瑞典财政法制培训考察报告.doc
《瑞典财政法制培训考察报告.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《瑞典财政法制培训考察报告.doc（14页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。
瑞典财政法制培训考察报告
（一）
编者按：
2010年9月9日至27日，条法司司长杨敏率领北京、内蒙古等11个省（区、市）财政厅（局）和条法司共15位培训团成员，赴瑞典就财政法制建设情况进行培训、考察。
瑞典培训期间，先后访问了瑞典财政部、中央银行、国家债务局、地方自治联合会、卡尔马市政府、特诺哈坦县财税局、诺雪平县审计署，15位相关部门的负责人和专家给培训团进行了专题讲解，并请斯德哥尔摩大学著名经济学家、瑞典财政政策委员会主席拉斯·卡尔马福斯（LarsCalmfors）教授和副主席伊娃·奥斯卡松（EvaOscarsson）教授就瑞典财政经济情况及财政政策委员会的相关情况进行了专题讲座。
本刊将分3期刊登考察报告，供有关方面参考。
一、瑞典的基本情况
瑞典位于北欧斯堪的纳维亚半岛东部，领土面积约45万平方公里，居民约930万人。
首都斯德哥尔摩为瑞典最大城市，人口77.1万。
哥德堡（G?
teborg）为瑞典第二大城市，人口48.5万。
马尔默（Malm?
）为瑞典第三大城市，人口27.1万。
比尔霍尔姆（Bjurholm）为瑞典最小的市政区，只有2500位居民。
瑞典为单一制国家，由中央、20个省和290个县（市）三级政府组成。
中央政府的职责包括外交政策、公共秩序、高等教育与研究、劳动力市场、社会保险和转移支付等。
省的职责包括：
根据法律规定，负责健康和医疗保健、地区发展；根据自愿，负责支持文化活动、公共交通等。
县（市）的职责包括：
根据法律规定，负责社会服务、学校、空间规划、卫生和环保、垃圾收集及废物处理、救援服务、水和污水处理；根据自愿，负责休闲活动、文化、住房、能源、工业设施、公共交通等。
在省的支出中，卫生保健占了绝大部分，公共行政、文化、教育、社会保护等总计不到5%。
在县（市）的支出中，教育占42%、社会保障38%、公共行政8%、文化5%、商业服务4%、民事保护2%、社区发展1%。
瑞典为君主立宪议会制国家。
国王为名义上的国家元首，但不具有实际权力。
议会（Riksdag）是最高立法机关，实行一院制，其议员通过竞选产生，共有349名议员。
议会作为国家权力机关，其主要职责是：
制定法律，决定税收和公共资金的使用，监督政府行政行为等。
内阁是行政机关,由首相和欧盟事务大臣、司法大臣、移民大臣、外交大臣、国际发展与合作大臣、贸易大臣、国防大臣、健康和社会事务大臣、老年保健和公共卫生大臣、社会保障大臣、财政大臣、地方政府与金融市场大臣、教育大臣、高等教育和研究大臣、农业大臣、环境大臣、企业和能源大臣（由副首相兼任）、通信大臣、融合与性别事务大臣、文化大臣等20个大臣[1]组成,首相由议会提名,经议会批准后任命。
内阁受议会委托管理国家,并对议会负责。
内阁下设首相办公室和行政事务办公室及外交部，司法部，教育和研究部，卫生和社会事务部，财政部，国防部，农业、食品和渔业部，环境部，企业、能源和通信部，融合与性别事务部，就业部，文化部等12个部[2]。
首相办公室指导并协调政府各办事机构的工作，并负责瑞典的欧盟政策。
在政府各办事机构内部，行政事务办公室负责管理方法和行政程序的制定、财务管理、雇员事务、信息技术、培训、图书馆、档案、对各委员会的服务和其他内部服务、内部和外部信息管理等。
瑞典各部都很小，各部都有自己的职责领域，主要任务是制定政策、负责拟订政府事务草案、并准备需要由政府决定的议题。
每个部下设若干机构，目前有近390个机构。
政府下属的各机构负责法律和政策的具体实施，针对具体问题作出决定并负责执行，各机构受部的控制较弱，内阁或分管大臣原则上都不能决定该部门对具体问题的决定结果。
