当代中国的中央与地方关系发展路径及对政策执行的影响.docx
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当代中国的中央与地方关系发展路径及对政策执行的影响
当代中国的中央与地方关系：
发展路径及对政策执行的影响
作者简介：
李芝兰，香港城市大学公共政策学系教授，香港持续发展研究枢纽召集人一、引言中央与地方关系是发展文献高度关注的一个重要话题。
大国的公共行政存在一种令人费解的难题，即高层决策者制定的政策如何才能被中基层主体执行。
以中国为例，尽管它奉行的是威权主义体制（即具有高度的中央控制倾向），多个政策领域仍出现显著的执行差距。
政策屡次执行失败使人们怀疑中国政府是否有能力回应国内治理挑战、满足日益增长的国际承诺。
长期以来，历代当政者倾注了大量的努力，力求在中央控制和地方自主权之间取得均衡，这被认为是当代中国最为紧迫的事情之一。
如何描述当代中国中央与地方关系的特征呢?
随着时间的推移，中央与地方关系是否存在一种固定模式或者一些重要的转折点呢?
是何种因素导致中央与地方关系变迁如此曲折，却又保持着连贯性呢?
在回顾制度主义文献的基础上，本文将当代中国的中央与地方关系的发展看作四种因素相互作用的结果。
本文将分析这些因素如何相互作用于中央与地方关系，从而对后者的未来发展和路径作出一些推断。
这当中将涉及要弄清楚中央与地方这两个行为主体之间的合作与制衡关系。
在接下来的内容里，本文首先回顾1949年以来中国中央与地方关系的变化趋势，将其划分为三个发展阶段，并描述每个阶段的基本特征。
随后，本文讨论隐含在这些变化趋势之中的四个因素：
国家建设与民族融合、发展效率、职位晋升和外部影响。
在这一变迁过程中，内部行为主体是主导因素，而外部因素（包括苏联和西方因素）的作用也不可忽视。
本文的结论是，自20世纪50年代以来，行政性分权一直占据着主导地位。
同时，70年代末启动的经济改革所形成的政府与市场新边界，增加了不同层级政府之间权限划分和制度化权力分享的紧迫性，而改革之前则强调的是中央与地方政府之间的资源配置。
本文提出，从中央与地方作为联合的行为主体的视角来理解中央与地方关系，寻求法制化的途径解决中央与地方权限划分的问题，可以为缓解中央与地方之间的紧张关系（包括较大的执行差距）提出新的思路，从而有利于改善政策的实施效果。
二、中央与地方关系的变化趋势1949年以来，中央与地方关系发展经历了三个有所重叠的阶段。
第一阶段是20世纪50年代至80年代。
这一阶段的特征是，领导层对于究竟要集权抑或分权的态度经常摇摆，对应在政治实践中，便不时出现剧烈的集权抑或分权的政策逆反。
第二阶段从20世纪80年代至90年代。
这一阶段突出表现为经济朝着自由化的方向迅速发展，政府与市场的边界也随之变化，加速了分权的趋势，并增加了中央与地方关系的复杂性，例如在一些特殊的政策领域，到底由哪一级政府负责重新划分政府与市场的边界很不明确。
第三个阶段始于2000年左右。
当时逐渐出现了这样的认识：
不同层级政府间模糊的权限划分性阻碍了公共服务的有效供给，也不利于提升政府绩效，因而需要对不同层级政府的权力和责任进行更清楚的划分和厘定。
由此，在财税体制、财政支出和资金管理、公共服务提供和规管框架建构等方面近年不断涌现改革。
（一）集权与分权（20世纪50—80年代）走向集权还是分权曾经被描述为影响中国政策和政治发展的主要悖论（Schurmann，1968）。
舒曼（Schurmann）区分了新中国成立初期两种类型的分权：
类型一或经济性分权是指权力在国家和生产单位之间的转移；类型二或行政性分权是指权力在中央部委和地方政府之间的转移。
在新中国成立之初，作为折中的结果，分权类型一、分权类型二以及集权均被考虑进来，被引入1956-1957年间的分权化改革之中。
行政性分权（分权类型）当时乃首选策略，开启了1957-1958年间中央政府向省级政府大规模下放经济管理和计划权限。
从那时起至70年代出现了行政性分权和集权的循环，同时中央部委和地方党政部门之间也呈现出紧张关系。
中央领导人常常通过再集权的方式来纠正先前的过度分权。
然而一段时间后，他们又重新分权，以便提高地方政府推动地方发展的积极性，于是各种政府项目再度上马。
尽管存在断断续续的再集权，不过，持续数轮的行政性分权使得省级党政部门的权力有了实质性的增长。
随着时间的推移，由于再集权的收益逐渐递减，即每一轮再集权回收的只是上一轮分权的部分权力，省级政府通过累积的权力和资源，成为行政性分权的净赢家。
有些学者大胆设想，假设1957-1958年间采取的是经济性分权而非行政性分权，中央政府将其职能定位于宏观管理和规制，以便经济主体能够自主地从事生产活动，这便与80年代的经济改革有些类似。
如果这一假设能够成立的话，是否20世纪六七十年代所出现的集权与分权的往复循环便可以避免?
