中国的城市贫困问题与社会救助制度.docx
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中国的城市贫困问题与社会救助制度
中国的城市贫困问题与社会救助制度
唐钧
2012-12-2614:
44:
54 来源：
《《江海学刊》》（南京）2001年02期
【作者简介】唐钧中国社会科学院社会学所研究员。
【内容提要】本文分析了当前中国城市贫困阶层的形成过程及规模，回顾了社会救助制度的改革动因和上海、武汉、重庆三种制度模式的运作情况，研究了城市居民最低生活保障制度存在的问题，提出了完善社会救助制度的政策建议。
【关键词】城市贫困/社会救助/社会保障
自20世纪90年代以来，中国开始了被称为经济体制转轨和社会结构转型的“两个转变”。
在这样一个关键时期，日趋严重的城市贫困却成为困扰中国社会、经济发展的主要问题之一。
而与此同时，在中国被称为“建立城市居民最低生活保障制度”的城市社会救助制度改革，则为中国艰难曲折的社会保障制度改革增添了一道亮丽的风景线。
当前中国城市贫困阶层的形成及规模
在90年代后期，遍及中国城镇的突发性、大规模的“下岗洪水”和“失业洪水”被认为是中国社会面临的最大挑战。
根据《2000年社会蓝皮书》提供的数字，1998年底，全国国有企业下岗职工610万人，失业人员为580万，两者相加为1190万人。
（注：
汝信、陆学艺等：
《2000年社会蓝皮书》，社会科学文献出版社2000年版。
）
1999年底全国国有企业下岗职工为650万人，登记失业人口为600万人（登记失业率3.2%），两者相加为1250万人。
到2000年6月底，下岗职工增加到699万人。
在2000年初，劳动与社会保障部就提出，要将失业率控制在3.5%左右，据此推算约为650万人。
按上述数字计算，2000年，下岗、失业人员的总数要达到1350万人以上。
（注：
以上数据据国家统计局提供的资料。
）
1999年，大约有10%进了中心的下岗职工可能没有或未足额领到基本生活费。
而根据2000年6月底的统计数字，国有企业下岗职工中有22万下岗职工至今仍然未被纳入保障范围，677万进中心的下岗职工有17万没有领到生活费，33万人未足额领到生活费。
（注：
以上数据据国家统计局提供的资料。
）
但是，沈阳、西宁等地的调查结果显示，在大量的停产、半停产企业中，还有大批“待岗”或“放长假”的职工，他们的境遇与下岗工人并无二致。
据基层干部估计，这批人是进了中心的下岗职工的数倍乃至十倍以上。
中国的城市贫困群体规模究竟有多大？
在中国政府和学界，存在着两种不同的看法。
中国社科院社会学所唐钧是这样估计中国城市贫困人口的：
约150万没能领到失业保险津贴的失业者，约310万没能领到下岗职工生活补贴的下岗无业者，加上190万停发、减发退休金的离退休人员，共计650万人。
假设上述人员因收入减少或中断对2个被赡养的家庭成员产生影响的话，再加上民政部门传统的救济对象不到100万人，1997年中国城镇贫困人口大约是1500万人左右。
中华全国总工会的调查数字可以支持上述观点。
1999年，按照各地颁布的最低生活保障标准，中华全国总工会对家庭人均收入水平低于当地标准的企业职工（含退休职工）进行调查统计，得到的数据是420万户，1500万人。
按中国社科院社会学所朱庆芳的估算，中国的城市贫困人口有3100多万。
其根据是，1998年，下岗职工877万人，登记失业人员571万人，被拖欠退休金的退休人员约60多万人，加起来就是1500万人。
加上其赡养的家庭人口，按两个人计算，就是3000万人。
还有民政部门供养的城镇孤老残幼，大概100万人，所以共有3100多万人。
现在城镇人口3亿多，算出来贫困人口的比重是8%。
国家统计局1999年8月对15万户城市居民的抽样调查结果表明，其中20%低收入户的平均月收入只有124元，6%最贫困的人口人均月收入只有90多元。
朱庆芳认为，这些调查数据可以支持上述3100万贫困人口的估计。
国家计委社会发展研究所的杨宜勇支持朱庆芳的观点。
杨宜勇认为，其实在下岗、失业的职工以外，还有1600多万停产、半停产和破产企业的职工，除去与下岗、失业重复统计的，就算还有30%的话，那也是500～600万。
从这种意义来说，朱庆芳的估计可能还是保守的。
（注：
以上数据据《“城市贫困与相关社会政策：