内阁或分管大臣只能通过法律和政策、拨款指令、资金分配、任命高级官员和决定组织形式及结果管理等来指导政府各机构的运行。
二、瑞典财政部的机构设置与主要职责
瑞典财政部通过履行经济稳定发展、保证充分就业、保持价格稳定、实现高增长和稳健的公共财政等职责，实现议会和政府设定的经济政策目标。
瑞典财政部有470名雇员，平均年龄约为40岁，50%是女性，95%是非政治性的职员，10%具有管理责任，25%具有行政事务责任，65%具有决策执行责任，大多数职员为经济学家、律师或者社会科学家。
瑞典财政部设有两个大臣。
财政大臣安德士·博格（AndersBorg）的职责范围包括：
经济政策、国家预算、财政立法和关税、欧盟内的经济合作。
地方政府与金融市场大臣梅茨·奥德尔（MatsOdell[3]）的职责范围包括：
金融市场、地方政府立法、地方政府财政、省行政委员会、政府部门行政管理政策、住房问题、公共采购法等。
瑞典财政部下设预算司、经济事务司、税收和关税司、金融市场和机构司、公共行政司、国际司、法律秘书处、信息司、协调和支持司。
预算司负责中央政府活动的预算政策及财政管理，包括公共部门和欧盟的预算跟踪、支出预测的审核、经济的长期结构性问题和经济环境分析等。
经济事务司通过监控、分析和预测国内和国际经济，承担经济政策责任，包括对公共财政进行估算、分析社会中各项资源的分配、提供经济政策建议、参与欧盟与经合组织的经济政策合作等。
税收和关税司负责税收、关税、人口登记和社会保险费的立法等，包括公司税、增值税、资本税、消费税、关税、国际税收、税收政策分析和机构治理、个人税收和社会投入等。
金融市场和机构司负责金融领域的立法和发展情况监测，包括银行业和金融服务、保险服务、证券市场、国债政策、货币政策等。
公共行政司负责中央政府的行政管理政策和地方政府事务，包括控制和组织中央政府各部门、负责中央政府人员编制、中央政府职业养老金、欧盟和国际统计、地方政府立法和财政、省行政委员会、住房问题、公共采购法等。
国际司负责国际经济和金融合作，包括瑞典与国际金融组织（世界银行、国际货币基金等）的关系，欧盟与欧盟财政经济大臣理事会问题的协调，监控、分析国际经济政策的发展等。
法律秘书处作为财政部及其领导层提供法律事务咨询服务的律师，其主要职责包括起草法律和其他法令的提案、负责财政部档案管理和公共采购等。
信息司负责对内对外宣传财政部的工作信息，包括内部传播顾问、管理政府各办事机构的外部网站[4]和内部网[5]、安排研讨会和考察访问等。
协调和支持司的职责范围包括：
战略规划制定，内部预算，安全防范，人事及工资管理，卫生防护和工作环境，财务和行政管理，信息技术，办公场所和用品，预算协调、财务管理和机构管理，中央政府财产管理，外部人事问题等。
三、瑞典的预算管理法律制度
瑞典预算的法律规定除《宪法》、《议会法》有原则性规定外，《国家预算法》和由政府制定的有关预算的法规（条例），对预算制度和预算程序有详细的规定，适用于公共部门的预算和财务管理。
《宪法》第九章专章规定了财政权力，如该章第2条规定，国家资金只能用于议会确定的用途。
第3条规定，议会批准下一预算年度的国家预算，确定国家收入的概算，规定用于特定用途的拨款，此类决定并入国家预算。
第5条规定，对于正在执行的财政年度，议会可以通过一项追加预算，对国家岁入重新概算、改变原拨款，并规定新拨款。
第6条规定，政府应向议会提交国家预算议案。
第10条规定，未经议会授权，政府不得以国家的名义进行任何借款或者以其他方式承担任何财政义务。
第11条规定，议会和内阁关于国家预算方面权限和职责的进一步规则，在《议会法》和单行法律中规定。
《议会法》第三章议案与提案规定了提交预算案的有关要求。
如第2条规定，预算年度自1月1日开始。
并补充规定，预算议案提交时间不得迟于9月20日。