然而，考虑到经济性分权战略的市场倾向与50年代后期主流意识形态之间的不兼容，以及苏联的去斯大林化、1956年波兰—匈牙利的崛起和中国反右派斗争等诸多因素，上述假定是不合情理的。
行政性分权作为一种战略一直持续到80年代。
与此前相比，80年代的财政包干制改革（分灶吃饭）使省级以下地方政府得以保留较大比例的财政收入，并可以自由使用这些收入，这被看作是增强省级以下地方政府推动地方经济发展的一种有效手段。
与其他的分权措施（如物资管理、投资计划、信贷供给、企业管理）相比，新一轮的行政性分权导致一种后来被称为“中国式联邦制”的政治现象。
在80年代，早期关于行政性分权或经济性分权的优缺点的讨论再度掀起。
1985-1986年短暂的经济性分权再次引起人们的关注，这次分权是想通过综合性改革战略解决日渐加大的通胀压力。
当1987年实施的行政性分权使得财政权和经济计划权从中央部门下放给地方政府时，经济性分权再次失宠。
基于国内分权战略的讨论，财政联邦制和分权方面的文献与行政性分权对经济增长、治理质量和民族融合的影响的讨论分道扬镳了。
例如，一些学者将80年代以来中国高速的经济增长归功于“财政联邦制”条件下地区竞争的激励效应（Jinaetal.，2005）；而有些学者则认为，虽然1994年的财政改革属于再集权行为，但经济增长仍在继续，因而这些学者强调没有确凿的证据显示财政联邦制条件下存在财政约束或硬预算（Sinha，2005；CaiandTreisman，2006）。
由于注意到了地方权力日益增长的消极性，如腐败和寻租行为，不少学者认为，其他一些因素似乎比行政分权能够更好地解释中国的奇迹，这些因素包括：
中央政府的派系竞争；促使中央与地方偏好同步的连接机制（如人事任免体制）等。
（二）政府与市场角色的不断调整（20世纪80-90年代）1978年底，中国政府宣布改革开放的国家发展战略时，便开始了新的发展道路。
政企分开是这次改革的核心。
政府与市场边界从此发生了重要的变化。
然而，在80年代的经济活动中，市场的扩张并非得益于新的改革战略。
实际上，在80年代，由于“市场”被视作资本主义的特征，官方和公众当时使用的概念是“商品经济”而非“市场”。
当“社会主义市场经济”这一概念在1993年党的全会上被正式采用后，“市场”的概念才合法地融入社会主义体制之中。
因而，80年代出现的市场扩张的经济现象并非官方新的经济政策导致的结果，而是那时所采取的行政性分权使然。
由于实行行政性分权，省级官员得到的授权越来越大，他们利用非国有和计划外部门与中央寻求更多的自主空间。
例如，广东省和浙江省进行的创新性市场的培育战略，客观的效果便是避开了中央对它们不少的监管。
市场扩张和行政性分权的互动使我们意识到，经济性分权与行政性分权并非相互排斥。
的确，在80年代中后期，主导中国政策选择的某一派观点认为，考虑到中国资源禀赋存在地区差异以及市场力量尚微弱，行政性分权实际上是市场化改革的根本途径（施达等，1994：
149）。
在改革开放之前的30年间，中央计划和政治动员使企业实质进入了官僚体系之中，这些已官僚化的企业缺乏独立的经济单位所应具有的经济功能，因而当中央部门进行经济性分权，实际上导致“经济活动陷入混乱之中”，尤其在短期看来更是如此（吴敬琏，1991：
15）。
此外，省级政府作为党和国家的各个层级中的“中间人”以及上一轮分权的受益者，实际具有更强的影响力（Li，1998a：
34，299）。
省级及以下地方政府而非企业获得了经济管理权（这些权力原本由中央部门掌握），这在经济改革的前十年促进了市场的渐进发展。
很明显，中央与地方关系的关键不在于谁控制着资源，而是谁在控制规制权。
