第5章公共危机管理.docx
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第5章公共危机管理
第5章--公共危机管理
第五章公共危机管理
危机管理正在成为公共管理领域中的一个重要问题。
当前，人类正处在一个风险社会中，危机对社会公众的生命、健康与财产安全构成了严重的威胁，其演进路线与发展方向具有不确定性，需要管理者在紧迫的时间内、巨大的心理压力下迅速地作出决策，并有效地加以应对。
公共危机具有系统性与复杂性的特点，因而，综合性成为现代公共危机管理最基本的特征。
公共危机管理的过程可分为减缓或预防、准备、响应以及恢复四个阶段，它们是一个闭合的流程。
在危机管理中，机制建设问题至关重要。
从总体上说，危机管理机制按照危机演进的时间顺序可分为三类：
事前的前置机制、事中的应对机制和事后的延展机制。
具体而言，前置机制包括预测预警机制和信息报送机制；应对机制包括决策机制、处置机制、信息发布机制和社会动员机制；延展机制包括恢复重建机制和调查评估机制。
重点问题
·公共危机的概念
·公共危机管理的基本特征·公共危机管理的原则
·公共危机管理的过程·公共危机管理机制
第一节公共危机与公共危机管理
一、危机管理成为公共管理的一个重要课题
公共危机管理是当前世界各国政府共同关注的一个重要问题。
这是由两个方面的原因决定的：
其一，人类在全球化、后工业化的过程中进入了一个危机事件频发的历史时期；其二，由于科学技术的发展，人们转变了被动地应对风险与灾害的局面，开始积极地预测风险、化解风险，主动地应对、处置灾难，探索进行有效应对的途径。
因而，危机管理既是社会治理中的一个时代课题，又表现出人类面对各种各样的危机事件积极行动的进取精神。
20世纪90年代以来，随着经济全球化的浪潮奔涌而来，风险社会的特征迅速凸显，各种影响国家安全、公共安全、环境安全与社会秩序的不确定、不稳定因素日益增多，公共危机发生的频率高、危害的程度大、影响的范围广。
同时，我国也正处于社会转型时期，经济发展不均衡、社会矛盾积聚、道德滑坡等所导致的各类挑战公共安全的公共危机事件迅速增长。
种种迹象表明，在国际与国内因素的共同作用下，公共危机不仅影响着社会的和谐稳定，也考验着政府的执政能力。
危机管理已经成为公共管理中的一项重要课题，也是公共管理者必须掌握的一项基本技能。
公共危机的发生对公众的生命、健康与财产安全构成了严重的威胁，对社会的安定造成了极大冲击。
它需要政府在尽可能短的时间内有效地调集全社会所蕴藏的人力、物力与财力资源，及时地加以应对，以遏制、消除公共危机的后果。
在公共管理主体多元化的条件下，非政府组织以及各种各样的社会力量都需要加入到危机管理过程中来，与政府一道去应对危机。
而且，在危机预警等方面，非政府组织和各种各样的社会力量能够发挥重要作用。
公共危机管理所提供的产品主要是公共安全，具有效用的不可分割性和受益的非排他性。
在一切公共产品中，公共危机管理是最能体现出其公共性的一项管理活动。
危机事件是风险社会中的必然产物。
20世纪80年代，德国社会学家乌尔里希·贝克提出了“风险社会”理论。
后来，英国社会学家安东尼·吉登斯又丰富和完善了这一理论。
贝克所讲的风险社会是后工业化过程中的一种社会现象，即各种自然与人为的事故和灾难频繁发生，如自然灾害、核事故、传染病、恐怖主义袭击等。
的确，在今天这样一个社会历史阶段中，社会风险表现出许多新的特征：
第一，风险的扩散性与影响的全球性。
贝克认为，在后现代社会中，风险的影响和后果具有扩散性，会超越民族国家的地理疆界。
他说，在风险社会里，“占据中心舞台的是现代化的风险和后果，它们表现为对于植物、动物和人类生命的不可抗拒的威胁。
不像l9世纪和20世纪上半期与工厂相联系的或职业性的危险，它们不再局限于特定的地域或团体，而是呈现出一种全球化的趋势，这种全球化跨越了生产和再生产，跨越了国家界线。
在这种意义上，危险成为超国界的存在，成为带有一种新型的社会和政治动力的非阶级化的全球性危险”。
今天，一国内发生的危机可以蔓延出国境，造成国际影响，同时，国际上发生的危机也可能传播到一国境内。
