科技基础与实务读本第12章.docx
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科技基础与实务读本第12章
科技基础与实务
第一章科技行政管理体系与工具
科技行政管理体系与工具既是认识和研究一个国家或区域科技管理活动的组织前提，也是影响科技活动效果的主要因素。
尽管科技行政管理体系与工具在不同国家和不同历史时期具有阶段性和差异性，但是，这种外在制度设计必然与科技活动的内在张力之间产生极大的压制与促进的矛盾关系，这也是促进制度创新和科技发展的内在动力。
第一节科技行政管理体系概述
科技行政管理体系是一个复杂的概念集合，在具体管理活动中，包含多重原则和方式。
科技行政管理体系构成一个国家或区域静态化的科技管理系统和关系，是决策、组织和控制科技活动，协调科技系统和其它系统间的基本原则和框架。
同时，科技行政管理体系也是一个动态调整的组织和要素集合体，与科技活动之间相互促进、相互依赖。
一、科技行政管理体制
（一）科技
科技是科学和技术的总称。
科学是关于自然、社会和思维的知识体系，是反映客观事实和规律的知识体系。
技术则是通过改造环境以实现特定目标的特定方法。
科学的任务是认识世界，技术的任务是改造世界，技术是从科学到生产的中间环节，是把科学理论转化为生产力的桥梁，技术来源于实验经验的总结和科学原理的指导。
毛泽东从哲学角度对科学技术的双重基本功能做了精辟分析，他认为，人们在“改造世界中去认识世界，又从认识世界中去改造世界”，就是说，科学和技术都具有认识自然和改造自然的双重功能。
科学技术还有更广泛的多种社会功能，其中，最突出、最主要、最现实的功能是生产力促进功能。
邓小平同志指出“科学技术是第一生产力”，是对马克思主义的重大发展。
江泽民同志指出“科学技术是第一生产力，而且是先进生产力的集中体现和主要标志。
科学技术的突飞猛进，给世界生产力和人类经济发展带来了极大的推动。
未来的科学发展还将产生新的重大飞跃”。
在知识经济时代，以最新科学技术为核心的知识是最为重要的战略性基础资源，是决定生产力水平的首要因素，科学本身是推动技术进步，进而推动经济和社会发展的引擎，高新技术创新及其产业化将不断为经济持续发展提供新的增长点。
（二）管理
长期以来，许多中外学者从不同的研究角度出发，对管理作出了不同的解释，直到目前为止，管理还没有一个统一的定义。
但是，任何一种管理活动都必须由以下四个基本要素构成，即：
管理主体，回答由谁管的问题；管理客体，回答管什么的问题；组织目的，回答为
何而管的问题；组织环境或条件，回答在什么情况下管的问题。
因此，管理可以基本定义为：
管理者为了实现组织目标，在一定环境和条件下，通过计划、组织、领导和控制等方式，高效率地实现资源的优化过程和结果。
管理是科学性和艺术性的统一。
（三）体制
管理学中的体制是指国家机关、企事业单位的机构设置和管理权限划分及其相应关系的制度。
它是国家基本制度的重要体现形式，为基本制度服务。
制度可分为三个层次：
根本制度、体制制度和具体制度，体制为制度的中间层次。
根本制度属宏观层次，是指人类社会在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系，如封建宗法制度、资本主义制度、社会主义制度等；体制制度属中观层次，可以是某些社会分系统方面的制度，如政治体制、经济体制、文化体制等，也可以是国家机关、企业、事业单位整体意义上的组织制度，如领导体制、学校体制等；具体制度属微观层次，是指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，如财务制度、工作制度等。
（四）科技行政管理体制
关于科技行政管理体制的概念，目前尚没有标准的或权威的表述。
例如有的学者认为：
科技行政管理体制，从其核心内容来讲，主要是设定参与科技活动的行为主体之间的关系，如政府与企业、高校与研究机构、消费者等行为主体之间的关系，政府职能部门之间在参与科技宏观管理中的关系，以及与其他行为主体之间的关系，市场行为主体之间的关系等①；还有学者认为科技行政管理体制是按照一定规则建立的制度体系或制度安排。
