应急预案应急预案编制.docx

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应急预案应急预案编制

应急预案编制

编制应急预案是应急救援工作的核心内容之一，是开展应急救援工作的重要保障。

我国政府近年来相继颁布的一系列法律法规，如《安全生产法》、《危险化学品安全管理条例》、《关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《特种设备安全监察条例》等，对安全生产事故应急预案的编制提出了相应的要求，是各级政府、企事业单位编制应急预案的法律法规基础。

一、应急预案编制基本要求

编制应急预案必须以科学的态度，在全面调查的基础上，实行领导与专家相结合的方式，开展科学分析和论证，使应急预案真正具有科学性。

同时，应急预案应符合使用对象的客观情况，具有实用性和可操作性，以利于准确、迅速控制事故。

应急预案的编制基本要求有三点：

（1）分级、分类制定应急预案内容；

（2）做好应急预案之间的衔接；

（3）结合实际情况，确定应急预案内容。

二、应急预案编制步骤

应急预案的编制过程可分为下面四个步骤：

1．成立预案编制小组

应急预案的成功编制需要有关职能部门和团体的积极参与，并达成一致意见，尤其是应寻求与危险直接相关的各方进行合作。

成立应急预案编制小组是将各有关职能部门、各类专业技术有效结合起来的最佳方式，可有效地保证应急预案的准确性、完整性和实用性，而且为应急各方提供了一个非常重要的协作与交流机会，有利于统一应急各方的不同观点和意见。

2．危险分析和应急能力评估

为了准确策划应急预案的编制目标和内容，应开展危险分析和应急能力评估工作。

为有效开展此项工作，预案编制小组首先应进行初步的资料收集，包括相关法律法规、应急预案、技术标准、国内外同行业事故案例分析、本单位技术资料、重大危险源等。

危险分析和应急能力评估的具体过程参见第四章。

（1）危险分析

危险分析是应急预案编制的基础和关键过程。

在危险因素辨识分析、评价及事故隐患排查、治理的基础上，确定本区域或本单位可能发生事故的危险源、事故的类型、影响范围和后果等，并指出事故可能产生的次生、衍生事故，形成分析报告，分析结果作为应急预案的编制依据。

（2）应急能力评估

应急能力包括应急资源（应急人员、应急设施、装备和物资）、应急人员的技术、经验和接受的培训等，它将直接影响应急行动的快速、有效性。

应急能力评估就是依据危险分析的结果，对应急资源的准备状况充分性和从事应急救援活动所具备的能力评估，以明确应急救援的需求和不足，为应急预案的编制奠定基础。

制定应急预案时应当在评估与潜在危险相适应的应急能力的基础上，选择最现实、最有效的应急策略。

3．编制应急预案

针对可能发生的事故，结合危险分析和应急能力评估结果等信息，按照《国家突发公共事件总体应急预案》、《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》（国办函〔2004〕39号）、《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》（AQ/T9002-2006）等有关规定和要求编制应急预案。

应急预案编制过程中，应注重编制人员的参与和培训，充分发挥他们各自的专业优势，使他们均掌握危险分析和应急能力评估结果，明确应急预案的框架、应急过程行动重点以及应急衔接、联系要点等。

同时，编制的应急预案应充分利用社会应急资源，考虑与政府应急预案、上级主管单位以及相关部门的应急预案相衔接。

4．应急预案的评审与发布

（1）应急预案的评审

为确保应急预案的科学性、合理性以及与实际情况的符合性，应急预案编制单位或管理部门应依据我国有关应急的方针、政策、法律、法规、规章、标准和其他有关应急预案编制的指南性文件与评审检查表，组织开展应急预案评审工作，取得政府有关部门和应急机构的认可。

（2）应急预案的发布

重大事故应急预案经评审通过后，应由最高行政负责人签署发布，并报送有关部门和应急机构备案。

应急预案编制完成后，应该通过有效实施确保其有效性。

应急预案实施主要包括：

应急预案宣传、教育和培训，应急资源的定期检查落实，应急演习和训练，应急预案的实践，应急预案的电子化，事故回顾等。

应急预案的编制工作流程参如图3-2所示。

成立编制小组

开始

资料收集

危险分析与应急能力评估

应急预案编写

应急预案的评审和发布

应急预案实施

图3-2应急预案编制流程表　　　　　

三、应急预案主要内容

完整的应急预案主要包括六个方面的内容。

1．应急预案概况

应急预案概况主要描述生产经营单位概况以及危险特性状况等，同时对紧急情况下应急事件、适用范围提供简述并作必要说明，如明确应急方针与原则，作为开展应急救援工作的纲领。

