我国BOT项目融资中政治风险的识别和管理探析.docx

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[摘要]在广泛调查的基础上，本文对我国BOT项目融资中的主要政治风险进行了识别，并通过风险大小系数得出风险重要程度排序。

根据风险大小排序，主要的政治风险依次为：

信用风险、公共政策和法律变化风险、迟延审批风险、征收风险、政府越权干预风险、贪污腐败风险、战争和内乱风险。

最后，对每个风险的防范提出了建议。

[关键词]BOT政治风险重要程度防范措施

Abstract:

Basedonthefindingsfromanextensivesurveyonriskmanagementofbuild-operate-transfer（BOT）pro－jectsinChina,mainpoliticalrisksareidentifiedinthispaper.Andthecriticalityofeachpoliticalriskiscomparedaccordingtoriskindex.Thefollowingcriticalrisks,indescendingorderofcriticality,areidentifiedbasedonthere－sults:

reliabilityandcreditworthinessrisk,changeinpublicpolicyandlaw,delayinapproval,expropriation,govern－mentintervention,corruptionandwarandcivilstrife.Intheend,thepreventionmanagementmeasuresformitigat－ingeachoftheserisksaresuggested.

Keywords:

build-operate-transfe（rBOT）;politicalrisks;criticality;preventionmeasures

1我国BOT项目融资的背景和现状

1.1我国BOT项目融资的背景为了满足日益增长的对公共服务的需求，许多国家已采用PPP模式来发展本国的公共基础设施，以缓解政府财政压力，其中应用最广的就是BOT（建设-经营-移交）模式。

　　随着全球基础设施私有化趋势，亚洲的特许权项目开始出现于20世纪80年代末并持续增长。

截至1995年，亚洲的特许权项目已经超过了150个。

在1985年到1998年的13年间，包括印尼、马来西亚、泰国、中国等在内的12个国家共有87个特许权项目上马，总价值高达678亿万美元，涉及交通、电力和水务行业。

另外由于1997年亚洲金融危机的爆发，亚洲各国面临前所未有的金融风暴，各国经济增长大幅减弱，许多亚洲国家的政府削减公共工程开支，为私营部门参与基础设施特许权经营提供了更多的机会。

　　改革开放以来，我国政府也加大了对基础设施的财政投入。

2003年至2007年五年新增电力装机3.5亿千瓦，是1950年到2002年53年的总和；新增公路19.2万公里，其中高速公路2.8万公里；新增铁路营运里程6100公里；建成万吨级以上泊位568个；新增电信用户CONSTRUCTIONECONOMY2009年第5期（总第319期）CONSTRUCTIO4.94亿户。

根据交通部的规划，到2010年，沿海港口将新增通过能力21亿吨，留学生论文为“十五”通过能力的80%以上；到2020年我国将建成8.5万公里高速公路，其中约5万公里需要新建，资金需求量可能超过2万亿元，交通部有关负责人表示将采取BOT方式将大部分公路的投资建设民营化。

　　在水务方面，“十一五”期间，我国在供水、污水处理、中水回用和排水、水污染防治等方面的总投资将超过1万亿元人民币，据了解，按照国务院《关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》上的要求，到2010年，所有城市的污水处理率不得低于60%，直辖市、省会城市、计划单列市以及重点风景旅游城市不得低于70%。

为了实现这个目标，预计将新增污水处理能力5000~6000万吨/天，所需的建设投资就高达2000~3000亿元，这还不包括每年上百亿元的运行费用。

面对污水治理的严峻形势和巨大的资金压力，传统的融资投资方式显得迟缓无力，选用BOT模式来治理城市污水也是一种必然。

　　1.2我国BOT项目融资的现状我国从1987年首例BOT项目———广东沙角B电厂成功投产运营发电到现在，已经走过20多年的时间，这期间，我国通过有计划、有步骤地进行项目试验，利用BOT方式又建设了广西来宾B电厂、深珠高速公路、上海延安东路隧道、长沙电厂、成都自来水六厂B厂、襄荆高速公路、北京至通县的高速公路、涪陵李渡长江大桥等项目，在BOT方式吸收外资方面积累了宝贵的经验。

