关于国有企业利润分配的政策分析.doc

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关于国有企业利润分配的政策分析

作者：

陈晖

摘要：

近几年来，关于国有企业利润如何分配的探讨越来越多。

文章对我国国企改革和利润分配制度的历史沿革进行梳理，随着国企要求实行与其他企业一样的所得税收后，国企基本上就把全民股东甩在了一边。

忘记了其经营本质是人民回报经营成果。

文章指出国企利润分配制度的问题，以提出对国企利润制度改革的建议。

关键词：

国企利润；分配

2005年10月，世界银行驻中国代表处专家高路易（LouisKuijs）、高伟彦（WilliamMako）、张春霖在其合作撰写的研究报告《国有企业分红：

分多少？

分给谁？

》中指出，中国国有企业的利润应当向国家分红。

该报告一出台，就将国有企业重新恢复红利上缴制度的话题推向世人瞩目的焦点。

据不完全估计，2004年全国13.6万户国有企业实现利润总额7368.8亿元，其中160多家中央直管企业实现利润4673.1亿元，占全部国有企业利润的63.4%。

2005年全部国有企业实现利润突破9000亿元，比上年增长25%，中央企业实现净利润6276.5亿元，占国有企业利润总额的七成以上。

2013年实现利润总额16224.2亿元，实现净利润11690.9亿元，分别增长4.6%和3.7%。

为落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，从2014年起，中央企业国有资本收益收取比例在现有基础上再提高5个百分点2014年预计收取中央企业税后利润1414.9亿元，比上年执行数增加375.43亿元，增长36.1%。

一、国有企业发展和巨额企业利润的来源

国有企业改革历经4个阶段：

1、从上世纪80年代初到90年代初，国有企业改革迈出了“放权让利”的第一步，国有企业改革主要以扩大企业经营自主权、实行利润提成、承包租赁等方式使得国有企业的活力比计划经济时期有了很大的提高，2、从1992年中共十四大开始，到中共十五大召开。

推行企业承包经营责任制，实行政企职责分开。

改革的方向是“建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”。

3、从1997年至2002年，对国有大中型企业实行规范化的公司制改革的同时，把国有企业改革同改组、改造、加强管理结合起来”。

1999年中共十五届四中全会进一步提出，从战略上调整国有经济布局，要“有退有进、有所为有所不为。

”4、　2002年至今。

中共十六大和十六届三中全会又一次鲜明地提出了国有企业改革的大方向：

要大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，使股份制成为公有制的主要实现形式。

这标志着国有企业改革将从建立现代企业制度向建立现代产权制度的新目标转变。

国有企业漫长改革过程，在政府缺乏管理能力和广泛到位的监督的条件，虽然国有资产的大量流失，但仍有部分国有企业资产急剧膨胀，企业税后利润数额巨大。

这些企业主要是：

第一类为烟草企业；第二类为石油石化、电力、电信、煤炭等资源型企业，第三类为钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争型企业；第四类为军工企业、转制科研院所、中国邮政集团公司；第五类为政策性企业，包括中国储备粮总公司、中国储备棉总公司。