2．预防程序

预防程序是对潜在事故、可能的次生与衍生事故进行分析并说明所采取的预防和控制事故的措施。

3．准备程序

准备程序应说明应急行动前所需采取的准备工作，包括应急组织及其职责权限、应急队伍建设和人员培训、应急物资的准备、预案的演习、公众的应急知识培训、签订互助协议等。

4．应急程序

在应急救援过程中，存在一些必需的核心功能和任务，如接警与通知、指挥与控制、警报和紧急公告、通信、事态监测与评估、警戒与治安、人群疏散与安置、医疗与卫生、公共关系、应急人员安全、消防和抢险、泄漏物控制等，无论何种应急过程都必须围绕上述功能和任务开展。

应急程序主要指实施上述核心功能和任务的程序和步骤。

（1）接警与通知

准确了解事故的性质和规模等初始信息是决定启动应急救援的关键。

接警作为应急响应的第一步，必须对接警要求作出明确规定，保证迅速、准确地向报警人员询问事故现场的重要信息。

接警人员接受报警后，应按预先确定的通报程序，迅速向有关应急机构、政府及上级部门发出事故通知，以采取相应的行动。

（2）指挥与控制

重大安全生产事故应急救援往往需要多个救援机构共同处置，因此，对应急行动的统一指挥和协调是有效开展应急救援的关键。

建立统一的应急指挥、协调和决策程序，便于对事故进行初始评估，确认紧急状态，从而迅速有效地进行应急响应决策，建立现场工作区域，确定重点保护区域和应急行动的优先原则，指挥和协调现场各救援队伍开展救援行动，合理高效地调配和使用应急资源等。

（3）警报和紧急公告

当事故可能影响到周边地区，对周边地区的公众可能造成威胁时，应及时启动警报系统，向公众发出警报，同时通过各种途径向公众发出紧急公告，告知事故性质，对健康的影响、自我保护措施、注意事项等，以保证公众能够及时做出自我保护响应。

决定实施疏散时，应通过紧急公告确保公众了解疏散的有关信息，如疏散时间、路线、随身携带物、交通工具及目的地等。

（4）通信

通信是应急指挥、协调和与外界联系的重要保障，在现场指挥部、应急中心、各应急救援组织、新闻媒体、医院、上级政府和外部救援机构之间，必须建立完善的应急通信网络，在应急救援过程中应始终保持通信网络畅通，并设立备用通信系统。

（5）事态监测与评估

在应急救援过程中必须对事故的发展势态及影响及时进行动态的监测，建立对事故现场及场外的监测和评估程序。

事态监测在应急救援中起着非常重要的决策支持作用，其结果不仅是控制事故现场，制定消防、抢险措施的重要决策依据，也是划分现场工作区域、保障现场应急人员安全、实施公众保护措施的重要依据。

即使在现场恢复阶段，也应当对现场和环境进行监测。

（6）警戒与治安

为保障现场应急救援工作的顺利开展，在事故现场周围建立警戒区域，实施交通管制，维护现场治安秩序是十分必要的，其目的是要防止与救援无关人员进入事故现场，保障救援队伍、物资运输和人群疏散等的交通畅通，并避免发生不必要的伤亡。

（7）人群疏散与安置

人群疏散是减少人员伤亡扩大的关键，也是最彻底的应急响应。

应当对疏散的紧急情况和决策、预防性疏散准备、疏散区域、疏散距离、疏散路线、疏散运输工具、避难场所以及回迁等作出细致的规定和准备，应考虑疏散人群的数量、所需要的时间、风向等环境变化以及老弱病残等特殊人群的疏散等问题。