在1988-1994年间，国家计委的一项关于中央与地方关系的研究明确地把经济规制权的安排作为中央与地方经济关系的核心（魏礼群等，1994：
1）。
中央和省级以下地方政府不仅为直接控制税收、投资、信贷、企业和其他资源展开竞争，而且争相控制新兴市场活动的规制权。
这表明，中央与地方的政治关系从“控制资源的政治”转向了“控制管辖权的政治”（Li，1998a：
289-291）。
因此，当1994年分税制被引入时，中央收入份额在短短一年间便从33％增加到了55％，这一变化不仅仅是对80年代财政包干制时过度分权的再集权。
资源的控制仍然很重要：
中央领导人的确希望控制更多的资源以便“控制官员晋升”（王绍光等，1993），这一目的是通过将大的税种划归中央预算而达到的。
同时，1994年的分税制改革也明显不同于此前的再集权措施，此次改革建立了以规则为基础的分税原则。
与以往依赖于中央和各省双边谈判（这种方法的缺点是交易缺乏一致性，具体细节不透明）不同，1994年之后，根据明确的分配规则，税收按不同比例分别进入中央或省级政府的国库，省级以下政府也同样如此。
（三）公共服务提供的责任划分（2000年以后）世纪之交，市场经济在中国已获得合法性，政府将自己定位为市场的规制者和公共服务的提供者。
有关中央与地方关系的讨论当时也转为如何更清晰地划分各级政府在公共服务提供方面的责任。
以教育为例，哪一级政府负责村、乡镇、县或市的学龄儿童的教育问题?
县级政府应该为本县学校全数的教育成本、学校管理埋单吗?
是否应该由县级政府来决定课程设置?
市、省和中央政府应该在特殊教育中扮演怎样的角色?
它们各自应承担多大份额的支出?
这一阶段的特点是讨论焦点放在支出，这与此前的讨论往往集中在收入有很大不同。
在1999年发表的一份有关1994年财政改革的评估报告中，6/7的篇幅与收入有关，仅仅1/7的篇幅用在了对支出责任的评价上（ZhangandHao，1999：
249-250）。
到了在90年代末期，随着公共财政问题日益引起人们的关注，大家转而讨论政府在社会中的角色定位，并重新关注政府的支出责任。
在国务院发展研究基金会资助的一个项目中，安秀梅（2007）从政治、经济、社会三个方面详细区分了17种公共支出。
一些支出责任划分模型被引入，用来研究不同种类的支出和公共服务。
在另一份评估政府间支出责任的研究中，国家发展和改革委员会与中国社会科学院的研究者提出，中央和省级政府应该负责基本公共服务的资金支出和规制，而这些在以前基本都被认为是地方政府的责任（宋立，2005a、2005b）。
这些建议随后被吸收到现行政策中。
2006年3月通过的“十一五”规划提出了“基本公共服务均等化”的政策，该政策要求政府确保所有居民均能享受大致相等的基本公共服务。
考虑到不同区域和层级的地方政府财力不同，在新一轮的政府职责划分中，中央政府承担了更多的公共服务融资和规制责任。
与中央政府日益扩大的责任相关，2008年国务院进行的行政改革旨在更清晰地划分部门间责任，加强对政府部门的监督和制约、增强各级政府、分支机构和部门之间的协调能力。
被确定为需要进一步改革的一个领域是各级政府的支出责任和财政收入不匹配，即财政分权文献中提到的“按职能融资”（AndrewsandSchroeder，2003：
29）。
将资金从中央国库转移给负责实际支出的地方政府的转移支付机制是改革的优先领域（关于规范财政转移支付情况的报告，2007）。
与此同时，有迹象显示改革将走向一种分权的财政体制，中央有可能将更多的自有资源收入转移给地方政府。
在1979年启动行政性分权改革30年后，行政性分权再次成为了进一步改革的焦点。