它包括科学技术领域的规划、管理、资源配置、市场交易、成果评价、产业化运行等方面的制度规则。
包括科技规划体制、资源分配体制、企业创新体制、产学研一体化体制、科技交易市场体制、科研机构管理体制、专利和知识产权保护体制、科技进步评估体制等。
一般来说，科技行政管理体制主要包括组织体系和运行制度两个方面。
组织体系是指科技管理活动涉及到的有关科技主体包括科技主管部门、科技管理对象、科技中介机构等。
以一个城市为例，科技主管部门即指市科技局及其下属区、县科技管理机构，还包括其他市厅局下设的与科技管理相关的机构；科技管理对象包括城市所辖范围内的科技企业、市属科研院所与大专院校以及从事科技事业的自然人；科技中介机构则包括生产力促进中心、科技企业孵化器、科技咨询与评估机构、技术交易机构、创业投资服务机构等。
其中，科技主管部门是整个科技行政管理体制的主导者，是科技行政管理制度的制定者和实施者，科技中介机构则面向社会（包括科技主管部门和科技行政管理对象）开展技术扩散、成果转化、科技评估、创新资源配置、创新决策与管理咨询等专业化服务。
实际上，大多数的科技中介机构也是政府管理的对象，只是在其功能上是为政府部门和科技行政管理对象服务的，因此把其单独划作一类。
运行制度是指科技行政管理体制的各种运行机制的总称，即各科技主体之间通过什么样的机制相互作用，主要包括人事制度、科技事项管理制度、科技评价制度、科技监督制度、科技奖惩制度等。
其中，科技事项管理制度是科技行政管理制度的主体与核心内容，包括了科研项目管理、科技资金管理、科技成果及其产业化管理、民营科技企业管理、技术市场管理、科研机构管理、科技园区、孵化器管理等一系列科技事项管理办法；科技评价制度是科技行政管理制度的重要组成部分，是运用科学合理的评价原则、评价方法和指标对科技活
动的科学性、可行性和有效性进行评价，是科技行政管理决策的重要依据，对科技环境和科技行为具有导向性作用；人事制度和科技奖惩制度也是科技行政管理制度的重要内容，是不可或缺的，以上具体关系见图1—1。
二、科技行政管理
（一）科技行政管理定义与部门关系
科技行政管理是指国家行政机构对科学技术方面所进行的行政管理。
我国科技行政管理的职能部门是中华人民共和国科学技术部，简称科技部。
各级人民政府设科学技术管理机构，受同级政府的领导和上级科技部门的业务指导，具体负责组织和协调本地区的科技工作。
科技部是国务院组成部门，管理全国科学技术工作，研究科学技术政策，会同有关部门提出重大的科技研究课题，组织协调科学技术力量进行攻关，具体设置部门和机构关系详见图1—2，主要职责是：
（1）贯彻执行党中央有关科技工作的方针政策和国务院制定发布的行政法规、决议、命令、指示和规章；。
（2）对国内外科学技术发展趋势和方向，以及科技发展对社会经济发展的影响进行预测，并提出我国优先发展的领域和重大的研究课题；
（3）参加制定科学技术的中长期计划、年度计划和重点攻关项目计划，分配与管理国家科技经费；
（4）组织力量对重大科技项目、成果及技术引进进行论证；
（5）组织力量对重点项目协调攻关并督促检查；
（6）组织协调重大自然科学基础研究；
（7）研究科学技术的体制改革和管理工作；
（8）组织协调科技条件的改善工作；
（9）管理科研成果，执行科技奖励；
（10）负责科技方面的外事工作。
（二）科技行政管理的基本原则和方式
1．科技行政管理的基本原则，
（1）“三尊重”原则。
尊重知识、尊重人才、尊重科技工作者的创造性劳动，是我们党和国家一贯倡导的社会风气，也是我们党和国家关于知识分子政策的核心内容。
1993年年7月2日由第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议审议通过的《中华人民共和国科学技
术进步法》（1993年10月1日起施行）第三条明确规定：
“国家和全社会尊重知识、尊重人才、尊重科学技术工作者的创造性劳动，保护知识产权。
