分别为0.066hm2和0.025hm2，分别是全国平均水平的2.4倍和1.6倍，同期东部地区和西部地区转包入和转包出规模较低，水平相当。

从流转比率来看，2008年转包出耕地占经营耕地面积的4.66%，同期中部地区和西部地区分别为3.55%和2.19%。

我们可以从经济发展水平和地区土地资源禀赋等因素来分析原因。

从经济发展水平来分析，2008年东部地区经济总量占全国的比重为59%，而中部和西部分别为24.5%和16.5%，经济发展水平越高，可以提供的非农就业越充分，对农村人口的吸纳能力越强，从而农户更容易转出农村土地；从土地资源禀赋来分析，2008年中部地区农户户均经营耕地面积为0.723hm2，而同期东部和西部地区分别为0.303hm2和0.445hm2。

农户经营耕地面积越大，生活保障外可供支配的耕地数量越多，同时规模经营的可能性就越大，因而更容易转出或转入土地。

[6]

表1全国东、中、西部地区农户耕地经营规模及转包统计表

（2003—2008）/hm2

年份

东部

中部

西部

经营

耕地

转包入

耕地

转包出

耕地

经营

耕地

转包入

耕地

转包出

耕地

经营

耕地

转包入

耕地

转包出

耕地

2004

0.299

0.009

0.011

0.721

0.063

0.023

0.443

0.008

0.010

2005

0.300

0.010

0.012

0.721

0.064

0.024

0.444

0.009

0.010

2006

0.301

0.011

0.013

0.723

0.064

0.025

0.443

0.009

0.011

2007

0.303

0.011

0.013

0.723

0.065

0.025

0.444

0.010

0.010

2008

0.3030

0.012

0.014

0.723

0.065

0.025

0.445

0.010

0.010

数据来源：

全国农村社会经济典型调查数据汇编（2003—2008）。

1.4土地产权保护制度不健全，失地农民保障问题较为突出。

当前我国农村地区，土地仍然承载着大多的社会保障功能，土地实物保障未实现向价值保障的转换，经济发展滞后的地区，农村社会保障机制尚未形成，土地是农民生活的重要保障，农民不愿放弃土地，经营土地又是农民的主要经济来源，且由于非农收入不固定，社会保障不健全，农民离土有后顾之忧，也不会轻易流转土地。

尽管《土地管理法》提高了征地补偿标准，但征地中仍然没有体现市场经济原则，导致征地范围宽，征地程序不规范，补偿标准较低且不到位等情形都大量存在，因而致使失地农民的就业和长远生计难以得到保障。

1.5土地流转管理滞后，现行土地流转管理制度不够完善。

长期以来，在土地流转上虽有大方向上的规定，但土地流转的具体实施细则不健全，在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一的操作规程和流转文书格式，缺乏完整的政策体系，这在一定程度上制约了土地流转的进程，加上农户间土地流转大部分只是口头协议，有些虽然签订了书面流转合同，但内容不完整，在某些方面也不具有法律效力，从而导致在流转中和流转后时常发生纠纷，影响了农民和投资者的积极性。

而且当前土地流转大部分是群众的自发性行为，政府在土地流转上的管理、引导和服务有待于进一步探索和提高。

此外，一些基层组织对土地流转政策的宣传也不够深入。

2农村土地流转的必然性

2.1家庭承包责任制的缺陷要求

作为特定历史阶段的一项制度创新，1978年实行的农村家庭联产承包责任制极具活力。

它极大地调动了农民生产积极性,发展了生产力，使农民广泛受益。

但随着整体改革的深入、社会条件的变迁，许多地方出现了诸如农业基础建设荒废、农民增产不增收，大量农民外出打工、中青年劳力不足而导致土地抛荒、弃耕等问题。

因此，对其进行改革和完善势在必行。

土地流转在搞活土地、劳力资源和发展农业适度规模经营等方面效果显著。

只有通过土地流转和规模经营的实现，家庭承包责任制才能焕发出新的活力。

[1]

2.2农村土地流转具有客观必然性

农用土地的流转是农村产业结构和就业结构变化的要求，是农户人口的变动和劳动力增减的要求，也是规模经营的要求。

农用土地流转，特别是土地承包经营权的流转有利于实现土地的价值，有利于推动我国农村市场化的进程，有利于提高土地的效益和土地利用率当前“三农”问题已成为我国经济、社会继续发展的“瓶颈”。