内阁每年应当不迟于4月15日提交一项议案（春季财政政策议案），列出对未来的经济和预算政策指引的建议。
关于预算过程的进一步规则在《国家预算法》中规定。
第12条规定，议会可在法律行为中决定向各支出领域分配的国家开支[6]。
如果议会已根据上述规定作出决议，那么其以单一决议方式，针对下一预算年度确定每个支出领域的支出限额，以及国家预算下的国家收入估算。
议会应通过单一决议方式，确定每个预算领域在国家预算下的拨款或其他支出。
《国家预算法》明确了政府在财政预算方面的权力和责任，是《宪法》和《议会法》以及政府发布的详细财政管理条例之间的桥梁。
《国家预算法》侧重于政府对议会的责任，对于维持预算纪律也很重要，根据规定，预算过程由财政部主导。
《国家预算法》对成效和成果，拨款，财政承诺（订购货物和服务以及相关事项、担保），国家预算范围，投资资金筹措，国家财产出售，跟踪、预测与结果，盈余目标，支出上限和支出领域，会计与审计等事项作出了明确规定。
1．成效和成果。
政府的运行应努力实现高度有效性及良好的经济性。
政府应就其运行的各个领域所要达到的目标及所取得的结果向议会递交报告。
[7]
2．拨款。
2010年，瑞典国家预算有471项拨款。
政府将471项拨款划分为约1200个项目。
根据《宪法》，议会决定一项拨款的支出金额及其具体用途。
在特定条件下，政府也可以决定一项必要的临时拨款，但其用途不应是行政管理，并且不得超出支出上限。
《国家预算法》规定，一项临时拨款可以使用最高超出获批拨款额度10%的拨款信用。
未使用资金可在下一财政年度使用。
政府可决定不使用拨款资金。
[8]
3．财政承诺。
《国家预算法》中一个非常重要的领域是关于财政承诺的规则。
《国家预算法》规定，未经议会批准，政府不得代表国家作出任何财政承诺。
政府达成的财政承诺应每年向议会报告。
《国家预算法》并明确规定了政府可以作出这类承诺的条件。
政府可以在议会规定的目的和限额内，订购货物和服务，并决定拨款、补偿、贷款等类在国家预算涵盖年度之后几个财政年度需要支出的项目。
政府可代表国家产生这类必要债务，以保障政府当前工作顺利进行。
[9]
议会规定目的和最高限额，政府可据此订购货物和服务，并决定将在本预算年度之后几个年度带来支出的拨款。
在2010年预算议案提出的471项拨款中，政府可委托订购货物和服务82项，金额为2760亿瑞典克朗。
2010年预算总支出8060亿瑞典克朗中，790亿用于支付早先订购货物和服务的付款。
议会规定政府可发行信用担保的目的和最高限额。
在议会规定的目的和限额内，政府可以发行信用担保，并达成类似的承诺。
财政承诺要收取一定费用。
收取的金额要对应国家的财政风险和财政承诺的其他成本。
[10]
瑞典担保模式中，有一项具体的储备金，担保费进入储备金，用于支付损失。
如果担保费不是由担保持有人支付，就由国家预算中某项拨款提供相同额度的资金。
通过这种方式，可以在支出上限内处理担保。
该模式迄今为止运作良好，同时，还尝试将该模式用于贷款。
2010年，担保额达16000亿瑞典克朗（其中银行储蓄9000亿、银行3500亿、出口2500亿）。
4．国家预算的范围。
除了一些例外，国家预算应包括影响到国家贷款需求的所有收入、支出和其他付款。
收入与支出均应在国家预算中列入预算并核算总额。
[11]
如果某一业务领域的收入完全涵盖政府开支，那么这一领域不列入国家预算，不须向议会报告。
[12]
国家预算应包括所有政府收入和支出，以及影响到国家贷款需求的其他支付。
拨款在预算的支出一方列出，国家预算收入在预算的收入一方估算。
所有政府借贷也都纳入影响到收支的预算。
国家预算尽可能完整，以保持良好的秩序，保证议会的财政权力，并维持预算纪律。
这项规则的唯一例外是针对一些业务领域，其收入用于完全覆盖国家开支。
当收入覆盖部分支出时，也允许净额预算。
收入与支出应计算总额。
在预算支出方面，有27个支出领域，这些支出领域包括所有拨款。