”从而，“三尊重”原则被以法律的形式表述和固定下来。
这是全社会对待知识、人才的准则，更是科技行政管理工作所必须遵从的基本原则。
“三尊重”原则所含内容是一个相互联系的统一体，核心是尊重人才。
科技行政管理工作的“三尊重”原则就是要在全国、全社会创造人才辈出、人才流动、人尽其才、才尽其用的环境和条件，并为相应制度的制定、完善和实施提供依据和指导。
同时，在管理工作中要
把大力培养人才、积极发现人才、正确使用人才和大胆保护人才作为科技行政管理的重要职能去抓。
（2）宏观管理与微观服务相结合原则。
对国家各级科技主管部门而言，宏观管理就是制定政策法规，从战略上对所辖科技活动进行整体调控；对某一研究单位、高校或企业而言，就是制定政策及管理办法，站在本单位全局的高度，对本单位的科技活动实施管理和监控。
一般来说，政府各级科技主管部门所进行的管理工作应坚持宏观管理原则，这是由其职能所决定的。
而对基层科技管理而言，面对的是大量具体项目和其他具体的科技活动，直接接触科技人员。
因此，基层科技行政管理的主要任务是贯彻党和国家各项科技工作方针和政策，
为广大科技人员从事科技活动提供服务和保障，也就是要把落脚点体现在“服务”和“保障”上。
科技行政管理工作中坚持宏观管理与微观服务相结合的原则，既体现了处于不同管理能级上的管理方法原则和管理侧重点，又强调了基层科技行政管理以服务为主、把“管理”融于“服务”中去的思想。
（3）导向与激励原则。
科技创造是科技活动的核心，科技行政管理要围绕这一核心采取引导与激励相结合的原则去实施管理。
所谓导向，就是在科技人员自由探索基础上，科技行政管理部门根据当今世界科技发展和国家经济、社会发展的需要，对科技人员科研的方向进行引导的一种方式。
这种方式通常是通过制定科技发展规划父计划）或政策，以发布项目指南，编制发展规划、计划的形式出现，以供科技人员面向社会需求选题。
所谓激励，就是鼓励广大科技人员献身科技事业，调动他们进行科技创造的积极性。
激励的最直接手段就是各
种科技奖励政策和制度。
“导向”是保证科技与社会经济的协调发展，而“激励”是在正确导向的基础上，对科技创造发明的助推剂。
两者的有机结合必将有力地推进科技进步和社会发展。
（4）坚持科学决策原则。
在科技行政管理工作中有许多重大事项需要作出。
决策，例如制定科学技术发展规划（计划）和科技发展政策，选择和确定科学技术项目，确定重大项目的技术方案和技术路线等。
近年来我国已在一些重大的科技项目和与之密切相关的工程项目中采用了可行性研究方法，包括对一些重大科技决策开始进行定量分析与测算，在系统分析与论证基础上评选优化方案，并在许多科技评价方面采取专家论证与同行评议法等。
但是，我国至今尚未建立起一套适合国情的决策制度和决策程序，并且决策支持系统、咨询系统、评价系统、监督系统和反馈系统也不完善。
特别是对决策责任、决策的有效性进行检查、监督和评价尚缺乏法律规定。
（5）坚持科技体制改革原则。
科技体制改革是我国改革开放总政策、总战略中的一环。
党的十一届三中全会以来，我国贯彻执行“经济建设必须依靠科学技术，科学技术工作必须面向经济建设”的基本方针，在改革经济体制的同时，科技体制的改革也进行了成功的实践。
例如，通过实行技术合同制，开放技术市场，初步建立起技术成果商品化的市场机制；通过改革科技拨款制度，转变了科研机构的
运行机制，增强了科研机构面向经济建设的活力和自我发展能力等。
科技体制的改革是一个随着社会主义市场经济的发展而不断深入的过程，每一个科技管理工作者对此都必须有一个充分的认识，把科技体制改革的思想贯穿于整个科技管理工作中。
在项目管理上，应当引进竞争机制；在成果应用上应建立健全市场机制，保护当事人的权益；在科技投入上应讲求投入产出之比，注重研究开发的经济效益和社会效益；在人事管理上，应健全人才市场，建立多种激励机制等。
这一切都涉及到科技行政管理的职能工作，因此，科技行政管理必须坚持科技体制改革的原则。
（6）保障原则。
一是对科技人员权益的保障，包括从事科研的权力、科技创造自由的权力、接受培训和再学习的权力以及科技成果完成者的精神权力和物质权力等。