回顾与展望”研讨会会议纪要》。
）
综上所述，可以得到这样一个印象：
中国城市贫困人口的规模应该在1500～3100万人之间，占中国城镇人口总数的比重为4%～8%。
中国社会救助制度的改革过程
一、改革的动因
在中国城市贫困问题发展的初期，中国政府并没有考虑创建一种制度性的社会政策作为长久的应对措施。
但是，20世纪50～60年代形成的与计划经济体制相配套的城市社会救济制度已经远远不能适应新的形势。
传统的社会救济制度至少有以下几个方面的缺陷：
1.救济范围极其有限
在实行最低生活保障线制度之前的1992年，中国得到国家定期定量救济的城镇困难户人数只有19万人，占城镇人口的比重为0.06%。
2.救济标准偏低
中国的社会救济标准一贯偏低。
1992年，用于城镇困难户的定期定量救济经费是8740万元，救济对象人均月救济金额为38元，仅为当年城镇居民人均生活费收入的25%。
3.救济经费严重不足
救济标准过低的直接原因是救济经费的不足。
1992年，全国城镇社会救济费用（包括临时救济）总共只有1.2亿元，仅占当年国内生产总值的0.05‰，不到国家财政收入的0.03%。
（注：
以上数据据《中国统计摘要（1994）》和民政部综合计划司编的《中国民政统计年鉴（1993年）》。
）
要使社会救助制度真正成为与市场经济配套的最后的安全网，必须动大手术，进行制度改革与创新。
二、新制度的模式选择
中国的最低生活保障制度从一开始就是地方政府的创意，虽然创立这项制度的目标和要解决的问题基本一致，但在具体框架结构和实施方式上可谓“百花齐放”。
以下，着重介绍在最低生活保障制度发展过程中产生过较大影响的上海、武汉和重庆这三个城市的最低生活保障制度的框架结构与制度个性并进行比较：
1.上海模式
上海市是中国最大的工商业城市和经济中心。
上海市最低生活保障制度于1993年6月1日正式实施。
上海市的最低生活保障制度有以下特点：
（1）保障标准：
随物价的变动进行调整
1993年最低生活保障制度出台时保障标准为120元，1994年调整为132元，1995年为165元，1996年为185元，1997年为195元，1998年为205元，1999年为215元，随着全国普遍调整标准，1999年9月又调整为280元。
（2）制度框架：
从复合式架构到单一式架构
1994年，市政府考虑到保障标准的调整跟不上物价上涨，同时发现部分老年人和重度残疾人生活有困难，于是又采取了实物补助的措施。
即对上述对象凭实物补助供应证（在上海俗称“蓝卡”）补助大米、食油、白糖，从1995年开始改发放实物为发放现金。
1995年，市政府经过调查，发现物价上涨仍然大于保障标准调整幅度，另外还有相当多的失业、下岗人员因为种种原因没有申请救助。
于是，市政府在最低生活保障线之上又规定了一条低收入线（230元，1996年调整为250元）；对人均收入在此线之下的家庭采取了发放粮油供应卡（俗称“绿卡”）的政策措施。
受助对象凭卡每人每月定点换领粮食或食油。
近年来，在政策实施中发现蓝卡和绿卡制度的一些弊病。
1999年10月，随着贯彻《条例》精神和救助标准调整（280元），已经超过当年的低收入线250元，上海市顺势将原来的两条线合并为一条线。
凡符合标准的都按最低生活保障制度的规定享受救助，同时还享受每人每月30元的粮油帮困。
实际上，上海市的救助对象享有的最低生活保障可补差到每人每月310元。
（注：
以上数据、资料由上海市民政局提供。
）
（3）资金来源：
从政府和企业分担到全部由财政负担
在制度实施的头7个年头，上海市的制度实际上分成两个方面：
没有工作单位的市民由民政部门解决；有工作的职工及其家属由工作单位解决；工作单位解决不了的，由主管部门解决；主管部门也解决不了的，再由民政部门解决。
这种后来通常为民政部门戏称为“谁家的孩子谁抱走”的资金分摊模式在全国产生了巨大的影响。
（注：
在1997年3月的民政部救灾救济司提供的统计数中，165个已经建立最低生活保障制度的城市中有78个（占47%）采用了上海的这种资金模式。
）
这种分担方式的弊病是显而易见的，因为导致职工（包括退休职工）家庭生活困难的最主要的原因是企业不景气，而现在又要求不景气的企业来负担职工的最低生活保障，这显然是一个悖论。
1999年10月，根据《条例》的要求，上海市最终改变了“谁家的孩子谁抱走”的资金分担模式，实现了由民政部门统一管理的“全民化”制度。