所以，公共危机管理应该具备一种宽广的国际视野，需要与其他国家开展密切的合作。
第二，风险的不可预知性。
作为工业化的产物，现代风险不仅有着全球化的趋势，还有着不可预知的特征。
“在今天，文明的风险一般是不被感知的，并且只出现在物理和化学的方程式中（比如事物中的毒素或核威胁）。
”也就是说，现代风险往往具有高度的不可预测性及不确定性，这对人类在风险问题上的预测预警能力及处置干预能力提出了挑战。
人类的理性是有限的，思维也存在着各种盲区。
许多风险和危机是防不胜防的。
一些公共危机的发生概率虽小，但可能造成极大的损害。
因而，我们在强化防范意识的同时，需要具备可以综合性地应对各种危机的能力和实力。
第三，风险的人为性。
贝克所关注的主要是“人为的风险”。
他说：
“自然和传统领域不再具备控制人的力量，而是处于人的行动和人的决定的支配之下。
夸张地说，风险概念是个指明自然终结和传统终结的概念；或者换句话说，在自然和传统失去它们的无限效力并依赖于人的决定的地方，才谈得上风险。
在人化的环境中，自然灾害的过程可能是自然的，但其成因或后果却是社会的。
因而，我们必须反思人类自身的行为，树立人与人、人与自然、人与社会和谐相处的理念。
2007年2月，联合国政府间气候变化专门委员会在巴黎发表了第四份全球气候变化评估报告摘要，它综合了全世界科学家6年来的科学研究成果，认为全球气候变暖“极可能”与人类使用石油等化石燃料产生的温室气体增加有关。
第四，风险的平等性。
风险使承受者平等地分摊风险的结果，打破了社会阶层的划分。
贝克形象地说：
“贫困是等级制的，化学烟雾是民主的。
随着现代化风险的扩张——自然、健康、营养等等的危机一一社会分化和界限相对化了。
……客观地说，风险在其范围内以及它所影响的那些人中间，表现为平等的影响。
……在这种意义上，风险社会确实不是阶级社会；其风险地位或者冲突不能理解为阶级地位或冲突。
”如今，世界各国之间的经济社会联系越发密切，呈现出某种“一荣俱荣，一损俱损”的态势。
在应对重大公共危机方面，人类必须同舟共济、彼此合作、共担风险。
在全球化的条件下，充斥着各种各样的矛盾和冲突，传统安全因素与非传统安全因素相互交织，共同挑战人类社会的生存安全。
“国际社会行为主体多元化成为现实，安全研究的领域逐渐扩展。
从纵向来看，如果我们把安全问题看做是从个人到国家、国际社会的立体结构，就会发现安全对象出现向垂直两端发展的趋势，更加强调位于最上端的全球（国际体系和国际社会）的安全和最下端的人（国家和国际社会最基本的单位）的安全。
从横向分析，如果我们把传统的安全问题仅局限于主权完整和军事安全的话，现在出现了向众多领域蔓延的明显趋向。
”无论是公共安全、国家安全还是国际安全，其核心都是人类的生存安全，都对公共危机管理提出了更高的要求。
从表现形式上看，公共危机具有偶发性。
但是，偶发性背后往往具有一定的必然性。
不仅如此，各类公共危机还具有很强的人为性。
因而，我们在加强公共危机管理的同时，绝不能忽略公共危机偶发性背后的必然性和人为性，需要及时消除可能诱发公共危机的社会不和谐因素。
政府存在的首要意义就是确保社会公众的生命、健康与财产安全。
政府在公共危机管理中发挥着不可替代的作用。
例如，“美国宪法开宗明义地指出，政府的目标是‘保障国内安宁，规划共同防务，促进公共福利’’…。
加强公共危机管理也已经成为我国政府提高执政能力、维护社会和谐与稳定的重要内容。
公共危机管理就是政府履行社会管理和公共服务职能的具体体现。
二、公共危机与突发事件
荷兰危机管理学家乌里埃尔·罗森塔尔认为，危机是指“一个系统的基本结构或基本价值和规范所受到的严重威胁”，“由于受到时间压力和处于高度不确定状态，这种威胁要求人们作出关键性的决策”。
从这个概念来看，危机具有三个基本的构成要件，即“威胁”（threat）、“不确定性”（uncertainty）和“紧急性”（urgency）。
危机对人们的生命、健康与财产安全构成了严重的威胁，其演进路线与发展方向具有不确定性，需要管理者在紧迫的时间、巨大的心理压力下迅速地作出决策，并有效地加以应对。
