关于公共资源交易中心建设的研究.docx

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关于公共资源交易中心建设的研究

关于公共资源交易中心建设研究方案

2011年8月2日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》中明确要求：

“建立统一规范的公共资源交易平台。

完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域的市场运行机制，推进公共资源交易统一集中管理，逐步拓展公共资源市场化配置的实施范围，确保公共资源交易公开、公平、公正。

”

公共资源是指自然生成或自然存在的资源,它能为人类提供生存、发展、享受的自然物质与自然条件,这些资源的所有权由全体社会成员共同享有,是人类社会经济发展共同所有的基础条件。

空气、水体、土地、生态环境、政府建设工程、政府采购、产权交易等都被视为公共资源。

工程项目的招标投标，政府采购中的招标、竞争性谈判、询价，产权转让中的拍卖、土地使用权出让的招、拍、挂等都是公共资源交易的一种方式。

目前我国的公共资源交易普遍存在着场所分散、流程不统一、操作不规范、监督不到位等许多问题，个别环节社会和群众反映比较强烈。

如招标投标行政监管缺位、越位和错位情况还不同程度存在，市场体系滞后、商业贿赂等突出问题。

工程建设、土地出让、政府采购、产权交易、医疗购销等公共资源交易领域日益成为腐败行为易发高发区。

这些问题产生的原因是多方面的，但症结主要还是体制机制问题。

近年来，湖北、湖南、安徽、浙江等省以及合肥、长沙、济南、南昌等市相继组建了公共资源交易中心，将政府采购、土地交易、建设工程、产权交易等项目全部纳入统一的公共资源交易平台，通过规范交易、专业管理，对于深化行政体制改革，优化发展环境，提高行政效能，从源头上预防和治理腐败起到了积极的推动作用，树立了服务型政府的良好形象。

各地在公共资源交易管理工作上的先进经验给了我们很多借鉴，从总体思路上看，应该以实现政府引导、市场交易、规范运行、有效监管为目标，着力解决公共资源交易领域存在的问题，构建统一、规范、便捷、高效、公开的公共资源交易平台，逐步形成规范完善的公共资源交易体系，实现公共资源交易效率的最大化。

一、建设公共资源交易中心的必要性

建设公共资源交易中心，加强公共资源交易市场监管，让权力在阳光下运行，是行政管理体制的创新之举，是优化发展环境的必由之路，是从源头预防腐败的治本之策。

一是有利于塑造政府形象。

发展地方经济，第一抓手是招商引资，前提条件是优化发展环境。

建设公共资源交易中心，就是要把优化发展环境工作，从过去单一的优惠政策、减免税费、降低土地价格等手段中解脱出来，逐步向转变政府职能、提高服务效率、提高政策透明度等综合环境建设过渡，便于以更优的运行机制和更低的运行成本，全方位吸收外来资金、技术、市场、人才等要素聚集，推动开放型经济发展。

在目前分散管理的体制下，各部门在履行职责过程中存在着各自为政、互不通气等现象，既形不成合力，又影响政府形象。

改革现行管理与监督体制，建立统一管理与监督机构，有利于创新监管机制，聚合各家力量，加大协调力度，形成统一指导、协调，有关部门依法履行行政监督职责的公共资源交易监管体系。

二是有利于推进改革创新。

改革开放30年来的实践证明，一个地区改革的力度有多大，这个地区发展的活力就有多强。

建设公共资源交易中心，是行政管理体制创新行为，是贯彻十七大精神探索建立大部门体制的积极尝试。

把原来分散于多个部门，管办不分的各类招标、投标等交易活动归并起来，改变以往公共资源交易过程中，监管部门多、行政成本高、公开透明差等不规范问题。

切实把政府的管事职能，转变到主要为市场主体服务、加强市场监管和创造良好市场环境上来，加快形成行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效的行政管理服务。

三是有利于加快经济发展。

要实现加快发展，就必须使现有的资源、政策等发展要素得到充分的发挥。

建设公共资源交易中心，充分发挥市场机制的竞争与激励作用，让市场在公共资源配置过程中拥有“话语权”，提高土地、资金、固定资产等发展要素的利用效率，实现资源的优化配置、保值增值和公共资源效益最大化，为加快发展提供强大动力和机制保障。

四是有利于保护干部健康成长。

公共资源交易领域，特别是工程建设领域，一直是腐败的易发、多发领域。

建立统一管理与监督机构，能够实现立项授予权、工程发包权和监督执法权的分离，有利于加大查处力度，从源头上预防和治理腐败；实现权力运行安全，资金使用安全，项目建设安全和干部成长安全的廉政目标。