各地方政府也在积极探索基础设施融资多元化，如广西省2008年计划新开工重大城建项目103项，年度投资178亿元，投资规模和开工数量均创历史新高，广西省建设厅表示将多渠道筹集资金，深化市政公用行业改革，采取BOT、TOT等方式，吸引社会资金投入城镇污水和垃圾处理设施建设。

　　但是，由于BOT项目融资涉及到的主体多，法律关系复杂，而我国现行的BOT方面的法律法规还不健全，我国在BOT项目融资方面也遇到了很多问题，导致一些项目失败。

如武汉汤逊湖污水处理厂由于管网建设、排污费问题、地方法规、部门利益等因素，导致项目中途夭折；江苏省泰兴市黄桥热电厂由于法律法规、政策风险等因素导致项目问题重重。

因此，留学生论文在我国进行BOT项目融资，必须根据我国国情识别政治风险并有针对性地制定相应的措施进行控制和规避，才能吸引更多的外资和社会资本投入我国的基础设施建设，更好地保证BOT项目的成功。

2我国BOT项目政治风险识别

2.1我国BOT项目政治风险识别的过程

（1）问卷的设计。

主要针对我国BOT项目的政治风险种类、重要性和主要控制措施进行问卷设计。

（2）调查对象的选择。

为了使调查结果具有广泛性，选择了从事BOT项目管理的学者、教授、参与过BOT项目的施工企业负责人和律师进行调查咨询。

　　（3）根据各调查对象对风险的重要性打分结果计算风险的重要性系数，进行重要性排序。

　　（4）根据调查结果总结控制和规避风险的措施。

　　2.2我国BOT项目政治风险的种类政治风险是BOT项目所在国的政府行为对项目造成不利影响的可能性。

从广义上讲，它应包括所有中央、省市或地方政府的行为可能对项目造成的风险。

具体地讲，我国BOT项目政治风险主要包括公共政策和法律变化风险、征收风险、迟延审批、贪污腐败、信用风险、战争和内乱风险和政府的越权干预风险等。

　　2.2.1公共政策和法律变化风险公共政策和法律变化风险是指法律和法规的出台和变更，政府解决通货膨胀的政策变化，汇率、利率、税收、公共收费（电费、水费等）政策的变化等。

它包括：

　　一是在特许权协议（CA）签字生效后通过，所在国的法律权威部门颁布、修改或重新解释与BOT项目有关的法律法规，可能导致项目成本增加、收益降低的后果。

　　二是在特许权协议（CA）签署之后，政府有关部门在项目审批的通过、续期或修改等手续上增加条件，使得项目根据新规定不合法。

　　2.2.2征收风险指东道国政府通过有关法令对原属项目公司的财产和权益，在没有支付合理回报的前提下，全部或部分没收或征用的一种法律措施。

该类风险分为以下两种:

（1）直接的、快速的国有化风险，即东道国政府未支付项目公司任何回报或很少的回报后，将项目国有化；

（2）间接的、缓慢的国有化风险，即东道国政府通过增加税赋、改变关税、拒绝更新或续发许可证以及不允许进出口等方式逐步接管项目和经营利润。

　　2.2.3迟延审批风险迟延审批风险，即中央或地方政府不及时批准BOT项目的有关问题甚至取消了已批准的项目。

在我国，BOT项目及项目公司的设立，要经过复杂的审批程序，而且主管机构依照项目的投向和规模的不同采取不同的审批程序，加上官僚主义的办事作风，行政办事效率低下，使得项目拖延和不确定性增加。

　　2.2.4贪污腐败风险从政治学的角度看，腐败是指公职人员为实现其私利而违反公认规范行为；从经济学的角度看，腐败的基本形式是政治权力与经济财富之间的交换，实质是“权钱交易”。