5．投资资金的筹措。
收购用于政府活动的固定资产，可以由国家债务局的贷款提供资金。
议会应每年为这类贷款设定限额。
收购基础设施资产应当由拨款提供资金。
在议会规定的限额内，国家活动中使用的固定资产应当由内部贷款提供资金。
在议会规定的信用限额内，国家活动中需要的运营资金应当由内部信贷供资。
其他资产应当由拨款或收入提供资金。
[13]
6．国家财产的出售。
政府无需议会批准，可以决定出售价值5000万瑞典克朗以下的不动产。
除非议会对某公司的情况另有决议，政府如果在该公司持有低于一半表决权的股票，政府可以决定出售该公司的股票。
[14]
7．跟踪、预测与结果。
政府在每一财政年度内，应当至少两次（预算议案和春季财政政策议案）向议会提交有关国家预算收入、拨款以及国债结果的预测报告。
[15]
在春季财政政策议案中，包括三年展望，宏观经济走势分析，政府提出经济和预算政策指引，由议会做出决议。
政府应不迟于财政年度结束后九个月向议会提交年度报告。
年度报告中应当包括预算执行报告、资产负债表以及现金流量表，还应包括国家预算收入和拨款的最终结果。
[16]
8．盈余目标。
政府应递交一项针对盈余目标的提案。
[17]
9．支出上限和支出领域。
政府应当在预算议案中提出一项针对支出上限的提案，用于编制拟议的国家预算，以及执行已编入预算的活动。
该提案应适用于预算年度之后的第三年。
[18]
10．会计与审计。
国家预算执行情况应进行审计。
政府应每年向议会报告政府已根据国家审计署的意见采取了哪些行动。
[19]
[1]2010年9月选举后，瑞典组成中右翼少数政府。
现内阁由首相和欧盟事务大臣、财政大臣、金融市场大臣、环境大臣、信息技术与地区事务大臣、通信大臣、企业与能源大臣、司法大臣、移民与政治避难管理大臣、外交大臣、贸易大臣、国际发展合作大臣、农村事务大臣、健康与社会事务大臣、儿童与老人事务大臣、公共管理与住房大臣、社保大臣、就业大臣、教育大臣（由副首相兼任）、文化与体育大臣、融合事务大臣、平等事务大臣、国防大臣等23个大臣组成。
[2]现在12个部分别为：
财政部，环境部，企业、能源与通信部，司法部，外交部，农业部，健康与社会事务部，就业部，教育部，文化部，融合与平等事务部，国防部。
[3]现为彼特·诺曼（PeterNorman），金融市场大臣（MinisterforFinancialMarkets）。
来源于http:
//www.sweden.gov.se/sb/d/13500。
[4]http:
//www.regeringen.se/
[5]Finanssidan
[6]27个支出领域经过调整对应议会15个委员会。
[7]《国家预算法》第1条和第2条。
[8]《国家预算法》第6条和第8条。
[9]《国家预算法》第12条和第13条。
[10]《国家预算法》第14条和第15条。
[11]《国家预算法》第16条和第17条。
[12]《国家预算法》第18条。
[13]《国家预算法》第20条、第21条和第22条。
[14]《国家预算法》第25条和第26条。
[15]《国家预算法》第36条。
[16]《国家预算法》第38条。
[17]《国家预算法》第39条。
[18]《国家预算法》第40条。
[19]《国家预算法》第46条和第47条。
四、瑞典的预算管理
（一）瑞典预算管理主要考虑的要素
瑞典财政预算管理主要考虑的要素包括：
清晰化的预算目标、自上而下的预算决策过程、预算执行的有效监督和其他影响预算的重要因素。
1．清晰的财政预算目标、预算规则和支出限制。
政府从宏观角度明确财政预算目标，包括各级政府的财政盈余，中央政府和养老金系统的支出上限，良好的经济管理和地方政府预算在经济周期内的平衡要求等。
从2000年起，瑞典政府设定财政预算盈余占国内生产总值（GDP）的比重为1%的管理目标；预算决定是年度的，但预算文件还应包含当前年度之后3年的信息；预算包括了政府所有的支出项目，但不包括政府债务利息；预算盈余包括了或有支出项目。