在实行新的统一制度后，最低生活保障对象估计会增加到7～10万人。
（注：
以上数据由上海市民政局提供。
）1999年的救助开支估计要增加到2.5亿元以上。
（4）法制建设和行政管理：
逐渐完善形成体系
为了使最低生活保障制度走上法制化管理的轨道，市政府1997年1月1日正式实施《上海市社会救助办法》和《上海市社会救助实施细则》。
1997～1998年，上海市完成了在基层社区设立社会救助办事处的工作，每个街道（注：
上海市的一个街道大约有2～8万居民。
）都有一个由3～5人组成的社会救助办事处，在居委会还聘用1～2人作为社会救助协理员。
为了提高效率和规范管理，上海市通过“社区—区网络中心—市网络中心”实现联网，构成了“上海市社会救助计算机网络”。
2.武汉模式
武汉市是中国的特大城市之一，是华中地区的经济中心和具有悠久历史的老工商业城市。
武汉市的最低生活保障制度于1996年3月1日起正式实施。
（注：
据《城市居民最低生活保障制度文件资料汇编·
（二）》，民政部救灾救济司1998年编印。
）武汉市的最低生活保障制度有以下特点：
（1）保障范围：
覆盖全体市民。
武汉市的《试行办法》规定：
所有持有武汉市非农业户口的市民，包括中央直属企业和省属企业的职工及其家属，凡人均收入在最低生活保障标准之下的，都可以向政府申请救助。
同时，武汉市的政策设计者认为，“城市社会保障制度是一个综合性的整体，就武汉市而言，这一社会保障体系是由职工最低工资标准、（下岗工人）最低生活补助标准、职工养老保险、失业待业保险、医疗保险和城市居民最低生活保障制度等组成整体保障网络。
城市居民最低生活保障线作为社会保障体系的最后一道防线，与前列各项保障政策衔接配套。
”在这个思想的指导下，计算申请者的家庭人均收入时其家庭成员中凡能与上述社会保障政策挂上钩的，都按最低标准计算收入（如在职职工按最低工资标准线，为200元；下岗工人按最低生活补助线，为90元，等等），有不足的再补充其差额部分。
（注：
参见《城市居民最低生活保障制度文件资料汇编·
（二）》，民政部救灾救济司1998年编印。
）
（2）资金来源：
全部由政府负责。
全国较早建立最低生活保障制度的城市中，大连和武汉是率先在资金来源上实现全部由财政负担的。
实施最低生活保障的资金全部由政府负责，市、区两级财政各负担50%，由武汉市民政局负责管理。
在制度出台之初，按人口的1.2%计算贫困人口（另一说4%），预算金额为1000万元，市、区各500万元。
到1996年3月实际运行时，享受最低生活保障的城市居民仅占0.05%，到1998年2月，也才上升到0.15%。
实际支出与预算数有较大的差距，财政拨款大量结余。
（3）保障标准：
低标准起步。
为了稳妥起见，武汉市采用了低标准起步的策略。
虽然多次测算最低数据亦为130元，但在实施之初还是采用了月人均120元的保障标准。
1998年6月调整为150元，1999年10月调整标准后达到195元。
（注：
在1997年3月的民政部救灾救济司提供的统计数中，165个已经建立最低生活保障制度的城市中有87个（占53%）采用了大连、武汉的这种资金模式。
）
3.重庆模式
重庆市是在1997年6月成立的中国最年轻的直辖市，是中国西南地区的经济中心和历史悠久的老工商业城市。
重庆市的最低生活保障制度于1996年7月1日起正式实施。
（注：
据《城市居民最低生活保障制度文件资料汇编·
（二）》，民政部救灾救济司1998年编印。
）重庆市的最低生活保障制度有以下特点：
（1）真正做到了覆盖全体市民。
针对“武汉模式”的不足，从1998年开始，重庆市取消了对劳动年龄阶段居民的“一刀切”限制，而按居民的实际收入来计算家庭平均收入。
当时，他们通过基层社区进行调查，然后逐级往上汇总，对所有月收入在130元以下的居民家庭进行了普查，预计救助对象将扩大到10万余人，最低生活保障制度经费开支可能要增加到1.2亿元。
促使重庆市采取上述改革措施的动因是因为给下岗工人发生活费的政策在设计上的漏洞：
①这个制度不看下岗工人的实际收入水平和生活状况，“人人有份，平均发放”。
②在资金筹集方面，虽然上面有一个“三家抬”的说法，但要企业负担一部分明显是个悖论，所谓社会募集一部分，实际上来自失业保险基金的资金，最后逃避不了责任的只有政府，所以，实际上还是财政托底。