对已实施临时疏散的人群，要做好临时生活安置，保障必要的水、电、卫生等基本条件。

（8）医疗与卫生

对受伤人员采取及时、有效的现场急救，合理转送医院进行治疗，是减少事故现场人员伤亡的关键。

医疗人员必须了解城市主要的危险，并经过培训，掌握对受伤人员进行正确消毒和治疗方法。

（9）公共关系

重大事故发生后，不可避免地会引起新闻媒体和公众的关注。

应将有关事故的信息、影响、救援工作的进展等情况及时向媒体和公众公布，以消除公众的恐慌心理，避免公众的猜疑和不满。

应保证事故和救援信息的统一发布，明确事故应急救援过程中对媒体和公众的发言人和信息批准、发布的程序，避免信息的不一致性。

同时，还应处理好公众的有关咨询，接待和安抚受害者家属。

（10）应急人员安全

重大事故尤其是涉及危险物质的重大事故的应急救援工作危险性极大，必须对应急人员自身的安全问题进行周密的考虑，包括安全预防措施、个体防护设备、现场安全监测等，明确紧急撤离应急人员的条件和程序，保证应急人员免受事故的伤害。

（11）抢险与救援

抢险与救援是应急救援工作的核心内容之一，其目的是为了尽快地控制事故的发展，防止事故的蔓延和进一步扩大，从而最终控制住事故，并积极营救事故现场的受害人员。

尤其是涉及危险物质的泄漏、火灾事故，其消防和抢险工作的难度和危险性十分巨大，应对消防和抢险的器材和物资、人员的培训、方法和策略以及现场指挥等做好周密的安排和准备。

（12）危险物质控制

危险物质的泄漏或失控，将可能引发火灾、爆炸或中毒事故，对工人和设备等造成严重危险。

而且，泄漏的危险物质以及夹带了有毒物质的灭火用水，都可能对环境造成重大影响，同时也会给现场救援工作带来更大的危险。

因此，必须对危险物质进行及时有效的控制，如对泄漏物的围堵、收容和洗消，并进行妥善处置。

5．恢复程序

恢复程序是说明事故现场应急行动结束后所需采取的清除和恢复行动。

现场恢复是在事故被控制住后进行的短期恢复，从应急过程来说意味着应急救援工作的结束，并进入到另一个工作阶段，即将现场恢复到一个基本稳定的状态。

经验教训表明，在现场恢复的过程中往往仍存在潜在的危险，如余烬复燃、受损建筑倒塌等，所以，应充分考虑现场恢复过程中的危险，制定恢复程序，防止事故再次发生。

6．预案管理与评审改进

应急预案是应急救援工作的指导文件。

应当对预案的制定、修改、更新、批准和发布做出明确的管理规定，保证定期或在应急演习、应急救援后对应急预案进行评审，针对各种变化的情况以及预案中所暴露出的缺陷，不断地完善应急预案体系。

四、应急预案相互衔接

安全生产事故应急预案是国家应急预案体系的重要组成部分，按照国务院提出的建立“横向到边、纵向到底”应急预案体系的要求，政府和生产经营单位应当分别制定相应的应急预案。

在我国安全生产事故应急预案体系中，生产经营单位安全生产事故应急预案是贯彻落实“安全第一、预防为主、综合治理”方针，规范生产经营单位应急管理工作，提高应对风险和防范事故的能力，保证职工安全健康和公众生命安全，最大限度地减少财产损失、环境损害和社会影响的重要措施。

生产经营单位应结合本单位的实际情况，从公司、生产经营单位到车间、岗位分别制定相应的应急预案，形成体系，互相衔接，并按照统一领导、分级负责、条块结合、属地为主的原则，同地方人民政府和相关部门应急预案相衔接。

《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》（AQ/T9002-2006）中提出，应针对可能发生的事故，按照有关规定和要求编制应急预案。

生产经营单位发生的安全生产事故一旦超出厂界或超出本单位自身的应急能力，就需要社会及政府的应急援助。

因此，生产经营单位安全生产事故应急预案必须与所在区域和当地政府的应急预案有效衔接，确保应急救援工作的成效，如发生事故后的及时上报，向政府的救援请求，外部应急救援队伍到现场后的协同作战等。

生产经营单位应将应急预案到政府有关部门进行备案，使政府有关部门掌握生产经营单位的应急救援工作情况。

同时，生产经营单位应与政府有关部门保持紧密联系，确保应急救援工作能顺畅开展。

与此同时，政府部门的应急预案是以生产经营单位的应急预案为基础，政府部门在生产经营单位进行安全生产事故先期处置后，及时启动政府应急预案，对事故应急救援工作进行指挥、协调、处理等。