汉语中的“危机”一词包含着“危险”与“机遇”两个方面的含义。
从辩证法的角度看，任何坏的事情都有向好的方面转变的可能性，危险可以化为机遇。
但是，化“危险”为“机遇”并不是一个自然而然的过程，它需要特定的条件，如人们从灾害中学习如何应对灾害。
为了突出这一点，我们倾向于明确地对“危机”作出负面性的价值判断。
正如国外学者所言，危机是指“人们不希望产生、没有预料到的情景：
当我们谈到危机时，我们通常是指坏事降临在一个人、一个群体、一个组织、一种文化、一个社会或整个世界头上。
人们必须紧急行动，确保这种威胁不会变为现实”。
在全球化的背景下，危机具有很强的扩散性。
企业危机、公共危机、国际危机三者之间有时界限模糊，甚至可以相互转化。
例如，吉化双苯厂发生爆炸事件，这本来是企业自身的危机，但由于消防队员将苯的残留物冲刷到了松花江中，污染了江水，企业危机演变为公共危机。
又因为松花江是中俄两国的界河，俄罗斯方面对水污染事件提出严重抗议，国内的公共危机又升级为国际危机。
丰田汽车召回事件所引发的不仅是一个企业的危机，在全球金融危机的条件下，甚至引发了人们对世界经济复苏的担忧。
在我国政府的文件中，“公共危机管理”一词也被表述为“突发事件应急管理”。
那么，“危机”与“突发事件”之间是什么关系?
一般说来，“事件”指“历史上或社会上发生的不平常的大事情”。
“突发”二字意味着时间上的紧迫性和后果的严重性。
2007年我国颁布、实施的《中华人民共和国突发事件应对法》是这样界定突发事件的：
“指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
”②我们所说的突发事件近似于国外所说的“紧急事件”（emergency），往往是可能诱发危机的“事情”，是一个“点”；而危机则指某个系统所处的情景或状态。
不过，“危机”与“突发事件”往往交织在一起：
一个系统内蛰伏的危机因素积聚到一定的程度后，就可能引爆某个突发事件，这样一来，突发事件就成了危机开始的标志。
在这种情况下，危机因素如果能够被遏制，突发事件就不会发生。
与此同时，一个突发事件也可能会引发一场危机。
这时，突发事件是危机开始的诱因。
在这种情况下，突发事件如果能得到有效的控制，
危机就不会爆发。
此外，一场危机中可能会出现多个突发事件。
同时，突发事件也可能会对危机起到推波助澜的作用。
在实践中，我们往往会以危机中的典型突发事件指称危机。
因此，“公共危机管理”与“突发事件应急管理”基本上是一个概念的两种表述方式。
国际上，日本、欧洲等国家和地区的学者习惯于使用“危机管理”（crisismanagement），而美国、澳大利亚、新西兰等国的学者则习惯于使用“应急管理”（emergencymanagement）。
一般而言，公共危机具有以下基本特征：
第一，突发性和紧迫性。
公共危机往往是平素积累起来的问题、矛盾、冲突因长期不能得到有效解决而在突破一定的临界点后的突然迸发。
它看似偶然的，实则是必然的。
公共危机的发生需要应急管理人员在紧迫的时间和巨大的心理压力之下，迅速调动可以掌控的一切人力、物力和财力，进行有效地应对，以便控制事态发展和消除不利的后果与影响。
最为重要的还是要贯彻以预防为主的原则，防微杜渐。
同时，我们要贯彻“藏富于民”、“不求所有、但求所用”的思想，以便在开展应急社会动员时能够迅速调动起应对危机的有效资源。
公共危机发生时，应急需求会积聚膨胀；公共危机过后，应急需求会突然缩减。
一般来说，一个理性的政府不会在平时储存过多的应急人力、物力和财力而造成不必要的浪费。
但是，如果我们建立起高效、快捷的社会动员机制，就能够实现公共安全效益与经济效益的“双赢”。
第二，不确定性。
公共危机从始至终都处于不断变化的过程之中，人们很难根据经验对其发展方向作出常识性的判断。
特别是在经济全球化背景下，由于各种因素的交织与互动，不断地出现前所未有的新型公共危机，而且这些危机都显示出不确定性的特征。
公共危机如果得不到有效的遏制，就有可能产生“涟漪效应”，进而产生次生、衍生灾害。