三、过程与行为主体当代中国中央与地方关系的研究大都采用了“以行动者为中心”的分析框架，这一框架关注的是推动变革的行为主体的角色（HardyandMaguire，2008：
201-202）。
在这些研究中，研究者的中心任务是厘清行为主体的变革目标及行动战略。
不同的行为主体在变迁的目标、战略、资源管理和角色上有所不同。
例如，一些主题被界定为变迁过程中的核心行动者，另外一些则被认为是非核心行动者。
这类分析的最大难点在于如何鉴别出主要的行为主体。
然而，在经验研究中，学者们往往会将研究范围限定在那些在正式的组织结构中占据着中心地位的行为主体，简单地把他们视为当然的核心行动者，而忽略了在不同的情况下，哪些行为主体发挥着核心作用，其实需要具体分析和确定。
研究者通常将在正规权力架构中占据重要地位的一群行为主体看作主要的行为主体，即所谓的“中央偏好”（Li，1998a：
30），因为中央官员在权力架构中通常处于更强的位置。
因此，即使在研究中央与地方行为主体的相对重要性和影响时，如果采用“以行动者为中心”的分析框架，中央领导的重要性往往被先验地视为比地方干部更为突出。
如果采用“以过程为中心”的分析框架，则无须一定要具体辨识核心的行为主体，因为这种分析方法强调的是松散的社会建构主义者维度（HardyandMaguire，2008：
213）。
这种研究方法是通过二选一的方案和其他行为主体的思想来考察行为主体的角色，有关“谁是主要的行为主体”则不是那么重要了。
这一分析方法关注偶然的、惯性的、意外的后果，变迁过程的共同演化和失灵，以及“以行动主体为中心”的目标、利益和战略。
为了鉴别出中央政府在某项政策制定过程中的角色，我们不但需要观察中央政府的决策和活动，而且需要观察中央政府之外的地方政府和社会行为主体的决策和活动。
Christensen等人（2008）在一项题为《中国行政改革多大程度在向西方学习》的研究中提出了这一分析方式。
中国和西方国家的改革主题、措施和结果的比较研究存在争议。
尽管这种比较可能会显示出多大程度上需要学习，这就需要一种多因素模型来研究多元学习的多元化角色，以便更好地解释学习活动的意义和含义：
学习是主动寻求的、选择性的，还是消极的、泛泛的、普遍的；“学生”和“老师”之间的关系如何定位；哪种学习会影响到政策的制定过程，等等。
本节将采取“以过程为中心”的方法来解释上节勾勒的中央与地方关系的发展过程。
通过全面回顾相关文献，我们认为，在新中国成立以来中央与地方关系的变化中，国家建设与民族融合、发展效率、职位晋升、外部影响四个交互作用的过程扮演着重要的角色。
（一）国家建设与民族融合自1949年以来，通过国家现代化来满足新的需求并维持国家统一是政府改革的永恒主题。
根据中央政府的政治统一方案，中国于1949年建立了六个大区（每个大区包括几个省）。
1953-1954年国内形势稳定后，大区被看作新生的中央政权的潜在威胁（Solinger，1977），因而很快被废除。
从50年代末至70年代中期，随着中央领导层在地方分权和集权之间拿捏不定，地方干部亦不时被指责建立地方诸侯，国家分裂的隐患始终存在。
的确，如果使用一种政治色彩较少、技术色彩较浓的政治语言来形容的话，在80年代，国家统一受到了经济诸侯（省级政府日益拥有较大的经济管理权）的影响，那时国内外关于“分裂的中国”的讨论即为此意（Chao，1990；Chang，1992；葛剑雄，1994）。
在90年代初，苏联、南斯拉夫和东欧国家的分裂加深了中国对地方主义和离心主义的担忧，这就导致了1994年及之后旨在加强中央政府能力的措施的出台（王绍光等，1993）。