其中，最主要的是保障科技人员科技创造自由的权力和保护科技人员的知识产权。
科技创造自由权利的内涵包括师承学派或独创学派的自由，独创方法的自由，选择研究方向、研究课题的自由，尊重科技人员自由组合的意愿，保证科技人员公开发表其科技创造成果的自由权力以及开展国际科技交流和国际科技合作的权力等。
对于知识产权的保护，国家建立了科学技术奖励制度和知识产权保护的法律体系，切实保障重大发明、科学发现和其他科技成果完成者的精神权利和物质经济利益。
二是科研条件的保障，一般是指进行科研所必须的人、财、物的保障。
这是科学技术得以发展的基本保障。
2．科技行政管理方式。
科技行政管理方式普遍存在于科技管理系统中，是科技管理的主要方法和手段。
行政管理具有较大的权威性、强制性和计划统一性。
从管理范围和管理对象的宏观角度来看，国家各级（含各部门、行业、地方）科技综合管理部门、综合研究机构（例科学院）、高等院校、企、事业单位的科技综合管理部门一般都以行政管理为主，辅以学术（技术）管理和经济手段的管理模式。
对科学技术研究活动实施的行政管理既有一般行政管理的强制性，同时又区别于一般的行政管理工作。
第一，对科学研究的行政管理方法首先要符合科学技术自身发展规律，不能搞违背其发展规律的强迫命令和瞎指挥；第二，要针对科学技术的不同特点和性质采用灵活的行政管理方法；第三，在管理上要依据国家发展科学技术的方针政策、法规来进行，要十分注意党的知识分子政策，尊重知识、尊重人才，为科学技术研究活动保驾护航。
三、科技行政管理机构的性质、类型和设置原则
在整个科学技术发展过程中，科技行政管理机构担负着繁重的任务，履行着重要职责，起着举足轻重的作用。
（一）科技行政管理机构的性质科技行政管理机构是对科学技术事业进行有效领导的多功能业务职能部门。
这一性质是由科技行政管理工作的实质和科技行政管理工作的具体内容决定的。
首先，科技行政管理工作的实质依赖于科技行政管理的对象、核心、动力和根本目的。
科技行政管理的对象，同其他管理工作的对象基本上是相同的，包括人力、物力、财力、时间、信息五大要素。
这五大要素，是不可分割的整体，构成一个特定系统，而不是一个个孤立的要素。
科技行政管理机构运用各种管理的基本功能，对诸因素进行充分利用，并使之与外界环境保持相对平衡，以达到预期目标，进行有效的管理。
科技行政管理的核心和动力是人的主动性和创造性。
科技行政管理工作的根本目的，就是在充分利用管理对象的基础上，充分发挥科技人员和管理人员的积极性，提高科技工作效率，最有效地创造更多更好的经济价值和社会价值。
科技管理工作的实质，就是运用科学的方法和手段，去激发人、调动人的积极性、发挥人的潜力，加强系统控制，创造最佳价值的活动过程。
或者说，是对系统、人、价值三个方面实行的最优化整体控制过程。
其次，科技行政管理包含了三个方面管理的统一。
一是对科学技术研究活动的组织管理
二是对科学技术研究成果向生产过程转化和推广的组织管理；
三是对科学技术同经济、社会协调发展的组织管理。
这三个方面的管理是互相交错的。
对科学技术研究活动的组织管理，包括课题的选定，课题研究中的人才、经费、信息、设备等因素的组织分配和协调使用，研究过程的监督控制，研究成果的鉴定等；
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对研究成果向生产过程转化和推广的组织管理，包括研究成果的宣传介绍，专利的取得，技术的转让或出售，建立科研生产联合体，技术的咨询和服务，技术的交流和转移等；对科学技术同经济、社会协调发展的组织管理，科学技术为经济、社会的需要服务，经济和社会力
量对科学技术大力支持的管理。
这种管理的主要重点在于把科学、技术、生产、经济、社会的发展纳入统一计划、统一指挥、统一行动的轨道中去。
总之，科技行政管理机构是对科技系统及其要素进行计划、组织、指挥、协调、控制，促进科技进步，推动科技、经济、社会协调发展的职能部门①。
（二）科技行政管理机构的类型