二、建立公共资源交易中心的基本要求

一是统一平台。

建立公共资源集中交易场所，各类公共资源统一进场交易，实行统一信息发布、统一规范流程、统一服务标准、统一监督管理。

二是资源共享。

集中交易场所的各类服务设施共享使用，并依托软件综合平台，使各类交易软件在独立运行的基础上，全面实现网络联机操作、信息和服务共享、交易和监管同步。

三是依法管理。

行政主管部门依法行使管理权、监督权和处罚权，交易操作机构按照职能权限和交易场所统一制定的规则、流程及相关制度规定，开展交易活动。

四是公开透明。

公开交易规则、交易程序和相关信息，明确交易流程，实现全程网上流转，积极探索建立评估制度，确保交易规范、高效、公开和透明。

五是分步实施。

按照统一规划，在先期完成对建设工程招投标、政府采购、土地招拍挂、产权交易集中管理的基础上，逐步实现对其他公共资源交易行为的集中管理。

总的来说公共资源交易管理制度改革必须坚持精简、统一、效能的要求，坚持决策权、执行权、监督权相互制约、相互协调，理顺政府公共资源管理体制。

要坚持依法行政，市场配置，管办分离，资源整合，公开、公平、公正和诚实守信的原则和“统一管理、电子支撑、网上交易、全程监控”的总体要求，整合分散的建设工程招标投标、政府采购、土地交易、产权交易等专业平台，建立统一的公共资源交易平台，加快形成全市统一、有序、规范的公共资源交易诚信体系和市场秩序。

有关行政主管部门应严格履行法定的公共资源交易监督管理职能，通过在公共资源交易中心设立窗口或监管办公室，集中办理公共资源交易相关审批、备案业务，依法对相关交易活动实施监督。

纪检监察机关通过在公共资源交易中心设立（派驻）监察室，依法对公共资源交易管理机构、监管部门和交易中心及其工作人员履行职责情况实施监督，及时查处失职渎职、钱权交易等违纪违法行为。

公共资源交易中心应明确定位，着力为公共资源交易活动提供场所、信息和操作服务，承办公共资源交易的事务性工作，办理建设工程招投标、政府采购、土地交易、产权交易等公共资源的具体业务。

三、我市公共资源交易工作及市公共资源交易中心现状

2008年，乌海市委、市政府提出了改革创新公共资源交易管理体制的要求，并组织相关部门赴外省市先进地区考察调研。

2009年3月，市政府正式印发了《关于进一步加强和规范公共资源交易工作的意见》，成立了市公共资源交易中心，在市公共资源交易管理工作领导小组统一领导下工作，实行“管办分离”。

市公共资源交易中心（挂市政府采购中心、市建设工程交易中心、市国土资源市场交易中心、市国有资产产权交易中心的牌子），是副处级市政府直属事业机构。

整合了原本分散在各行政主管部门的工程建设项目招投标、国有土地使用权和矿产资源采矿权出让、国有资产产权交易、政府采购（包括医疗卫生设备采购）等各类公共资源交易活动，是市政府依法设立的集中进行公共资源交易活动的综合性交易平台。

内设6个科室：

综合科、工程交易科、土地交易科、造价科、政府采购科、国有资产产权交易科。

市公共资源交易中心是市委、市政府从“发挥市场在公共资源配置中的基础性作用，实现源头治腐”的战略高度出发，按照“政府引导市场、市场公开交易、交易规范运作、运作统一监管”的思路，改革创新公共资源交易管理体制，在内蒙古自治区成立的第一个招投标等公共资源交易统一有形市场和服务平台。

市公共资源交易中心的成立，构建起了公共资源交易决策、执行（操作）、监管相互协调、相互制约的管理体制：

成立由常务副市长任组长的公共资源交易管理工作领导小组负责决策、部署；整合原分散在各行政主管部门和各区的公共资源交易活动的组织职能，纳入交易中心依法规范、集中操作，包括房建、市政、交通、水利、林业、园林等工程建设招投标、政府采购、国有资产产权转让和国有土地使用权出让等的交易执行职能，做到了交易场所、规则程序、信息发布、接受报名、资格审查、开标评标、专家评委、监督管理、结果公示、中标通知“十统一”；各行业行政部门重点履行本行业相关交易活动的监督职能，实现了纪检监察、行业监管、招标人、投标人和社会监督五位一体，全方位、多元化、伴随式监管各类交易活动全过程、各环节。