因此，政府部门应掌握所辖区域内生产经营单位的重大危险源的信息，并指导、监督生产经营单位做好应急救援工作，对生产经营单位的应急预案进行备案，确保生产经营单位的应急预案与政府应急预案有效衔接。

1．应急预案相互衔接重要性和要求

2005年7月22日，国务委员华建敏在第一次全国应急管理工作会议上，明确提出要健全和完善应急预案体系。

要重点抓好基层和重点部位的预案建设，形成“横向到边、纵向到底”的预案体系。

各类企业特别是高危行业企业，必须针对自身特点，重视应急管理，做到应急有预案、救援有队伍、联动有机制、善后有措施。

中央企业要加强与地方政府的沟通，明确应急管理属地为主。

2006年7月8日，在第二次全国应急管理工作会议上，国务委员华建敏在强调下一阶段全面推进应急管理工作的主要任务中，又明确指出要继续下大力气深化应急预案体系建设，要求要在搞好各级各类预案的衔接上下功夫。

目前，涵盖各个层面和领域的预案已有相当数量，同时还将编制实施新的预案。

要加强对预案编制的指导协调、沟通交流和审核备案工作，更加注重各级各类预案的衔接与配套，形成全国统一、有机完整的预案体系。

2006年9月23日，华建敏国务委员在中央企业应急管理和预案编制工作现场会上指出，很多重大事故往往超出企业自身处置能力。

社会上的许多突发公共事件，往往也需要企业施以援手。

建立起政府与企业、企业与企业、企业与关联单位之间的应急联动机制，通过预案联动、机构联动、资源联动、信息联动，互相救援、互为补充，有利于协调有序地开展应急处置工作，减少人员伤亡和财产损失。

《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》（国发[2006]24号）要求，各地区、各部门要根据《国家突发公共事件总体应急预案》编制修订本地区、本行业和领域的各类应急预案，并加强对应急预案编制工作的领导和督促检查。

各基层单位应根据实际情况制定和完善本单位应急预案，明确各类突发公共事件的防范措施和处置程序，尽快构建覆盖各地区、各行业、各单位的预案体系，并做好各级、各类相关应急预案的衔接工作，同时要加强对应急预案的动态管理，不断增强应急预案的针对性和实效性，尤其是确保应急预案落实工作，经常性地开展应急预案演练，特别是涉及多个地区和部门的应急预案，要通过开展联合演练等方式，促进各单位的协调配合和职责落实。

《关于加强安全生产应急管理工作的意见》（安监总应急〔2006〕196号）要求，各级安全监管部门及其他有安全监管职责的部门要在政府的统一领导下，根据《国家安全生产事故灾难应急预案》，分门别类制修订本地区、本部门、本行业和领域的各类安全生产应急预案。

各生产经营单位要按照《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》，制定应急预案，建立健全应急预案体系，并与政府及有关部门的应急预案相互衔接。

2．应急预案相互衔接方式

为贯彻落实《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》（国发〔2006〕24号）和《国家突发公共事件总体应急预案》，做好安全生产应急管理工作，切实防范、有效应对重特大事故，控制和减少事故灾难造成的损失，促进全国安全生产状况的进一步好转，国家安全生产监督管理总局发布了《关于加强安全生产应急管理工作的意见》（安监总应急〔2006〕196号），提出要推动“一案三制”（预案，体制、机制和法制）及应急管理体系、队伍、装备建设，切实提高预防和处置安全生产事故灾难的能力，最大限度地减少人员伤亡和财产损失，促进全国安全生产形势进一步好转。

根据有关文件精神及要求，解决政府与生产经营单位之间应急预案衔接问题可以从四个方面进行：

应急预案中建立的应急组织机构、职责及相互关系；应急预案相关的工作制度、运行方式和程序；规范生产经营单位和政府行为的法律、规章、条例；应急队伍和装备等。

当然，做好应急管理工作，必须坚持预防为主、关口前移，重心下移。

预防突发公共事件的发生，是应急管理的本质要求。

建立应急预案体系的根本目的，主要不在于启动应急预案进行应急处置，而是在于常态下发挥应急预案的预防作用，尽可能化解可能导致突发公共事件的风险隐患，最大程度地减少突发公共事件的发生。