近年来，种族情绪高涨，民族融合问题再次进入国家议程（Dreyer，2005；Sautman，2005；Israeli，2010），从而引起了政治社会学中有关“中心”和“边陲”概念的讨论。
对于大多数的省而非民族冲突的边陲地区而言，融合问题在90年代中期以后趋于减少。
这在一些新趋势中有所反映，例如有些研究强调中央与地方关系的“非零和博弈”（Huang，1995、1996；Li，1998a）。
尽管如此，中央政府越来越关心其管理国家经济和矫正新生问题的能力的欠缺（如地区差距扩大、公共服务提供不足）。
中央政府采取措施再次集中资源和权力，这被批评者称为“倒退的十年”（Huang，2008）。
1994年的财政改革被认为是90年代集权化的一个例子，因为中央财政收入占国家财政收入的比重从1993年的33％迅速增长到1994年的55％。
然而，90年代的改革不在于资源的集中，因为被集中起来的大部分财政收入实际上以中央补贴地方支出的形式返还给了地方政府（Li，2009a）。
1994年之后，80年代的财政包干制被以规则为基础的分税制所取代。
正如赫斯曼（Hirschman，1967）在他有关世界银行发展项目执行失灵的分析中指出的那样，目前的问题在于能力建设滞后于解决问题的需要，这反过来证明了这一问题比此前设想得更为复杂。
在1994年财政改革中，中国政府着力培养自己解决问题的能力。
收入被集中起来，而支出责任则依然高度分散且变得更加地方化了。
1992年，地方支出占总支出的59％。
2007年，这一比例达到了75％。
收入再集中与支出分权的不匹配导致地方政府过度依赖管理机制尚未成熟的转移支付，使地方政府产生了新的财政困难。
地方政府必须等待上级政府的转移支付资金来发放官员薪水和应付财政支出，而这些资金往往迟迟得不到拨付（Li，2005）。
1994年改革是建立在如下国家财政机制的基础之上，即中央政府成为大多数地方收支的交易平台。
然而，支撑财政改革的制度基础在当时并不存在，因为直至1998年，预算制度才实现了合理化，中央国库体系才开始建立起来，相关的制度建设近年还在继续和发展。
（二）发展效率国家建设的过程与发展效率的探索紧密相连。
哪种制度更有助于发展效率的提高呢?
1949年后，由于起点较低，爬坡的弯道较大，大多数人认为应该实行高度集权的战略。
首先是权力和资源的集中化，其次是非国有部门的国有化。
在80年代推行经济改革之前，社会资源都在国家的掌控之下，这一点被认为是共产主义国家的基本特征。
因此，即使经济改革的号角早在1979年就已吹响，从80年代初到90年代，在市场概念于1993年被正式引入社会主义体制之中，并形成“社会主义市场经济”概念之前，党的中央高层在国家计划和市场中一直占据着重要的位置（陈锦华，2008；刘国光，2008）。
在新中国成立以后的大部分时间里，国家主导着社会，而过度集权总被认为是发展的瓶颈，因此，尽管对地方主义的担忧使得中央领导人对分权始终保持警惕，但除了向地方政府分权外，中央领导人在政治上似乎没有其他可行的选择。
尽管1954年，以反地方主义为名，中央肃清了地方主义。
到1956年，毛泽东则详细地讨论了地方积极性在推动地方发展的重要性，以期推动发展。
随后的20年间，中央向地方政府进行计划和管理权的大批下放开启了分权和再集权的新一轮循环，并在80年代经济改革之后掀起了政府与市场关系的讨论。
（三）控制、职位晋升或地方代理到目前为止，有些讨论认为，考虑到民族融合、国家建设和发展的需要，各级政府之间的权力分配得到了调整。
但是，中央领导人如何确保地方官员能够跟得上不断变化的政策（有时选择权力下放，有时选择权力集中）呢?