这一架构通过决策、执行、监管三分离和信息、场地等资源共享，让权力由集中变为分散制约、交易由分散变为集中进行，实现公共资源交易管办分离的同时，消除了有形市场分散运作、缺乏统一有效外部监管和信息、场地等资源不共享的体制弊端，为公共资源依法交易、规范交易、科学交易提供了制度保障，为打造统一规范、阳光透明、监管有力、竞争有序、便捷高效的公共资源交易有形市场和服务平台奠定了坚实基础。

目前，除矿产资源采矿权、特许经营权外，政府投资或政府投资占主导的工程建设项目招投标、政府采购、国有资产产权交易、国有土地使用权出让等已统一纳入中心公开交易。

自2009年初成立至今，中心累计完成各类交易事项1105项，总交易额114.04亿元，与最高限价和评估起始价相比，节资增收7.9亿元，人均节资增收3760万元。

有效节约财政资金的同时，随着交易的不断规范，逐步形成了不找市长找市场，不找关系找平台，不找人员找网络，中标开心，不中标服气的氛围。

四、利用科技手段创新公共资源交易方式

立足我市实际，建设公共资源交易电子信息化服务平台，即通过为交易各主体提供特定的电子化功能固化流程，做到交易相关参与方远程协同办公和交易业务办理、监督管理、惩防预警纠错同步化、一体化，进一步实现遵规合法、规范操作、便捷高效、资源共享、公开透明、阳光交易、公平公正。

（一）平台设计理念和总体目标

1、设计理念：

一个网络整合六个平台，即依托一套系统统一发布信息、统一业务交易、统一行政监督、统一资源服务、统一信用考核、统一行政监察。

2、总体目标：

全程无纸、全程共享、全程受控、全程安全。

（二）平台运行后实际效果

1、固化流程、规范程序、公开透明

借助电子手段按权限和职能固化工程招标、政府采购、产权转让、国有土地使用权出让流程，依法整合交易过程各环节，每一程序必须走到，否则无法进入下一环节；按固化流程完成一个环节，系统自动流转到下一个环节，严格按程序操作，避免人为干预；整个过程做到交易业务办理、监督管理、惩防预警纠错同步化、一体化，实现公开透明。

2、资源共享、强化监管、阳光运行

服务平台通过与财政审批管理系统、各行业主管部门审批监督系统、电子监察系统、各区的对接，实现了资源共享，相关部门按权限可随时了解包括操作人员、操作内容和操作时间等在内的详细项目执行进度与操作时效等执行效率情况，同时，通过调用交易中心办公场所和开标与评标时的完整音频与视频监控资料，强化了财政、住建委、交通、林业、水务等行业监督部门的跟踪监督和纪检监察部门的实时监管，同时，系统按固化流程设有自动预警纠错功能，可自动发现违规操作行为并预警提示，保证了既定流程的每一环节、每一个操作都在阳光下运行。

3、功能齐全、便捷高效、优质服务

信息化服务平台门户网站具备的公告和公示等项目信息发布与相关文件下载、服务指南、咨询投诉、在线答疑、会员申报、招标项目注册审批、投标报名等在线办事的功能达到了网上交易大厅的效果，各交易主体不用再来回奔波，通过网络就可办理业务；同时，系统招标文件与投标文件的模板化、一键归档等特色功能让相关人员的操作变得简单规范、省时高效。

平台的会员管理功能收集了一定数量的企业名录，如有的项目可有针对性地发送短信通知潜在投标人参与投标，一定程度上有利于解决投标人少的问题；在提供优质服务的同时，由于投标企业的信息和人员情况都在系统数据库中，有利于遏制出借资质提供挂靠投标行为。

4、客观公正、体现公平

信息化服务平台把平时人工操作事项交给了网络系统，大大减少了人为因素的干预，如抽取评标专家只需工作人员录入所需专家类别和人数，系统会自动抽取符合条件的专家并自动通知，在专家到达评标室前，名单以保密纸打印。

同时，专家也不知道评标内容，实现了双向保密。

电子辅助评标系统可自动抓取制作投标文件机器码及上传IP地址、自动比对不同文件的雷同性，为打击围标串标提供依据，系统会按招标文件中设置的评标办法自动提取打分点展示给评委，避免了评委个人倾向影响评标结果的公正性，远程异地评标还有利于缓解本地专家不足的困境。