从1997年开始，年度预算实行支出上限。
支出上限要结合全面的财政规范框架和财政预测来确定。
支出上限的水平应该在长期中符合财政政策可持续性要求，其占GDP的比重应当平缓下降。
预算盈余需足以弥补三年或有支出和预算预测错误，其中第1年为上限的1%,第2年为上限1.5%，第3年为上限的2%，第4年为3%。
预算平衡适用于所有的政府分支部门。
预算平衡要求事前和事后均达到均衡。
事后赤字应通过未来3年相同规模的盈余来弥补。
2．自上而下的决策过程。
瑞典财政预算主要通过两个文件（春季财政政策议案和预算议案）来实现。
春季财政政策议案讨论全部财政政策的优先顺序，经济目标，未来经济面临的挑战，财政政策的可持续性和预算议案中具体建议的出发点等。
预算议案则主要按照政策的优先顺序确定拨款范围和额度。
议会在预算决策中担负着重要角色，其决策过程是：
首先在春季财政政策草案中确定预算年度及其随后3年的支出上限；然后在预算草案中提交预算年度及其随后3年的支出上限；而后议会决定预算年度及其随后1年的27项支出的框架，所有支出不能超出支出上限；最终议会决定每项支出领域的拨款额，每一项支出不能超出框架要求。
3．对支出的强有力监督并明确各机构的责任。
每一项预算拨款都要落实到各个政府机构；暂时不需要使用的拨款必须存入指定账户。
通过指示信来明确执行政策的机构的预算责任并通过结果和绩效信息进行监管。
预算拨款设置了清晰的基线，包括对政府机构的运营成本采用指数化的拨款方法、依法授权、名义上的不变账户等。
预算执行的信息要公开，并通过积极、连续的手段动态监控财政收支的进展情况。
4．其他影响预算的重要因素。
其他一些影响预算的重要因素包括：
通过长期的预测来评估财政政策的可持续性，预测的独立性，新的支出改革必须遵循财政原则，强力有效的系统支持提升了计划及其后续跟踪的可靠性等。
（二）瑞典中央政府的财政预算程序
瑞典中央政府预算采取从上到下的预算编制方法。
经过1996年改革，财政预算年度与日历年度一致[1]，即1月1日至12月31日。
预算编制大致分为由财政部编制滚动预算框架、内阁会议确定政府预算目标和各部门确定自己的预算3个阶段。
议会从9月下旬到12月下旬主要讨论预算问题。
议会审批预算主要包括审批通过政府支出总水平、审批27个支出领域的上限和批准约500个单项拨款。
瑞典政府预算时间表大致为：
1月－3月，财政部根据各支出部门提交的预算提案更新滚动预算框架；
3月中旬，财政部向内阁提交下年度及后续两个财政年度的预算建议；
3月下旬，内阁召开预算会议，讨论并通过下年度及后续两个财政年度的支出总水平，并决定27个支出领域各自的指导性支出总水平；
4月15日，内阁向议会提交政府春季财政政策草案；
4月－5月，各支出部门决定所负责支出领域内支出总额在各单项拨款项目间的分配情况；
6月15日，议会批准政府的春季财政政策草案，必要时进行一定的修正；
6月－8月，各部门起草预算提案并交财政部审核；
9月上旬，内阁审议并通过向议会提交的最终预算草案；
9月20日，政府向议会提交下一年度的预算草案。
政府总支出分成27个支出领域，并细分成约500个拨款项目；
10月7日前，议员向议会提出修改预算的动议；
11月底，议会审议27个支出领域各自的支出水平，并逐一投票通过；
12月15日－25日，议会审议27个支出领域内500项拨款的支出水平，并 按27个支出领域逐一投票通过；
1月1日，财政年度开始。
（三）瑞典中央政府预算的特点
瑞典中央政府预算具有以下特点：
一是内阁要向议会提交两个草案。
一个是4月的“春季财政政策草案”，主要阐述政府关于未来几年宏观经济和财政预算政策指导方针的建议；另一个是9月的“预算草案”,主要通过项目优先排序，将春季财政政策草案的建议进一步细化为下一预算年度各个领域、各项支出和收入的具体建议。