第六类为地方政府用于基础设施和有偿公共服务的投融资企业。

二、国有企业利润分配的现状与争议

经过国有企业改革，基本理顺政府和企业的利税关系。

政府一方面作为国家统治者向国有企业征税，另一方面应作为出资人获得国有企业国有资本收益。

我国上世纪末实行分税制改革后暂停收取国有企业利润，本意是促使加快国有企业改革，增强市场竞争力逐步。

得益于长期的优惠措施，我国国有企业的利润逐年稳步提高，使利润分配具备坚实的物质基础。

国际上，发达国家的国有企业的全民分红，即将国有企业分红纳入公共财政预算，使国有企业收益惠及全民几乎已是“国际惯例”。

例如法国、德国、英国等国，国有企业利润均通过财政预算体系上缴国库；在美国部分联邦干脆直接对公有资产实行分红。

将国家垄断而产生的高额利润用于发展基础教育等公共支出上，更多的“还利于民”。

而我国利润分配的制度是很不健全的。

目前，我国国有企业上缴利润比例过低，甚至不上缴，与其良好的盈利状况和占有巨大公共资源的背景不适应。

国有企业红利“体内循环”颇受争议。

以国有资本红利为主要来源的国有资本经营预算体系，主要定位于调整国有资本在不同行业与企业之间的配置状况，并不注重公共福利。

2007年，我国开始重新收取国有企业的利润，但其比例依然与众多专家学者的建议差距较大。

2008-2012五年间，纳入中央国有资本经营预算编制范围的央企，净利润总额为45533.6亿元，他们总共上缴的收益是3922.4亿元，与其利润之比为8.61%。

而这五年国资经营收益里调入公共财政和补充全国社保基金的总金额只有244.8亿元。

如果与同期所有央企的利润总额相比，仅占0.40%。

其他九成以上的支出，被以央企兼并重组、节能减排、科技创新、境外投资等各种名目返回央企。

国有企业的非市场化的资本扩张、产能技术提升，不断挤压民企投资的生存空间，事实是利用公共资源垄断形成对其他企业的不公平竞争。

由于国有企业利润滞留企业，缺乏流动，滥发工资高额工资、奖金和福利，成为部分国有企业屡见不鲜的现象，不断加剧社会收入分配不公。

国有企业利润中的大部分，被纳入到低效率的“取之国有企业、用之国有企业”这个不公正循环，利用效率低下。

有感于这种国有企业利润变为部分人的专享利益，社会对于改革国有企业的利润分配制度，要求国有企业的上缴红利呼声很高。

综上所述，国有企业的利润分配成为了公共政策问题。

三、国有资产的经营收益应当属于全民所有

在中国国有企业拥有足够利润可以分配的物质前提下，国有企业利润分配首要问题就是：

利润上缴和上缴比例问题。

必须在意识形态范畴和法律框架中找到正当性的来源。

根据邓小平理论，国有经济是指由全体社会成员共同占有生产资料的公有制形式，即社会主义全民所有制经济。

它同较高的社会化生产力相适应，基本上实现了劳动者在生产资料所有制关系上的平等。

我国现阶段的全民所有制经济的生产资料由国家代表全体人民所有，采取国家所有制形式，所以称为国有经济。

在改革和发展中，国有经济的主导作用必须加强，它的主导作用主要体现在控制力上。

中共十六大以后，国有企业改革倡导“三分开”：

政资分开、政企分开、利税分开。

即便所有权和经营权分开理性情况下，在利税分开的前提下，必须坚持“谁投资、谁受益”的原则，作为生产资料所有者没有任何理由被放弃收益。

全部公民应共同享有生产收益，在社会主义建设相关理论中得到体现。

根据我国1954年《宪法》和1975年《宪法》使用了“全民所有制企业”的概念。

我国1986年的《民法通则》也采用了“全民所有制企业”的概念。

但在相当长的一个时期，我国的“全民所有制企业”又使用了“国营企业”的名称。

由于在经济体制改革中，出现了国营企业的承包经营和租赁经营，这意味着“国营企业”的表述已经不正确。

于是，1993年八届人大修改《宪法》时，我国正式采用了国有企业的名称。

根据我国宪法规定：

我国的国有资产属全体人民所有，政府行使国有资产所有者代表的职责。

所以国营企业、国有企业和全民所有制企业应当是同一概念。

以宪法为基础。

宪法规定我们是社会主义市场经济，其含义是说要以市场机制为基础配置资源，要有现代的产权制度，还要维护和执行合同秩序。

宪法还规定，国有经济就是社会主义全民所有制经济，其含义是说国有企业归全民所有，是一种特定的产权制度。

国有产权也是产权，要遵循企业、公司和产权制度的一般原则，包括产权收益归产权所有者所有，企业上缴利润是一种绝对义务，没有讨价还价的余地。

另一方面，垄断性国有企业的改革进展缓慢，一个重要原因就在于这些垄断企业的经营收益，包括行业垄断利润不向国家分配红利，全部由垄断企业自行支配，这对于垄断性国有企业尽力维护自身垄断地位是一种正向激励，因此要求国有企业向国家分配红利，一方面可以削弱其继续维护垄断地位的力量，另一方面又使国家有足够的财力培植新的竞争力量，通过改变增量投入来调整国有经济结构，对破除垄断无疑将起到积极作用。