应用在产权转让和国有土地使用权出让的电子竞价系统实现所有竞价者始终背对背不见面竞价，在规定时间内机会均等，有利于形成充分竞争，体现了公平性。

5、CA认证、全程留痕

通过相当于网络公证处的CA第三方认证，对所有操作全程留痕，可提供包括操作人、操作内容、结果和时间的操作历史查看功能，每一个操作都具有法律效力、不可抵赖。

五、防范和遏制公共资源交易中的腐败问题

公共资源具有天然的垄断性和盈利空间，公共资源的使用和交易是腐败的易发多发领域，其交易备受关注。

公共资源交易领域的腐败往往侵犯广大人民群众的根本利益，严重损害党的执政地位和政府的公信力，因此，防范和遏制公共资源交易过程中腐败问题，是当前一个重大而紧迫的课题。

（一）创新公共资源交易的制度和机制，从根本上遏制和铲除腐败

　　制度反腐具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特点。

为了有效防范和遏制公共资源交易过程中的腐败风险，必须加强制度、机制创新，形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的机制。

　　1、增强各项制度的针对性、实效性和可操作性。

在各类资源交易活动中，规章制度和交易规程要不断完善和修订，需要细化的要尽快制定实施细则，需要制定配套制度的要抓紧制定，消除制度防腐盲区。

　　2、重点健全三方面机制：

一是健全信息公开机制。

资源掌控部门要对所掌握资源的拥有情况、交易情况等及时登记、定期公开，对需由行政交易的资源，必须先公布信息，必要的可组织社会听证；对由市场交易的资源，必须将资源出让的相关信息，通过报刊、广播电视、网络和其他形式，广泛、及时、准确、规范地向社会公开发布，最大限度吸引竞争。

二是健全市场竞争机制。

凡应采取公开招拍挂等方式出让的，必须毫不动摇地实行公开竞价、公平竞争，决不允许私下协议出让，相关的评估、规划、审验、设计、代理、监理等中介性机构，也必须以市场竞争方式产生。

三是健全招投标管理机制。

真正实现行业主管部门与招投标操作单位管办分离，防止“裁判员”、“运动员”混为一体，严厉惩处串标、围标等违规违法行为，加强标后跟踪监管，建立科学的标后质量考评体系，保证招标质量。

3、建立健全惩防体系机制，认真排查分析各业务流程的廉政风险点。

在公共资源交易的各项业务的每个环节中认真分析排查，整理出廉政风险点，并制定相应的防范措施和惩处办法。

（1）查找“三类风险”。

一是查找权力行使风险，重点查找由于权力过于集中、运行程序不当和自由裁量空间过大，可能造成决策失误、权力滥用的风险；二是查找制度机制风险，重点查找由于工作制度不健全、监督管理机制不完善，可能导致权力失控的风险；三是查找思想道德风险，重点查找由于理想信念不坚定、工作作风不扎实和职业道德不牢固，以及外部环境对正确行使权力的影响，可能造成行为失范的风险。

（2）突出“三个重点”。

要突出重点对象，着力规范领导干部特别是主要领导以及掌握人事权、审批权、监管权的干部的用权行为；要突出重点环节，着力抓好腐败现象易发多发环节的廉政风险防控工作，着力科学分解和配置权力，加强权力运行的制约和监督。

（3）构筑“三道防线”。

第一道防线，前期预防。

针对风险点采取廉政教育、建立健全权力运行程序等措施，增强领导、干部廉洁自律的主动性和自觉性，关口前移，预防腐败行为发生。

第二道防线，中期监控。

采取定期自查和专项检查等措施，构建风险防控网络，及时发现问题，实施监控。

第三道防线，后期处置。

针对中期监控发现的问题，视情节轻重采取警示提醒、诫勉纠错和责令整改等措施，超前处置廉政风险，避免苗头性、倾向性问题演化为违纪违法行为。

4、及时总结市场化运作实践中的先进经验做法，尤其是体制和制度创新的一些做法，按照“成熟一项，总结一项”的原则，积极转化为制度，努力建设完善的资源交易市场化改革的制度体系。

（二）深化公共资源交易市场化改革，从交易方式上遏制和铲除腐败

　　1、强化统一进场。

做到应进必进，按照法律法规和上级有关规定，将尚未进入公共资源交易平台的相关社会事业、社会管理等领域的招投标活动归并集中，形成统一的有形市场，实行统一进场，统一发布信息，统一交易规则，统一监管和受理投诉，统一收费，统一建设、管理和使用专家库，确保各类公共资源交易活动的规范运作。