二是预算支出项目相对固定。
政府预算分成27个支出领域，27个支出领域又细分为约500个拨款项目。
拨款项目可分为日常运营支出、转移支付、资本性支出3类。
三是滚动预算管理方式。
为保证预算的连续性，年度预算草案包括前后三年的数据。
在编制2011年预算草案时，预算收入和支出都会同时列示2009年的预算执行结果、2010年的预算执行预测结果以及2011年－2014年的预算建议。
五、瑞典地方政府财政均等化制度
在瑞典，公共支出占国内生产总值的很大部分，向各县（市）和省分权的规模在国际社会中是很大的。
因为各县（市）和省负责绝大部分福利服务，例如学校、医疗保健和各种社会关怀，瑞典地方政府支出占国内生产总值的份额比任何其他国家都高。
同时，瑞典不同地区的地方政府之间情况差别很大，因此完成这些任务的情况也各不相同。
瑞典现行的地方政府财政均等化制度于2005年1月1日开始施行。
该制度的目的是让瑞典所有县（市）和省处于平等的财政地位，排除地方居民收入和其他结构性要素影响，为居民提供同等服务；让地方税收尽量体现效率差异以及服务和费用水平的差异，而不是结构差异。
均等化制度包括五个部分：
收入均等化、成本均等化、过渡性补助、结构性补助、调整补助或者收费。
（一）收入均等化
收入均等化带来各县（市）之间和各省之间税收收入的均等化。
收入均等化补助的基础是地方政府自己的应税收入与税收均等化基准的差异。
税收均等化基准是县（市）级全国平均课税能力的115%和省级的110%。
中央政府负担地方政府收入均等化的主要部分，各县（市）和省的应税收入超过的部分需要向中央政府支付收入均等化费用。
2005年前各县（市）和各省获得的是一般政府补助。
在该补助取消以后，引入了收入均等化补助。
有资格获得补助的各县（市），补助金以2003年全国平均税率的95%为基础；省则以同年全国平均税率的90%为基础。
需要付费的各县（市）和省，则以全国平均税率的85%为付费基础。
（二）成本均等化
成本均等化主要用来平衡结构性成本的差异。
这主要有两种情况：
一是对地方政府服务的需求不同，例如有很多老年人的城市更需要老龄关怀；二是提供具体服务的成本不同，例如在人口稀少的城市教育成本更高，因为学校数量更少，学生往往需要乘校车到较远地方上学。
成本均等化也考虑影响不同地区运行成本的薪酬结构性差异。
成本结构不利的县（市）和省从中央政府获得补助。
结构有利的地方政府要向中央政府付费。
成本均等化对中央政府的财政是中性的，因为总的补助和收费正好相抵消。
现行成本均等化制度包括2005年之前和地区政策有关的成本均等化以及和成本均等化并行的结构性补助。
现在并不向所有县（市）和省发放结构性补助，而只发给某些曾以特定模式计算而得到补助以及由于2005年制度变化而收入锐减的地方政府。
成本均等化平衡地方政府不能影响的成本。
用可衡量的客观因素来计算结构性情况和需求差异。
一个基本原则是，仅平衡县（市）和省有义务提供的服务所产生的结构性差异。
此外，成本均等化只适用于地方政府服务成本和需求的差异，而不适用于居民个人消费的差异，例如高房价。
成本均等化根据对于县（市）和省相同的原则而设计。
这种方法叫做标准成本方法，其意味着成本均等化由若干独立模型组成，各模型指的是儿童看护或老人关怀等服务。
基于服务的成本均等化结构有优有劣。
对于各地区，可以观察到由于服务种类不同而成本均等化也不同的情况。
也可能出现当服务发生变化时，成本均等化也出现调整的情况。
主要的劣势是，该均等化涵盖范围广，包括很多要素和模型。
但另一方面，一个更为简单的制度可能会忽略某些结构性成本，导致制度不公平。
因此成本均等化的设计是简单和公平性之间的平衡。
下表列明了成本均等化中各县（市）的9项和各省的3项及共同负责的1项服务内容。
县（市）和省成本均等化模型表
服务或同等情况
结构性要素
县（市）
学前服务和失学服务
年龄结构，家长活跃程度
升级会员 