当政府官员和代表在项目授予、审批等方面对项目发起人施加非法影响时，腐败就会发生。

许多参与过BOT项目相关人员认为在一些发展中国家腐败现象在项目的生命周期中是存在的。

在我国，虽然中央政府出台了一系列法律法规防止贪污现象的发生，并对贪官严惩不贷，显示出政府治理贪污腐败的决心，但贪污现象仍未完全杜绝。

这就意味着项目发起人额外的费用支出或在某些地方多花一些冤枉钱，甚至最后的结果仍然是项目通不过某个环节的审批或被推翻。

　　2.2.5信用风险一个BOT项目从发起到实施运营，很多中国实体如发起人、建造商、运营商、供应商、担保人、投资人、贷款机构和使用人都将作为外商投资人的合作伙伴参与其中。

　　因此一个BOT项目成功将依赖于参与各方的可靠性和信用，任何一方在项目实施过程中违约，都将导致项目的失败。

因此选择可靠性和信用好的合作伙伴对项目的成功至关重要。

但是在我国公司或企业的可靠性和信用很难确定，这也就增加了项目的信用风险。

　　2.2.6战争和内乱风险这类风险指东道国发生革命、战争和内乱，致使项目蒙受重大损失，甚至无法继续经营。

进行BOT项目融资时，发起人和债权人要考虑以下几个问题:

（1）发生罢工、内乱时，东道国政府对国内局势是否有绝对的控制权；

（2）爆发战争的可能性；（3）政权更迭的可能性以及更迭后新政府会不会继承前政府对项目融资的各项承诺等。

　　2.2.7政府越权干预风险主要是指东道国政府用增加税收、强制性规定从项目所在地购买原材料或在当地出售产品和服务、征收额外的特许权使用费、限制某些产品进出口、征收关税等方式对BOT项目的设计、选址、工程建设、运营及产品销售进行越权干预。

　　2.3我国BOT项目政治风险大小排序我国BOT项目政治风险重要程度调查结果如表1所示。

“风险系数”按下面的公式进行计算:

　　风险系数（RI）=（5n1+4n2+3n3+2n4+n5）/5（n1+n2+n3+n4+n5）其中，n1—认为“极其重要”的被调查者比例；n2—认为“很重要”的被调查者比例；n3—认为“重要”的被调查者比例；n4—认为“比较重要”的被调查者比例；n5—认为“不重要”的被调查者比例。

　　根据风险系数的计算结果可以得出7个主要政治风险的风险大小排序，见表1。

其中，BOT项目参与各方的信用风险被认为最大，主要原因是我国还没有建立起完善、健全的社会信用体系，没有开放、准确的信用信息平台和独立、公正且市场化运作的信用服务机构。

有专家指出，中国市场经济的改革已经二十多年了，但现代市场经济所必备的国民信用体系并没有建立起来。

也正因为缺少信用体系的约束与惩罚，近年来我国经济生活中的失信行为越来越广泛，情节越来越恶劣，严重影响了经济发展的效率。

因此，信用风险居政治风险之首，接下来依次是公共政策和法律变化风险、迟延审批风险、征收风险、政府越权干预风险、贪污腐败风险以及战争和内乱风险。

其中战争和内乱风险被认为最小，目前中国政府把发展经济作为当前的第一要务，因此需要营造一个和平稳定的国内和

表2我国BOT项目政治风险的控制措施

国际环境，再加上两岸关系的不断改善，国内发生战争和内乱的风险比较小。

　　2.4我国BOT项目政治风险控制措施风险因素识别的主要目的是更好地控制和回避风险，因此结合调查的结果，给出我国BOT项目政治风险的防范和控制建议，见表2。

3结语

我国经济的快速增长带动了基础设施各行业的快速发展，如道路、桥梁、电力和水务等，从而为外资和社会资本参与基础设施建设提供了机会。

但由于我国BOT项目融资的特殊国情和有关法律和制度建设上的不健全，留学生论文使BOT项目融资伴随着各种风险。

在广泛调查的基础上，本文对我国BOT项目融资的政治风险进行了识别，对风险大小进行了排序，并给出控制风险的措施建议，旨在为我国基础设施BOT项目融资中的外商和参与各方预防和控制政治风险提供一定的参考，使我国基础设施BOT项目融资能够顺利进行。

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