全面建设小康社会，重点和难点都在农村。

如果农村不实现工业化，农民不富裕起来，不减少农业人口和缩小工农城乡差别，全面建设小康社会的目标就不可能实现。

农村改革的重点是土地制度改革，而土地流转是土地制度改革的一个重要支点。

2.3农村土地流转的动因

随着我国市场化改革的深化和城市化进程的推进，大量的农业人口离开了土地，从供给上为土地流转拓宽了发展的空间。

而家庭承包制按人口均分或按劳力均分的土地分配机制又很难为大部分以农业经营为主的家庭提供足够的就业机会，这从需求方面为土地流转奠定了基础。

此外，我国加入WTO使农业面临着国际竞争，以及农村出现的土地粗放经营、闲置或撂荒等各种浪费土地资源的现象，也对土地资源的优化配置提出了客观要求；在实际生活中，由于部分农民从事非农产业的收入稳定，而部分农民也期望在市场的要求下扩大土地经营规模，进行产业结构调整，发展高效经济农作物，这在一定程度上又推动了土地流转。

村组集体通过支持土地流转顺利实现其要完成上级政府部门的各项任务和促进集体经济与社区发展的双重目标，也对土地流转起了一定的推动作用。

加之政府促进土地流转的意愿比较强烈，因为土地流转有助于实现农业增产、农民增收和农村稳定，并增加税收和减少对农业的转移支付。

此外工商业主投资农业生产往往选择效益较高的开发项目，也能够支付相对较高的租金，对农村土地流动产生一定的拉力。

这四个方面的主体利益共同促进农村土地流转。

3现阶段新农村建设中土地流转的主要障碍

3.1经济发展层面

首先,二、三产业不发达,制约了土地流转。

只有有了发达的二、三产业,才能大量吸纳走出土地的农民,土地流转才无后顾之忧。

其次,整体经济形势的发展状况也会影响土地流转,比如目前的经济不景气又把大量已经在城市就业的农民工驱逐回农村。

再次,大多数农民的兼业化经营影响到土地的流转。

最后,农村生产力现实发展水平对土地流转有制约。

在现实生产力水平下,欲通过转移土地较大范围地大幅度提高土地产出率和农业劳动生产率是困难的。

这也势必会制约土地的流转和集中。

此外,我国城市化进程缓慢也是土地流转的一大制约因素,依目前我国城市化的进程,短期内城市不可能容纳这么多农村劳动人口就业。

[5]

3.2农民心理、观念层面

我国农民历来有深厚的土地情缘,对于一个持续了几千年的农业文明社会而言,土地是人们生存和延续的最重要资源。

即使是正在步入工业文明社会的现在,土地依然是多数农民的“衣食之源,生存之本”。

在这样的心理状态下,让一些农民长时期转出土地是不现实的。

其次,农民固有的意识和观念很难改变。

由于历史和现实的原因,农村劳动人口大部分文化素质低,非农就业能力差,很难在城市找到谋生的途径。

即使是在外打工或通过其他经营积累了一部分资金的农民,也并不以此为基础巩固在外的生活,而是回村盖个大房子,重归田园。

在这样的观念和意识下,土地流转自然缺乏内在动力。

3.3社会制度层面

（1）来自我国社会组织结构方面的障碍。

无论是历史上还是现实中,我国的社会组织结构都是以“家”为本位的。

再有,我国严格的户籍制度也无形中把农民束缚在土地上。

农民从未得到过市民待遇,农民在城市里工作收入很低,但生活成本却很高,他们的医疗、养老、子女教育都要比城市居民付出高得多的成本,特别是毫无保障的工作和生活给他们的未来带来诸多的不确定性和风险。

这一切不可能不影响农民的土地流转。

[3]

（2）土地流转制度不健全。

尽管现行制度明确规定土地使用权可以依法转让,但对于转让的范围、形式、程序、价格、管理等缺乏系统性和可操作性,尤其对于如何在土地流转中保护农民的利益缺乏明确、有效措施。