③重庆市财政状况也很困难（一年只有70多个亿），根据国际经验，只有以家计调查为基础的社会救助方式才是最有效的。
所以，重庆市决定让企业中有生活困难的职工家庭转到社区申请最低生活保障。
“重庆模式”的意义是使最低生活保障制度真正实现了全民化，使人均收入水平低于最低生活保障标准应该享受社会救助的城市贫困家庭的生存权和基本生活权益得到了切实的保护。
1999年10月，全市享受最低生活保障的居民已达69647户，136699人。
每月支出的最低生活保障金约1100万元，以这个数字推算，一年估计要1.3亿元。
（2）专门建立了最低生活保障管理机构。
重庆市为了管好、用好这笔规模较大的基金，建立了专门的社会救助机构。
在市、区两级民政部门设立了城市最低生活保障管理处或科，并且招募了1000多名年轻能干、文化程度较高、工作认真负责的下岗人员，配备到每一个居委会，专门从事最低生活保障工作。
（3）逐步调整最低生活保障标准。
与武汉市一样，为了稳妥起见，重庆市也采用了低标准起步的策略。
在1996年7月实施之初采用了月人均120元的保障标准。
1998年3月调整为130元，1999年10月调整标准后达到163元。
（注：
以上数据、资料由重庆市民政局提供。
）
上述上海、武汉、重庆三种制度模式实际上代表了三个发展阶段的比较典型的三种价值取向。
在发展的第一阶段，上海市开始创建这项制度，在很多方面都要“摸着石头过河”，所以采取了慎之又慎的态度。
“谁家的孩子谁抱走”，实际上是对计划经济的残余——单位制度的一种让步。
搭积木式的制度架构，反映出不断发现问题不断解决的创新历程。
到了发展的第二阶段，武汉市的做法显然使制度更加简单明了，并且在建立一个欲将全民纳入的制度方面下了功夫。
但是改革并不彻底，于是又走向了另一个极端，把相当一部分救助对象又推了出去。
到了第三阶段，重庆市的制度才给人们割然开朗的感觉，真正向全民纳入的方向迈出了坚实的步伐。
所以说，这三种制度模式既有区别，又是一脉相承的。
没有前者的努力，就没有后者的成功。
这反映了各个城市在制度创新方面走过的艰难曲折的路程。
城市居民最低生活保障制度存在的问题
一、制度的实际覆盖范围仍然有限
目前城市居民最低生活保障制度最大的问题是保障范围问题。
如前所述，中国城市贫困人口的规模应该在1500～3100万人之间。
而在1999年9月全国普遍实行这项制度后，得到保障的人数只有281万人，亦即其覆盖面只有10%～20%上下。
二、传统救济思想影响仍然强大
在计划经济体制下形成的传统社会救济制度，是专门针对“无劳动能力”的边缘群体的。
这种救济方式在今天还有它的影响，可以称之为“民政对象情绪”。
1999年9月颁布并立即于10月1日正式实施的《城市居民最低生活保障条例》是一部很有远见的法规。
《条例》规定：
“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”。
这部法规从法律制度上实现了社会救助制度面向全民这一基本原则。
但是，目前各方人士对《条例》精神和重庆市的经验也还有意见分歧。
其理由是因为最低生活保障制度是位于下岗职工基本生活费和失业保险金之后的“最后的”安全网。
如前所述，事实上，有不少失业人员和下岗职工，还有大批的“待岗”、“放长假”的企业职工并没有任何收入或收入很少，但被“视同为”已经领取了最低工资或下岗职工基本费，这些群体的基本生活权利也应该得到保障，中国政府和全社会都应该在观念和行为方面有一个大的转变，才能充分体现享受最低生活保障是宪法赋予公民的最起码的基本权利。
三、各级财政分担比例极不合理
自建立最低生活保障制度以来，各地大多采用了市、区（县级市）两级分级负担的方法。
市、区分担的比例从7∶3（如大连市）到3∶7（如青岛市）的都有。
在武汉市、重庆市，市、区分担的比例是5∶5。
由于救助人数比建立最低生活保障制度前大大增加，支出也大大增加。
同时，由于区属企业（国有、集体）普遍不景气，区财政所依赖的财源大多有这样那样的问题。
正因为对保障对象的审批是由区民政局掌握的，对“贫困”的最终解释权实际上也在他们那里，因此区财政的困难对城市贫困的定义的影响是最直接的。
四、最低生活保障对象生活仍有困难
即使在享受了最低生活保障金之后，最低生活保障对象的生活究竟达到了怎样的水平呢？