缩小收入分配差距、建设和谐社会的需要对国有企业特别是垄断性国有企业的利润进行再分配和社会调节。

减小社会两极分化，缩小收入分配差距，实现真正的社会和谐。

四、国有企业利润分配的现实瓶颈

而事实上,我国尚未建立国有企业利润分配的配套法律,成为利润分配的瓶颈：

1、各级人大作为国家和公民的权力机关，未体现全民所有制下产权人的角色扮演。

《中华人民共和国企业国有资产法》已由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于2008年10月28日通过，自2009年5月1日起施行。

《国有资产法》第三条：

国有资产属于国家所有即全民所有。

国务院代表国家行使国有资产所有权。

因此从理论上来说，政府和企业无法分离，人大对国有资产所有权监督难以实现。

2、产权模糊，收益主体不明确。

根据《国有资产法》第四条：

国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。

国务院确定的关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业，由国务院代表国家履行出资人职责。

其他的国家出资企业，由地方人民政府代表国家履行出资人职责，由于地方政府缺乏规范的资本经营预算的执行，地方财政执行国家财政出资的职能，企业收益中地方财政出资部分和国家财政部分无法分离。

造成富裕地区财政投资收益无法用于地方公共支出，贫困地区地方公共支出补贴国企经营。

至2007年9月，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》。

同年12月，财政部会同国资委发布《中央企业国有资本收益收取管理办法》，后，仍没有得到根本好转。

3、出资方的管理监督缺失，《国有资产法》 第十二条：

履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利，第十四条：

履行出资人职责的机构应当维护企业作为市场主体依法享有的权利，除依法履行出资人职责外，不得干预企业经营活动。

第十五条：

履行出资人职责的机构对对国有资产的保值增值负责。

第十八条：

国家出资企业应当依照法律、行政法规以及企业章程的规定，向出资人分配利润。

从上述法律条文看出：

国资的管理者失去对利益分配为核心的企业经营的权力。

4、市场运行不规范的制约，《物权法》第三十九条　所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。

《公司法》在涉及到国有企业改制的过程中存在两个关键问题，即资本制度改革和管理制度改革。

《公司法》明确规定，公司经营有了利润后，首先应提取10%的法定公积金，然后再根据需要提取一定比例的任意公积金后，才是对股东进行分红。

然而，此前国有公司和国有控股公司并没有按照上述《公司法》的财务管理制度来执行。

《公司法》在此被割裂成两截，即国有公司的管理制度是按照公司法规定来实施，但资本管理制度则另外有一套自己的规定：

所有的国有企业利润都归自己所有，既不分红也不提取法定公积金和任意公积金。

五、国有企业利润分配的实现和突破

我国国有企业在利润分配上，在惠及全民上做的还远远不够。

主要表现在一方面，其利润过多的用于自身的发展和福利，使全民的收益过多沦为部门利益；另一方面，其所上缴的利润的使用上也存在缺陷，没有更多的用于与百姓生活息息相关的事上。

诚然，国有企业特别是央企的红利征收比例大幅度提高将受到多方面要素制约。

一是国有企业履行部分国家职能和一些特殊的社会职能，过高、过快上调比例会影响其正常发挥职能。

二是短期内大幅提高征收比例会影响企业正常经营与发展。

但无论如何国有企业收益最终惠及全民是大势所趋，民心所向，从本质上也会更好的促进国有企业自身的发展。

不断发展完善的国有企业利润分配制度，有利于建立现代企业制度，提高财政收入，促进经济社会的协调发展。

现阶段国有企业利润分配的主要问题是上缴比例和如何分配：

1、国有企业红利上缴的比例确定

对于一个产权明晰、管理科学、现代制度企业，按什么比例分红，完全可以由董事会决定，其中的国有股不管是控股还是参股只需按照同股同权、同股同利、同股同价的原则分享红利便是。