因此，在危机决策的过程中，我们要在经验决策的基础上，注重科学决策，发挥危机管理人员的创新能力，特别是在今天，我们面对的公共危机往往是前所未有的，不确定性很强。
危机管理者不仅要有丰富的实践经验，也要具备较强的创新精神和创新能力。
而创新精神却是与危机管理组织宽容的组织文化分不开的。
第三，危害的易扩散性。
公共危机可能会使社会公众在健康、生命和财产方面遭受重大的损失，干扰、破坏社会正常运行的秩序，甚至使政府的合法性面临挑战。
而且，公共危机往往会突破地域界限，向更广范围的地理空间扩散。
在许多情况下，公共危机不仅会造成大量的直接危害，也会引发次生灾害，形成一个灾害链条，这就使得构建一个防范和应对公共危机的社会网络变得很有必要。
按照危机发生的原因、机理、过程、性质和危害对象的不同，可以把公共危机分为四大类，即自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
自然灾害主要包括：
干旱、洪涝、台风、冰雹、沙尘暴等气象灾害，地震、山体滑坡、泥石流等地震地质灾害，风暴潮、海啸、赤潮等海洋灾害，森林草原火灾，农作物病虫害等生物灾害。
事故灾难主要包括：
铁路、公路、民航、水运等交通运输事故，工矿商贸等企业的安全生产事故，城市水、电、气、热等公共设施、设备事故，核与辐射事故，环境污染与生态破坏事件等。
公共卫生事件主要包括：
传染病疫情，群体性不明原因疾病，食物与职业中毒，动物疫情及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。
社会安全事件主要有：
恐怖袭击事件，经济安全事件，民族宗教事件，涉外突发事件，重大刑事案件，群体性事件等。
虽然对公共危机所作出的这一分类是静态的，但是，其演进却是动态的，并且往往是相互关联、相互渗透的。
在现代社会中，致灾因素具有突出的连带性、耦合性与叠加性，表现出链状群发甚至网状群发的特点。
因而，我们在公共危机管理的过程中要关注系统性风险，并以系统的眼光来关注公共危机。
在实践中，我们要提倡相关部门之间的协同与合作，从而形成应对公共危机的强大合力。
公共危机可以依据性质、社会危害程度、影响范围等因素而被划分为不同的等级。
公共管理者要根据对危机级别的判定配置相应的资源，避免响应不足和响应过度。
在我国，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件一般被分为四级，即Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。
由于公共危机处于不断演进的过程中，所以，分级也是动态的。
在实践中，当危机情势不够明朗时，分级一般遵循“就高不就低”的原则。
另外，社会安全事件是不分级的。
这是因为社会安全事件的演进呈现出非线性的特点，表现出明显的“蝴蝶效应”。
三、公共危机管理及其原则
由于现代公共危机具有系统性与复杂性的特点，综合性是公共危机管理的基本特征。
公共危机管理要实现常态与非常态的结合。
在常态下，我们要做好公共危机的预防与准备工作；在非常态下，我们要有效地进行处置、妥善地进行恢复。
公共危机管理应遵循预防为主、预防与应对相结合的方针。
因此，我们要本着未雨绸缪的精神，实现预防与应对、常态与非常态的结合。
在公共危机管理的实践中，我们发现：
从性质上看，一类公共危机有可能引发另一类公共危机；从地理区域上看，同一类公共危机可能扩散到一定的行政区域管辖之外。
同时，随着公共危及信息的逐渐清楚，伤亡人数与损失程度有可能上升，最初所判定的级别有可能被修正。
在危机管理过程中，一定要贯彻系统整合的思想：
对于管理对象，危机管理要能够调整、覆盖各类公共危机，体现协调、合作的思想，避免水平方向的碎片化；在应对层次上，危机管理要建立不同层级政府、组织之间的合作机制，避免垂直方向的碎片化。
作为管理的一种形式，公共危机管理也要体现出分类管理、分级负责的原则，要明确不同类别、级别公共危机应对的责任主体，也就是要根据公共危机的类别确认主责部门。