因此，根据当前应急管理工作现状，以及国家有关文件、领导讲话精神，政府与生产经营单位的预案衔接问题，可按照预防与应急并重、常态与非常态相结合的原则进行分解。

一是在常态时（平时）应急预案之间的衔接，包括指挥机构、物资与装备、应急救援队伍、宣传、培训和演习等；二是在非常态时（战时）应急预案之间衔接，包括信息报告、应急处理以及社会联动机制等。

（1）常态时应急预案之间衔接

1）突发安全生产事故应急组织指挥架构

在应急预案体系中，生产经营单位应急组织指挥体系应考虑与政府应急组织指挥体系形成衔接。

生产经营单位应急预案应急指挥部应该结合当地政府应急预案的内容，考虑增加政府相关部门及其负责人的联系方式，以便及时联系。

。

同时，政府预案中应综合考虑生产经营单位的重大危险源，在应急预案应急指挥体系中增加重大危险源厂外应急措施以及可提供大型救援装备的生产经营单位负责人员。

在突发安全生产事故后，生产经营单位根据应急预案建立应急处理指挥机构，切实履行先期处置的职责，负责对在突发安全生产事故发生初期组织和指挥。

随着突发安全生产事故的发展，当地政府应当迅速和生产经单位应急指挥机构一起建立应急处理指挥体系，按照统一部署，负责对突发安全生产事故进行统一领导、统一指挥。

2）应急物资和装备等的调度与配置

应急资源物资和装备是重大安全生产事故发生后能否成功救援的关键。

政府和生产经营单位应急预案应在应急物资和装备等的调度与配置方面形成有效衔接。

根据《国家安全生产事故灾难应急预案》，各专业应急救援队伍和生产经营单位根据实际情况和需要配备必要的应急物资和救援装备。

专业应急救援指挥机构应当掌握本专业的特种救援装备情况，各专业队伍按规程配备救援装备。

国务院有关部门和县级以上人民政府及其有关部门、生产经营单位，应当建立应急救援设施、设备、救治药品和医疗器械等储备制度，储备必要的应急物资和装备。

当地政府主管部门应当加强突发安全生产事故应急网络建设，配备相应的物资、技术和装备等，保证应急物资、设施及装备等物资储备，提高应对突发安全生产事故的能力。

当地政府主管部门应当根据当地风险特点，保证应急物资、设施及装备等物资储备。

各级政府应当提供必要的资金，保障应急物资和装备资源储备，将所需经费列入政府财政预算。

根据突发安全生产事故应急处理的需要，当地政府主管部门应急指挥机构应当建立与生产经营单位的协调，掌握其具备的物资和资源，并有权在突发安全生产事故发生后调用机关、团体、企事业组织和个人的交通工具、通信工具、场地和建筑物，必要时可以配合有关部门，对人员进行疏散或者隔离，对重点地区进行封锁。

3）应急救援队伍的建立和管理

政府和生产经营单位应急预案应在应急救援队伍方面形成衔接。

根据《国家安全生产事故灾难应急预案》，矿山、危险化学品、交通运输等行业或领域的生产经营单位应当依法组建和完善救援队伍。

各级、各行业安全生产应急救援机构负责检查并掌握相关应急救援力量的建设和准备情况。

与此同时，当地政府主管部门应当对当地应急救援队伍的建立提出方向，并充分考虑当地生产经营单位的实际情况，积极支持生产经营单位根据自己的危险性组建专兼职的应急救援队伍，同时，当地政府主管部门也应当提出规划，确保队伍类型、水平等符合当地风险特点。