根据不同标准，科技行政管理机构可以划分为若干不同类型，从层次上划分，有国家级、省市级、地县级等不同级别的科技行政管理机构；从管理职能上划分，有综合型和专业型的科技行政管理机构；从单位性质上划分，有政府的、行业的、大学的、企业的和科研院所的科技行政管理机构等。
目前，我国自然科学的科技行政管理机构自成系统，比较健全。
从中央到地方各级政府都有科技行政管理部门。
省市科委内设有政策处、计划处、成果处等若干专业管理机构，大学和科研院所内一般设有科技处作为科技管理的职能机构。
社会科学研究机构的管理力量比
较薄弱，除了省以上成立的哲学社会科学的管理机构，目前，社会科学的管理只能是依靠独立的科研机构各自设立的管理部门，如中国社会科学院设有科研局，省市设有哲学社会科学规划管理办公室，省市社会科学院设有科研处，文科及综合型大学一般设有文科科研处，企业中设有科技发展技术中心等。
（三）科技行政管理机构的设置原则
1．职能原则。
是指管理机构要根据确定的管理目标和任务设立。
任何一个组织都有一定的目的，科技行政管理机构也不例外。
目的不同，任务不同，管理机构的性质、规模、作用也就不同。
职能原则要求管理机构的规模与其管理任务相适应。
比如，承担宏观综合科技管理职能的科技管理部门同承担微观、专业管理职能的科技管理部门，在性质、规模、作用、工作要求与分工合作方式上具有区别。
2．专业原则。
科技工作是高智能劳动，科技分工是高难度专业分工。
作为组织科技工作的管理机构，必须适应高难度专业化的要求。
这一要求表现在管理职能上，其专业性比较强；表现在管理人员素质上，要求其专业素质比较高。
3．精干、高效、开拓创新原则。
在保证完成管理任务的前提下，机构要力求精简，人员力求干练。
机构越庞杂，越难于指挥协调，容易产生内耗，造成精力分散。
机构的庞杂也是官僚主义产生的温床和土壤，容易导致机构的松弛状态。
机构越精简，机动性越大，管理效率越高。
所以在完成管理任务中，总结经验，在实践中探索创新，可以提高管理人员的业务素质和管理水平，理J帧工作关系，改进工作方法，提高工作效率，建立起一个人员少、能量大的科技行政管理机构。
四、科技行政管理机构的职责任务
现代科技行政管理机构的基本职责任务主要有：
决策、计划、组织、指挥、控制。
1．决策。
决策是人类社会的一项重要活动，它涉及到人类生活的各个领域，诸如军事上的指挥、创作上的构思、医疗上的诊断、企业里的经营管理、科技活动中的发明、工艺技术上的革新等等。
就其决策的本质来说是一个从思维到作出决定的过程，这个决策过程集中体现了人们在对客观事物全面而又本质的认识基础上所表现的准备驾驭事物发展的思维能力。
科技行政管理中的决策贯穿于管理活动的全过程，是科技行政管理系统中的中心环节。
正确的科研决策是推动科技进步的关键步骤。
科研决策普遍存在于科研管理的各个方面，从宏观科技战略的制定到课题组的选题，从目标选择到成果的评价推广，不同层次、不同领域、不同研究阶段，都存在着有待决策的对象和目标。
所以，决策作为一种社会活动和科学实践，对科学技术的发展具有深刻的影响。
2．计划。
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计划是指人们对未来事业的发展所做的部署和安排。
计划职能是把组织的各种活动与未来的目的加以统一，进而对活动的过程做出具体规定的职能。
现代科学技术分工复杂，而且各个环节有着严密的协作关系，要把这样一个复杂的有机整体科学地组织起来，使各个部门、各个环节协调有序的运行就必须有一个统一的严密的计划，从而保证人力、物力、财力和信息资源得到合理有效的利用。
如果把科技决策视为科技发展的关键，那么科技规划与计划则是实现科技决策的必经阶段。
科技规划与计划的重要性在于：
只有通过它，才能把为实现决策目标而安排的科研项目同各种各样的条件相互衔接，从而使其成为唯一的把决策变为现实的有效手段。
同时，科学研究管理工作，只有以科技规划和计划为核心才能构成一个严密的科学的管理体系。
3．组织。