例如，自然灾害对应的是民政、地震、防汛抗旱等部门，事故灾难对应的是安全监督部门，公共卫生事件对应的是卫生、防疫等部门，社会安全事件对应的是公安、外事等部门。
但是，现代社会的系统性、复合性风险日益增多，即使是同一类公共危机的处置，也需要多个部门的协调与配合。
例如，生化恐怖袭击事件发生后，公安部门负主责，医疗卫生、安全生产等部门的应急救援队伍应协同处置。
公共危机分级的主要意义在于规定公共危机的管辖范围。
在我国，一般和较大的公共危机分别由县和地级市人民政府领导，重大公共危机由省级人民政府领导，特别重大的公共危机由国务院统一领导（见表5—1）。
这是由我国应急资源的配置特点所决定的：
政府的行政级别越高，所掌控的危机管理资源越丰沛，处置能力也就越强。
表5—1公共危机的分级与责任主体
级别
颜色
响应主体
特别重大（1级）
红色
国务院
重大（Ⅱ级）
橙色
省政府
较大（Ⅲ级）
黄色
地级市政府
一般（1V级）
绿色
县政府
公共危机往往不限于特定的行政区域，其所造成的影响和损失评估结果也会被不断更新，从而使响应的级别不断扩大升级。
不论是哪一级别的公共危机，其所对应行政主体的下级政府都必须参与。
我国公共危机管理中贯彻的是“以属地为主”的原则，这就涉及上下级政府之间的府际协调问题。
部门分割、条块分割是我国公共危机管理中常常可以看到的一个问题。
对公共危机进行分类、分级，有助于划清责任主体，实现分类管理、分级负责。
同时要加强整合，使公共危机管理体现出综合性特征，从而构建起综合性的公共危机管理体系。
具体而言，综合性的公共危机管理体系是一个“工”字形结构：
第一，就危机管理的主体来说，它包括政府、军队、非政府组织、企业和个人等，体现了全社会共同参与、合作治理的原则；第二，就危机管理的客体来说，它包括自然风险、技术风险与人为风险，涵盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类危机，体现“全风险”的原则；第三，就危机管理的过程来说，它包括预防、准备、响应、恢复等阶段，体现了“全过程”的原则。
简言之，综合性就表现为公共危机管理的全参与、全风险和全过程。
成功的危机管理应能调动起全社会的人力、物力和财力，构成一个危机管理的网络，实现全民共同参与，形成自救、互救与公救并存的局面。
这是因为，公共危机管理的对象不是单一风险，而是多种风险。
它要求危机管理必须建立起以政府为领导的管理网络，将政府、市场与非政府的力量协调起来，形成一种强大的合力，以应对不同类型的风险。
显然，在经济全球化进程加速发展的今天，由于科学技术的突飞猛进和人类生活方式的急剧转变，影响公共安全的新矛盾、新问题日益增多。
同时，由于社会联系愈发密切，各类风险的扩散性及相互渗透性提高。
在各种突发、频发的自然、技术与人为风险面前，那种“撞击一反射”式、分部门、单灾种的危机管理往往会顾此失彼，现出捉襟见肘、无能为力的窘态，而综合性的应对则显示出优势。
同时，在应对任何一种风险时，政府都要调动全社会的力量，经过预防、准备、响应与恢复等阶段，完成对公共危机的全过程管理。
现代公共危机管理的综合性要求：
不仅要强调事后的响应与恢复，更要强调事前的预防；不仅要强调单灾种应对，也要强调多灾种的综合应对；不仅要突显政府的力量，也要体现政府、企业与第三部门力量的组合。
所以，公共危机管理应遵循如下原则：
（1）预防为主，防救结合。
公共危机管理要以预防为第一要务，要实现预防与应对相结合，因为，即使是成功的应对处置，也难以完全消除公共危机的全部影响。
（2）以人为本，生命第一。
公共危机管理要突显以人为核心的理念，将人的生命安全置于至高无上的地位，要先救人、后救物，先避险、再抢险，因为人的生命高于一切。
（3）依靠科学，快速反应。
公共危机管理要以科学理念为指导、以科学技术为支撑，采用科学的方法，作出快速的响应，进行高效的处置。
（4）社会动员，全民参与。
公共危机管理要发挥政府的主导作用，有效地动员企业及社会中蕴藏的人力、物力和财力，形成应对危机的合力。
同时，增强全民的公共安全和风险防范意识，提高全社会的避险救助能力。
（5）军民结合，平战结合。