怎么确定上缴比例呢？

a、“一刀切”，即面向所有国有企业制定一个统一的分红比例，b、视具体情况举行“一对一谈判”，或者至少应区分各个产业的不同赢利情况来设立不同的行业分红比例。

历史经验表明，由于国有企业数量众多，“一对一谈判”的交易成本太大，而且执行效果并不理想。

作者认为：

a、因巨额国有资产投入给企业带来附带的公共利益，则应在法律规定上确定保底的分红比例。

b、从国有资产保值增值的角度，每年国有企业上缴的利润比率不应低过通货膨胀指数CPI。

c、不低于企业其他股东获得利润对投资比例。

d、在投资少，收益高的管理型的科技企业，为激励企业活力，依法依规适当减少分红比例。

2、上缴利润如何分配利用的问题。

我国国有企业国家分红资金目前主要用于三个方面：

一是用于支持国有企业改制重组、自主创新、提高企业核心竞争力；二是用于弥补国有企业改革成本；三是用于国有企业社会保障等。

上缴利润主要用于国有企业和国有经济。

根据财政部公布的《关于2010年中央国有资本经营预算的说明》，国有资本收益的支出大多还富于企了。

在建立国有资本经营预算的初期，国有企业上缴利润使用有助于推动国有企业的改革与发展。

但是，随着国有企业上缴利润规模的增多，上缴利润的使用范围应进一步扩大，这是因为国有企业真正所有者是全体人民，国家有权将部分国有企业利润用于公共用途，如教育、医疗、公共交通、环境保护或者给公民直接分红等。

将国有企业利润通过预算管理（减税、补助以及公共投资等）途径用于公共事业，将有助于扩大消费，抑制盲目投资和转变经济发展方式。

国有资本预算应作为公共财政框架内相对独立的预算，定期向人大汇报；同时建议将现有国有资产投资预算和决算程序纳入人大审查程序，由程序性审查转变为实质性审查；公开国有资产投资去向和收益情况，将国有资产投资收益用于公共支出。

这些措施实质都是为了让国有企业享有的权利和其承担的义务对等，让国企利益取之于民，用之于民。

六、新公共管理运动下国企利润分配的前景

在新公共管理运动逐步影响我国公共管理的当下，国家管理不断坚持3E标准（经济、效率、效益），不断发展完善的国有企业利润分配效率制度，有利于建立现代企业制度，提高财政收入，促进经济社会的协调发展。

不久的未来，1、提高国有资本收益支出预算对社保基金等公共财政的支持力度。

国有企业利润入社保基金成为社保支出的重要资金来源，充分体现了国有资本收益的全民共享。

2、建立透明政府，规范国有资本收益支出预算。

政府作为国企的实际控制人，强化对经营预算的披露与监管，将收入、支出等预算至于阳光之下，做到全民监督。

即可以减少国有资本收益的违规使用，又提高国企红利的使用效率，真正做到用得其所。

3、限制国有企业的经理人处置企业利润的权力。

国有企业除了法定的公积金、公益金和适当的利润留存外，要将剩余利润全部上缴到政府的国有企业利润账户中。

政府要将国有企业上缴的利润与财政的税收及其它收入分别入账。

4、国有企业新增投资和扩改项目要向国资委上报，获得审批后方可实施。

重大投资项目还要经同级人大常委会审议，充分体现国有企业由人民当家作主的制度特色。

5、按永久性居民、非永久性居民等相关标准，开设每一个居民的个人“国民收入分配账户”。

政府要将一定国有企业的年利润，通过国民收入账户向每一个老百姓派现。

6、利用国有企业利润最终实现公民收入调节，推动我国进入福利国家的时代和全民分红年代。

实现中国执政党提出的“要让全体人民共同分享改革与发展的成果”良好愿景。

参考文献：

中国经济周刊《国企利润分配的历史沿革》任可

经济论坛《国有垄断企业利润分配研究》褚有为

企业改革与管理《国企利润分红的制度构建》焦岩韩丽

《解决国企利润分配问题的制度方案构想》盛洪