据有关信息,截止到2008年底,全国累计仅有15个省份颁布实施了5农村土地承包法6配套法规。

（3）流转机制不完善。

由于没有形成土地流转和租赁市场,加之中介组织吸乏,土地流转的供求信息不能及时有效沟通。

出租方找不到承租方,只好请人代拱或无偿倒贴转包,甚至撂荒，而想扩大经营规模的专业大户，又难以找到愿愈流转出土地的对象。

由于土地流转市场不健全，农村土地流转没有可操作的价格标准,一方面存在竞相压低租金、损害农户利益的行为,另一方面，也有少数农户搜天要价,阻碍土地合理流转。

（4）落后的社会保障体系。

我国的社会保障体系还未能覆盖所有的农村地区，无法为那些将土地流转出去的散户提供充分的社会保障。

因此，当土地流转的费用（租金）低于农户的预期时，深受“土地是养老保障”这一传统观念影响的农户，尤其是普通的小规模经营散户，就有可能放弃土地流转的计划。

忽视土地流转后农民的社会保障问题，会导致其陷入“进无出路、退无保障”的两难境地。

通过建立和健全农村社会保障体系，逐步淡化土地社会保障功能，有利于降低农地制度变革成本，加速农村剩余劳动力的转移，加速土地使用权的流转。

4解决土地流转问题，建设社会主义新农村

4.1建立健全社会保障机制。

现在农村，除了新型农村合作医疗制度以外,几乎没有针对农民的保险内容。

农民是现代社会的弱势群体,所以更需要有各种保险作为生存的基本保障,只有如此,农民才能安心工作,自愿流转土地。

农业由于面临自然灾害的侵袭,面临复杂多变的气候条件的影响,所以要对农业实施国家补贴的农业耕种保险,让规模化经营没有后顾之忧,这样才能鼓励农村土地流转的有效进行,真正给专业大户、家庭农场经营者吃上?

?

定心丸，使土地流转成为风险投资低、回报率高的可行土地流转模式。

要彻底解决农民养老保险、医疗保险和失业保险问题,建立覆盖全面的惠农医疗保险内容,解决农民进城务工的后顾之忧。

加快建立城乡一体化的社会保障体系,建立健全农民社会保险制度、城乡养老保险制度、城乡居民合作医疗保险制度，逐步完善城乡社会保障体系,保障被流转土地农民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。

4.2进一步完善相关的法律法规。

土地流转法律应明确集体土地所有权主体代表及对农民的土地流转权提供法律保障；完善权能范围，明晰土地产权，消除所有权主体多元性问题。

对于使用权流转的补偿标准及利益分配、土地流转的管理、土地纠纷的处理等基层难以解决的问题，通过调查研究加以规定；此外，要完善农户的承包权、稳定农户的土地使用权、丰富土地承包权的权能范围，赋予农户对土地享有排他的占有权和使用权、自由的处分权和转让权、独享的收益权，并通过延长土地承包年限来稳定农户的土地使用权。

总之，应运用法律对农户拥有的权能予以明确和保障，以法律的形式对本地农村土地流转加以规范，使土地流转有序进行。

对暂时不具备立法条件的地方也应适当借鉴发达地区的经验，完善土地流转的政策，以确保土地流转规范有序地进行，使农村土地流转走上法制化轨道。

4.3完善管理机制。

第一,建立机构。

建立土地流转服务中心。

大力培育土地流转的中介组织。

通过建立“土地银行”等形式为农民承包地流转提供中介服务。

“土地银行”通过建立土地储备库等形式,将所有农户转出的土地集中起来,吸引各类投资主体进行投资。

第二,管理秩序。

政府在土地流转中的职能定位—制订政策、引导、服务、执法和管理等。

第三,建档建卡。

土地流转的方式、土地流转的过程、土地流转发挥的效益、土地流转合同执行期间有无违约违规行为等,都要有完整的记录记载。

第四,完善承包。

按照《农村土地承包法》的规定进一步完善,做到土地承包面积、地块、承包合同、经营权证书“四到户”。

[7]

4.4加快农村土地市场建设，充分发挥市场对农村土地资源的基础配置作用。

一方面政府要对土地流转有宏观上的调控，完善产权登记制度，建立科学的土地价格评价机制，结合我国具体国情，积极探索出科学的土地价格评估机制；另一方面要建立约束政府行为过度干预的机制，准确定位政府在推进土地流转中的角色，建立完善的中介服务机构，形成系统的土地流转服务体系，完善从上到下的全方位中介服务系统；同时，要加强宣传力度，增强农民对相关法规政策的了解，使土地流转由自发逐步转向自觉，同时在抓好土地流转工作中，必须坚持“以人为本”的方针，千方百计地调动广大群众的积极性。

4.5多渠道、多途径输转农村劳动力，减轻土地压力农村劳动力向第二、三产业转移，既能使农民获得较高的劳动收入，又能实现土地的集约经营。

为此，一是注重农村的职业教育，在条件许可的情况下，免费对农民特别是青年农民进行先进适用技术培训，提高他们的就业技能，为农民“走出去”务工创造条件。

采取提供信息、牵线搭桥、引导服务等多种措施，确保农民工有序流动，提高务工收入。

二是通过引进和培育劳动密集型的中小民营企业，大力发展第三产业，鼓励具有一定资金、技术和经营能力的农民回家乡创业等，千方百计地创造就业机会，争取部分农村剩余劳动力“就地消化”。

三是加大招商引资力度，集中力量发展和建设一批小城镇，以利于农民向城镇转移。

参考文献

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农村土地流转的思考[D].广西民族大学政法学院,2009.168-170

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赋权于民[D].西华大学经济与贸易学院,2009.13-15

[8]郭书田.中国农村经济:

改革研究[M].北京：

新华出版社,1995.95-103