根据上海、重庆、武汉和兰州等城市所做的调查，救助对象的收入可以说是仍然只够糊口，他们在食品方面是节省第一，很少考虑营养。
穿衣的主要来源是亲友赠送，也有的是基层社区募集的衣物。
有病不看的现象相当普遍，原因是负担医药费太贵。
对于许多贫困家庭来说，孩子的学杂费是一个沉重的负担。
救助对象疏于社交，主要原因是社交活动多少要花点钱，救助对象另一社交障碍是社会歧视。
政策建议
最低生活保障或社会救助制度是一项市场经济国家或地区必备的社会政策。
应该承认，中国的这项制度目前还只是一个雏形。
根据国际通行的社会政策和社会救助理论原则，为制度的进一步完善，我提出以下几点建议。
一、救助标准
因为中国经济、社会发展极不平衡，就实际操作而言，制定一个全国统一的社会救助标准是毫无意义的。
而且，现行政策的救助标准由地方政府自行确定，这就出现了如前所述的各城市间的极大差异。
作为负责管理社会救助的政府职能部门，应该对最低生活保障线的下限作出规定。
譬如以“人均国内生产总值”（或“人均国民收入”）、“人均地方财政收入”（或“人均地方财政支出”）、“居民人均生活费收入”和“居民人均消费支出”（均为国家统计局的现行统计指标）等指标构成一个综合指数，将全国分成若干层次。
然后组织力量进行调查研究，在每个层次中随机抽取若干城市包括大、中、小城市作抽样调查和定量分析，取得数据，这样就可以对各个层次最低生活保障线的下限提出一个对全国有指导意义的参考标准。
还有一点至关重要，考虑到人民生活水平的逐年提高和物价水平的变动等因素，最低生活保障线应该每年进行调整。
二、经费分担
社会救助是完全的政府责任，这是无庸置疑的。
应该考虑由中央、省、市和区四级财政来分担这笔费用。
市财政分担费用是责无旁贷的，分担的比例以6∶4或7∶3为好。
如果有可能，应该使区、县的财政负担减少到最低程度，不然，扩大救助范围的努力会遇上障碍。
中央和省级财政也要参与分担，理由有二：
其一，应该帮助“老、少、边，穷”地区的城市；其二，应该帮助中央部委所属和省属企业多的城市。
三、管理体制
目前在社会救助方面的人力配置（市级1～2人，区级1人，街道1人）是难以适应新的形势要求的。
因此，在社会救助管理体制的各个层次上，尤其是基层社区，再适当地增加必要的人力资源，专门负责社会救助基金运作和管理，是十分必要的。
上海市在这方面的经验是“管理中心下移”。
也就是说，在以上各层次中，把管理的重点放在直接与群众打交道的基层社区（主要是街道），整个救助工作网络的建立以街道社会救助事务所为依托。
每个事务所配备2～3人，同时领导居委会的社会救助协理员。
市和区两级事业机构的任务主要是档案管理，并承担一些疑难个案的调查，所以人不在多而在精。
四、职业培训
中国的下岗、失业问题不是在短时间内就可以解决的。
大批人员流散在社会上，终究是个不安定的隐患。
应该利用中国社会组织化程度较高的优势，把失业、下岗人员组织起来进行转业、转岗培训应该是可行的。
培训的基地应该设在基层社区，并与社区服务联系起来。
同时，把失业、下岗人员组织起来也可以解决目前一直在困惑社会救助机构的一个难题：
对拒绝参加培训者可视为没有就业欲望。
针对那部分为数不少的就业有相当困难的人，在最基层的社区层次上努力促成社会救助、就业辅导和再就业的整合。
这个安排的最终目标是使每一个社会成员都不至于脱离有效的社会支持网络而落入无助的窘境。
五、制度框架
参照国外社会救助的制度结构，最低生活保障制度可分为“基本生活救助金”，“特别需要救助金”和“酌情发放的救助金”三个部分：
1.“基本生活救助金”是满足生存需求的部分，按照中国的国情，用于解决食品、穿着、交通和日常杂用等日常生活费用，这是每个被批准享受救助的人都可以享受的。
2.“特别需要救助金”是视需要而给予救助的部分，如医疗、教育、住房以及老人、病人、残疾人所需要的护理费用等等。
它所采取的方式类似于实报实销，但可能会规定一个最高限额。
3.“酌情发放的救助金”主要是指购买比较耐用的家用物品的资金。
按这个思路可以建立起“综合的最低生活保障制度”。
总而言之，随着政府和中国社会对最低生活保障制度重要性的认识逐步加深，有理由相信，这项制度会越来越健全和完善，中国在经济、社会发展过程中遭遇的城市贫困问题得到缓解的前景光明。
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