组织是为了完成特定的工作，按照一定的宗旨，把分散的人和物按一定的关系组合在一起，使其具有一定的整体性和系统性。
它是发挥管理的职能，达到管理目标的重要形式。
各级组织机构除了全力以赴搞好自己的本职工作外，还要注意与上级和同级的信息沟通，协调平衡，这样才能有效地完成单位的总体目标。
一个良好的机构应该表现在：
’
第一，在保证完成任务、有助于提高管理效率的前提下，机构合理，人员精干。
第二，分工明确，权责一致，既无消极怠工，又无推诿现象。
第三，能以可靠和有效的方式引进情报，具有迅速地处理信息的能力，高质量、高效率地完成组织所担负的任务。
第四，富有弹性，适应环境，不断创新。
第五，组织内的成员具有较强的协作意愿，为完成组织的目标而共同努力。
第六，组织内具有良好的人际关系。
4．指挥。
所谓指挥就是指导和引导个人或组织在一定条件下实现一定目标的行为过程。
管理机构在管理过程中，起着领导指挥作用。
管理机构·根据管理的原则和方针，运用组织的权责，通过下达指令、命令等方式，实施领导系统对管理系统的领导、指导和服务，使被管理系统运转起来，同心协力、高效率完成组织所赋予的任务。
5．控制。
控制就是在实行计划、指令的过程中，通过预先提示、检查、考核、评比、总结等多种形式和手段，及时掌握被管理系统的进展情况，并衡量工作成绩，发现问题和解决问题，去除影响正常运行的不良因素以保证各项工作向预定的目标前进。
控制是管理的重要职能，它是保证管理有效性的重要手段。
如果只有布置而没有控制，那么这种管理则称为放任管理，而放任管理则不能有效率地达到预定目的。
第二节科技行政管理工具
科技行政管理工具类型多样，发挥着调整社会科研资源和政府科研资金投入的功能，研究科技行政管理工具是正确开展科技管理的必要手段。
一、科研经费
科技经费是指国家用于发展科学技术事业的费用，是国家财政支出预算的组成部分。
既包括农业、工业、商业、交通部门事业费中的科学研究费，又包括文教科学卫生事业费中的科学研究经费。
由于科学研究在整个科学技术工作中占有很大的比重，科研经费也大部分用于安排科研项目，因此习惯上也常把科技经费称为科研经费。
科研经费包括以下几方面：
科研业务费：
测试、计算、分析费，动力、能源费，差旅费，调研和学术会议费，资料、论文版面费和印刷费，文献检索、入网等信息通讯费，学术刊物订阅费。
实验材料费：
原材料、试剂、药品等消耗品购置费，实验动物、
植物的购置、种植、养殖费，标本、样品的采集加工费和包装运输费。
仪器设备费：
专用仪器设备购置、运输、安装费和修理费，自制
专用仪器设备的材料、配件购置费和加工费。
实验室改装费：
为改善资助项目研究的实验条件，对实验室进行改装所开支的费用。
不得用于实验室扩建、土建、房屋维修等费用的协作费：
外单位协作承担自然科学基金项目部分研究试验工作的费用。
随着科技体制改革的深入和科技事业的发展，各级财政部门都不同程度地增加了对科学技术的投入。
科研单位积极承担与经济建设密切相关的课题，广泛进行横向联合，实现技术成果商品化，大力开展技术咨询和技术服务，从多方面、多渠道逐渐扩大科技经费的来源。
具体来讲，科研经费来源大体包括以下几个方面：
国家和地方财政拨款：
这是科技经费的重要来源，列入了国家支出预算，由国家和省级财政部门拨给科技主管部门，实行无偿、部分有偿或全部有偿使用。
自筹资金：
在科技体制改革的实践中，科研机构通过技术合作、技术成果的有偿转让、科研生产联合等方式，签订技术合同，并按合同取得收入。
银行科技贷款：
即由国家和地方各银行每年安排一部分贷款，用于科学研究与开发，用于转移科技成果、开发新产品等。
专项借款：
如在实施“星火计划”过程中，国家对地方有一定数量的借款，地方也拿出同样多的资金与之匹配，均不计利息，按合同规定还款。
规定提留资金：
根据国家有关规定和科技体制改革的精神，可从国家重点建设项目总投资中提取1％作为该项目的前期研究经费；从各部门、各地方和企业分管的各级技术改造更新基金中
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