一旦应急救援队伍形成体系，当地政府主管部门应当组织进行培训等，提高应急救援能力。

4）宣传、培训和演习协调

政府和生产经营单位应急预案应通过宣传、培训和演习方面形成衔接。

国务院安委会办公室和有关部门组织应急法律法规和事故预防、避险、避灾、自救、互救常识的宣传工作，各种媒体提供相关支持。

地方各级人民政府结合本地实际，负责本地相关宣传、教育工作，提高全民的危机意识。

生产经营单位与所在地政府、社区建立互动机制，向周边群众宣传相关应急知识。

有关部门组织各级应急管理机构以及专业救援队伍的相关人员进行上岗前培训和业务培训。

有关部门、单位可根据自身实际情况，做好兼职应急救援队伍的培训，积极组织社会志愿者的培训，提高公众自救、互救能力。

地方各级人民政府将突发公共事件应急管理内容列入行政干部培训的课程。

各专业应急机构每年至少组织一次安全生产事故灾难应急救援演习。

国务院安委会办公室每两年至少组织一次联合演习。

各生产经营单位应当根据自身特点，定期组织本单位的应急救援演习。

政府和生产经营单位应根据应急预案要求共同进行应急演习。

（2）非常态时应急预案之间衔接

1）信息报告和沟通

在应急预案体系中，政府主管部门之间、政府主管部门和生产经营单位之间应建立突发安全生产事故的应急报告和信息沟通机制，对可能造成重大社会影响的重大突发安全生产事故进行报告和沟通，确保突发安全生产事故发生后，政府和生产经营单位能够协调一致地采取相应的应急救援行动。

在政府主管部门内部，要建立突发安全生产事故应急报告机制，下级政府主管部门应当在突发安全生产事故发生后向上一级政府主管部门报告，对重大突发安全生产事故，下级政府主管部门可以直接向国家安全生产监督管理总局报告，不受级别限制。

接到报告的上一级政府主管部门应当立即对报告事项进行调查核实，采取必要的控制措施，并及时向上一级政府主管部门报告调查情况。

按照属地为主的原则，突发安全生产事故发生后，生产经营单位应当及时向当地政府主管部门报告。

生产经营单位和个人对突发安全生产事故不得隐瞒、缓报、谎报。

在建立突发安全生产事故应急报告机制的同时，还应当建立与当地其他相关机构的信息沟通机制。

根据突发安全生产事故的情况，当地政府主管部门应当及时向突发公共事件应急指挥部机构报告，并向消防等有关部门通报情况。

2）快速应急处理

应急预案体系中，政府和生产经营单位应当建立快速应急处理机制的衔接。

突发安全生产事故发生后，生产经营单位应根据应急预案快速反应，进行先期处置，并迅速报告当地政府主管部门。

当地政府主管部门接到突发安全生产事故发生的信息报告后，应当组织专家对其进行综合评估，分析、研究突发安全生产事故的后果和可能造成的影响，并根据应急预案中设定的响应条件提出是否启动政府主管部门快速应急处理系统。

在全国范围内或者跨省（区、市）范围内启动突发安全生产事故应急处理系统，由国家安全生产监督管理总局报国务院批准后实施。

省、自治区、直辖市启动区域快速应急处理系统，由省、自治区、直辖市案情生产监督管理部门报请省、自治区、直辖市人民政府决定，并向国家安全生产监督管理总局报告。

国家安全生产监督管理部门快速应急处理系统启动前，生产经营单位应当根据突发安全生产事故的实际情况，采取必要的应急措施做好先期处理工作。

3）应急处置社会联动

应急预案中应当建立政府和生产经营单位应急处置社会联动机制。

根据《国家安全生产事故灾难应急预案》，地方各级人民政府根据需要动员和组织社会力量参与安全生产事故灾难的应急救援。

国务院安委会办公室协调调用事发地以外的有关社会应急力量参与增援时，地方人民政府要为其提供各种必要保障。

突发安全生产事故发生后，当地政府主管部门应当与计划、交通、商务、卫生等有关部门紧密配合，协同行动，扎实工作，按照各自职责，为保证突发安全生产事故应急处理所需的物资、装备、医疗、生活以及交通、通信等物质的生产、运输、供应创造良好的社会环境。

突发安全生产事故期间，当地政府主管部门要与街道、乡镇、居民委员会、村民委员会以及其他职能部门密切配合，做好情报信息的收集和报告、人员疏散隔离、重点地区交通管制工作，并积极向人民群众宣传应对突发安全生产事故的相关知识。

第四节应急预案管理

安全生产应急预案管理工作是安全生产应急管理工作的重要组成部分，是开展应急救援的一项基础性工作。

做好应急预案管理工作是降低事故风险