武装力量往往在重大公共危机管理中发挥骨干和突击作用，成为各国应对公共危机的最后一道屏障。
平时训练、急时应急、战时应战，这是世界大多数国家在公共危机管理中通行的做法。
（6）安全效益与经济效益兼顾。
公共危机管理要以较小的经济成本实现最大的公共安全效益，因为危机管理的资金来自公民纳税，“不惜一切代价”的说法是值得商榷的。
（7）信息公开，引导舆论。
公共危机管理要满足社会公众的知情权，做到信息透明、信息公开，但涉及国家机密、商业机密和个人隐私的信息除外。
不仅如此，危机管理者还要积极地对社会公众的舆情进行监控，了解社会公众的所思、所想、所愿，并对舆情进行有效的引导。
第二节公共危机管理过程
一般而言，公共危机管理的过程包括四个阶段，即减缓（mitigation）或预防（prevention）、准备（preparedness）、响应（response）、恢复（recovery）。
它们分别代表危机管理中的四种活动。
一、公共危机的预防
所谓减缓或预防，是指减少影响人类生命、财产的自然或人为风险，包括采取实施建筑标准、推行灾害保险、管理土地的使用、颁布安全法规等措施，减少公共危机发生的可能性或限制公共危机的影响范围和程度。
例如，政府采取严格的法律措施，禁止在灾害易发地带构建房屋。
预防是公共危机管理的基石。
国际安全科学领域里有一条“海恩法则”：
每一起严重事故的背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆，而这些征兆的背后又有l000个事故隐患。
公共危机管理要实现从被动应付向主动应对、从结果导向到原因导向的发展，就需要大力推行风险管理的理念，不断地将公共危机管理的关口前移。
公共危机的预防主要包括以下三个方面的内容：
第一，加强预测预警。
预测预警是一项科学监测、数据加工和事件预报的活动，它把科学的信息转化成公众可以理解的警报，通过最大限度地广泛传播警报，以求社会公众及时采取响应行动。
预测与预警是公共危机预防的两大关键性环节。
预测是在公共危机发生前预先进行的有效监测，它包括三个步骤：
（1）危险源排查，就是对可能引发风险及危机的危险要素进行辨识、筛选与甄别。
从公共危机演进的过程来看，危险源排查是危机管理在事发前最为基础的一个环节。
（2）危险源监测，是指在公共危机发生前对各种可能
引发危机的重点危险源及其表象进行实时、持续、动态的监视和测量，收集相关的数据和信息。
（3）风险评估，即根据对危险源检测的结果，结合脆弱性分析，确定风险的大小，并判别公共危机发生的可能性。
预警也就是预先警告，最早源于军事领域，主要是指通过各种手段提前发现、分析和判断敌情，并将其威胁程度报告给指挥部，以提前采取措施应对。
后来，“预警”一词逐步被人们应用到政治、经济、社会、自然等多个领域，包括灾害管理领域。
在公共危机管理中，预警主要是指在危险要素转变为公共危机之前，将有关风险的信息及时告知潜在的受影响者，使其采取必要的避险行动，做好相应的准备。
公共危机的预测与预警是相辅相成、相互统一的关系。
预测是指危机管理者获得相关的信息并进行研判，而预警则是指危机管理者将研判的结果通过特定的渠道传递给可能受到影响的受众。
一方面，科学的预测是精确预警的前提和基础；另一方面，只有通过有效的预警才能把预测得出的结论及时地传递给受众。
所以，预测预警的目的是使社会公众采取响应行动，减少公共危机的危害与影响。
因此，预测预警的完整流程是：
对危险要素持续地进行监测并对警兆进行客观的分析，作出科学的风险评估；如果风险评估的结果显示公共危机不会发生，则返回继续监测；如果风险评估的结果显示公共危机可能发生，则向社会公众发出警示信号；当社会公众采取有效的响应行动后，预测预警的最终目的才得以实现。
第二，降低社会的脆弱性。
为了确保社会公众的安全和减少社会公众所面临的各种风险，危机管理者既要尽可能地排查、消除危险要素，又要降低社会的脆弱性。
脆弱性是衡量社会在危险要素产生作用
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