既有文献一直认为，中央对地方官员进行职务调控的目的是为了确保地方官员对中央命令的遵从。
兰德里（Landry，2008）认为，中央领导人成功地运用晋升机制来控制地方官员的忠诚度，从而取得了较快的经济发展。
周飞舟（2009）发现，从50年代“大跃进”到现在，中国的地方干部一直遵循着一种共同的行动逻辑：
地方干部都为实现中央设定的目标而努力工作，因为他们清楚，中央对这些目标很重视。
经济改革，尽管实行了大规模的分权，社会主义阶级斗争也被作为国家目标的市场经济发展所取代，但中国依然是政治集权程度很高的威权体制。
然而，使地方干部遵从中央意志（因为中央决定着他们的职位晋升）是一把双刃剑。
新中国成立以来，从中央领导到基层官员，大家均同意中央拥有最大的权力。
的确，两个积极性（中央积极性和地方积极性）概念（当将更多的权力下放给地方时，官方讲话和文件经常引用这个概念）表明，中央积极性是主要的，而地方积极性则是“在需要时”是前者的补充。
但是，如果中央真正能够有效控制地方官员，中央政府为何仍会经常抱怨地方官员不遵从中央的命令，地方主义应不会具有任何威胁性。
为了弄清楚政治实践中威权主义和分权共同存在的问题，仅仅考虑中央控制即威权主义是远远不够的。
之所以很难理解“分散化的威权主义”的具体含义，原因在于许多有关中央与地方关系的研究过于强调遵从的作用，而没有注意到中央与地方合作的可能性（Li，1998b）。
遵从的概念表达的是一种委托—代理关系，即中央委托人对地方代理人实施控制。
地方代理人被认为是一种负面的形象：
违抗中央命令，从而导致了代理人控制和执行差距等问题。
地方官员的行为如果与中央要求是一致的，便会被看成地方遵从的表征，是中央委托人对地方代理人实施控制的结果，而非出于地方代理人的本意。
然而，本文认为仅使用控制—遵从这一分析维度来解释中央与地方官员之间的互动关系是有问题的。
一方面，除了遵从之外，心理学家对某一组织中个体行为的研究至少提出了两种倾向：
认同和内部化（Kelman，1958）；另一方面，地方执行差距广泛存在的现实表明，中央对地方政府行为的控制并不总是有效。
黄亚生（Huang，1996：
312）提出，虽然中国的政策执行差距很普遍，但与东欧和苏联等国家相比，中国的中央命令和地方执行之间的差距实际上小得多。
换句话说，虽然许多地方官员没有完全执行中央命令，但是这些偏差大多是细微的，地方官员所做的各种努力弥补了这些偏差。
同时，文化和历史研究表明，不同地区的人们的观念和基本价值取向、政治意向和组织地位大体相同（Siu，1994；LiuandFaure，1996）。
对地方改革项目的研究也充分表明，地方政府是中央政府的能动的代理者，它们通常会积极改革，并将改革措施上升为国家政策（Kelliher，1992；Li，2004、2006；LiandChan，2009）。
在这里，心理学家的观察可能为我们提供了一条从内部化机制的角度理解威权主义和分权共存的方法。
通过内部化，个人所持的态度改变了他们的行为，因为人们意识到了这些观念和行为的潜在价值，而不仅是因为他们想从外部权力机构那里获取奖赏或避免惩罚（Kelman，1958）。
地方干部在这种逻辑下行事，并形成了他们各自的行为方式，地方干部的选择不同于中央领导人的，这一点很自然，也并不奇怪。
虽然考虑到他们不同的文化背景，但是这些行为选择的差异其实并不大。
最后，缩小各种执行差距关系到如何改善组织协调的问题，解决办法需要有更好的制度安排和工作机制，这些将会是我们继续国家制度建设努力的一部分了。
（四）外部影响和学习正如许多发展中国家的分权经验所表明的那样（12），内部选择有时是外部资源所强加的或影响的。
在50年代，尽管中国的中央控制力度比苏联要小得多（Schurmann，1968：
177），但是中国在处理国家与社会边界（包括中央与地方权限）时显然参考了苏联模式（Westad，1998）。
在1956年2月苏共中央二十大之后，中国摒弃苏联模式的步伐在逐步加快。
毛泽东在1956年中央书记处会议上讨论了苏联共产党秘密反对斯大林的报告：
赫鲁晓夫所作的反对斯大林的报告是一个好的发展苗头：
它向世人表明，斯大林和苏联可能是错误的。
其他国家的共产党应该放弃对苏联共产党的迷信，转而根据自己的环境作出决策。
他在随后的政治局会议上继续区分了学习的两种方法：
我们应该继续学习斯大林著作吗?
斯大林的这些书的确有些缺陷，但是我们还是应该学习它们。
向苏联和其他国家学习有两种方法。
一种是正统的、书生气的学习方法。
这种学习是生搬硬套。
很少有分析和反馈，没有结合我们的实际需要和环境。
这种学习方法是有问题的，不应该继续采取这种学习方法。
我们应该承认这种学习方法的错误
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