　　2、推进平台信息化。

推行电子化招投标，逐步实现招标资格预审文件、招标文件、工程图纸、投标文件的无纸化运作和运用计算机进行辅助评标；建立、健全计算机管理系统和严格规范的服务操作程序。

确保发挥统一交易平台的作用，实现公共资源交易的最大效率。

　　3、拓展交易领域。

逐步取消政府对“竞争性、有限性、垄断性”的公共资源指令性交易方式，凡属于法律法规许可，具有经营效益，人民群众比较关注，易于滋生违纪违法问题的公共资源交易项目，如政府特许经营权、公益性项目经营权等都应逐步纳入市场化交易的轨道；对目前已经实施市场化交易的工程建设、政府采购、土地出让、产权交易等交易项目，要进一步拓展进场领域；对现阶段已经具备市场化交易条件的项目，尤其是一些行政资源、社会资源要逐步实施市场化交易。

　　（三）规范公共资源交易评标专家库、中介组织，从从业人员素质上遏制和铲除腐败

　　1、完善评标专家库。

一要严把入库关。

入库专家要符合《评标专家和评标专家库管理暂行办法》规定，做好专家评标表现记录，并在专家库里体现出来，以便备查。

二要优化专家库。

针对专家库存在的问题，采取个人申请、单位推荐等方式，公开招聘具有相关专业职称和工作经验的评标专家，并加强后续培训管理。

三要建立共享专家库。

单一地区专家的行业和数量有限，建立跨地区的专家库一方面可以共享更多的资源，另一方面采购资金较大的项目可以通过实行专家异地交叉评标，更大程度上保持评标的客观公正性。

四要动态管理专家库。

应对评标专家的法律、法规、政策水平、职业道德水平和评标业绩等进行综合考核，对不称职的、违法违纪的专家一律清除出专家库。

　　2、规范中介组织。

一要增强中介组织的独立性。

对中介机构进行摸底清查，凡挂靠政府部门的市场中介组织必须全面脱钩，主管部门与市场中介组织不得发生任何利益关联，从而理顺政府和中介的关系，避免错位和越位，维护中介组织的独立自主性，使中介组织真正成为独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构。

二要强化中介组织的诚信意识。

广泛开展中介业务、法律法规知识、信用意识的普及宣传，着力营造诚实守信的良好氛围。

积极探索中介机构的信用评价制度，建立中介机构诚信记录动态发布机制和“黑名单”制度，对失信、失真、失公的中介机构和严重违法的中介机构和个人坚决实行市场清出和禁入。

三要强化对中介腐败活动的监控。

及时发现和打击中介组织参与寻租、贿赂、销赃、洗钱等不法活动。

　　（四）构建公共资源交易的立体监督网络，从监督机制上遏制和铲除腐败

　　1、严格纪律监督。

纪检监察部门要充分发挥职能作用，将公共资源交易纳入反腐工作统一部署，强化对公共资源交易工作的纪律监督，事前严把招标方式关，事中严把操作程序关，事后严把诚信履约关，确保公共资源交易的公开公平公正。

　　2、强化效能监督。

通过开展民主评议行风活动、受理投诉、明察暗访等多种形式，及时发现和纠正吃拿卡要、推诿扯皮、敷衍塞责等不良作风，对在公共资源交易方面不按程序操作的，不论是何原因，也不论结果如何，其行为均应视为无效，有关人员均应承担相应的纪律或法律责任。

针对标后项目经理变更、设计变更、增加工程量变更、项目分包、工程决算等出现问题比较多的环节，采取开展专项检查与综合检查、定期检查与不定期检查相结合的方式，对公共资源交易工作实行日常性、经常性的监督检查，优化市场化运作效率。

3、扩大社会监督。

加强工程建设、产权转让、政府采购等重点领域和关键环节的信息发布，进一步丰富公开的形式和载体。

充分利用网络媒体曝光、社会投诉受理、社会力量参与、信用记录等手段强化市场监管。

此外，充分发挥行业自律组织的作用，形成行政监管、司法监管及其他方式监管与市场自律相结合的“多元化”监管模式，以及全社会参与的多层次、立体化的公共资源交易监管体系。

4、创新监督手段。

利用电子信息化软件实现纪检监察部门与公共资源交易电子信息化平台的对接，以及电子监察系统及各行业监督部门系统对接，实现交易监督网络化和资源共享，杜绝监管人员“缺位”、“越位”，对所有进入系统的操作都一一记录在案，可以大大提高监管效能。