关于深化上海合作组织区域经济合作的思考.docx
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关于深化上海合作组织区域经济合作的思考
关于深化上海合作组织区域经济合作的思考
陈小沁
【英文标题】OnEnhancingRegionalEconomicCooperationofSCO
【作者简介】陈小沁，中国人民大学国际关系学院副教授，法学博士，北京 100872
【内容提要】面对国际金融危机的冲击，上海合作组织在促进地区经济发展方面肩负重任，当前形势下继续深化该组织框架内的区域经济合作具有特别重要的意义。
由于成员国的自身境况和实力存在着较大差别，以及成员国间相互接壤的地缘政治现实，使得组织内部的利益分配与协调问题成为影响区域经济合作实际效果的关键因素，需要在不同层面上加以协调，化竞争为合作。
上海合作组织作为我国参与经济全球化的一个重要选择和步骤，亟需在项目融资、金融服务、贸易投资等方面促进区域经济合作向规范化、制度化的方向发展，加快能源、交通等优先领域的合作步伐，为我国到2020年实现经济总量翻两番的宏伟目标寻得新的支撑点。
【日 期】2009-12-18
【关键词】上海合作组织/区域经济合作/贸易投资便利化/自由贸易区
上海合作组织自2001年6月成立以来，在促进地区安全稳定、维护成员国共同利益、推动互利共赢合作等方面的作用不断加强，日渐发展成为欧亚地区最具影响力的建设性机制之一。
面对国际金融危机的冲击，上海合作组织在促进地区经济发展方面肩负重任，因此继续深化该组织框架内的区域经济合作具有特别重要的意义。
国际经验表明，经济领域的相互协作是实现地区各项合作进程一体化的基础，而上海合作组织的未来发展也将主要取决于成员国间协调经济关系的能力，形成稳固的经济利益是上合组织成员国紧密合作的纽带。
几年来，上海合作组织经贸合作虽已取得实际成果，但地区多边经济合作还不尽如人意，如为了协调该组织成员国和观察员国当中的能源生产国、消费国、过境运输国之间的利益于2007年成立了上合组织“能源俱乐部”，它作为一个地区性的协调机构，在密切成员国间的能源和经济联系方面尚没有发挥出应有的作用。
为此，客观认识和分析上合组织区域经济合作的环境，进一步挖掘其合作潜力，不仅有利于本地区经济与能源一体化的发展，而且必将影响到上海合作组织的内聚力及团结协作的前景。
合作优势及重点领域
上海合作组织成员国的领土所覆盖的区域地跨欧亚大陆，拥有丰富的资源和广阔的市场，因此发展经贸合作的潜力巨大。
上合组织成员国领导人对区域经济合作的前景持相当乐观的态度。
2005年11月在西安举行的首届欧亚经济论坛①上，中国全国人大常委会委员长吴邦国指出，欧亚地区国家间具有毗邻的地缘优势，经济互补性强，开展经济合作的领域众多、前景广阔。
当前和今后一个时期应当把能源、旅游、交通和环保领域的合作，作为地区经济合作的重点和优先方向。
欧亚地区各国应在互相尊重的基础上，本着平等互利、相互开放、双边与多边相结合的原则，充分发挥各国政府和上海合作组织等区域组织的作用，积极开展互利互惠的务实合作，推动各国经济和区域经济更快更好地发展。
②在2006年6月举行的上合组织成员国首脑上海峰会上，俄罗斯总统普京强调，“务实合作将成为巩固上海合作组织的又一个重要因素”。
③其他中亚成员国的领导人在不同场合也都纷纷表示，加入上海合作组织为本国融入地区经济一体化进程提供了现实的可能性，发展在该组织框架内的合作是这些国家对外政策的优先方向之一。
在上海合作组织的框架内，已经签署的旨在促进区域经济合作的政府间协议主要有《关于区域经济合作的基本目标和方向及启动贸易和投资便利化进程的备忘录》（2001年）、《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》（2003年）等，它们是成员国间开展多边经贸合作的基础性文件。
2001年正式启动了每年一次的总理会晤机制，定期讨论落实经济合作的规划，并于2005年成立了实业家委员会和银联体，之后又提出了成立上合组织“能源俱乐部”的倡议。
为了让经济合作更有效果，成员国元首于2006年6月15日在上海举行峰会期间，一致同意推动区域网络型基础设施建设，形成连接本地区各国的油气、电力、交通和电信网络，并将能源、信息技术和交通领域确定为上海合作组织的优先合作方向。
鉴于上海合作组织所独具的地理和资源优势，现阶段，对于所有成员国来说最需要迫切解决的是能源与运输问题。
在交通运输领域，中亚国家正在积极建设跨境交通运输网，它们希望借助贯穿东西南北的区域交通走廊，缩短与中国、印度、俄罗斯等国的距离。
2006年10月在乌鲁木齐举行的中亚区域经济合作第五次部长会议审议并通过了《中亚区域经济合作行动计划》，首次提出该地区未来区域交通合作的中期发展目标。
未来几年，亚洲开发银行、世界银行等6家中亚区域经济合作计划多边机构伙伴，将为中国、吉尔吉斯斯坦等8个国家提供58个项目总值约13.88亿美元的贷款与援助，并与参加国一起构建中亚区域交通运输网络。
新的交通运输网络将以综合多模式运输基础设施网络为基础，协调并简化参加国之间的跨边境运输手续，协调各国运输规定，营造平等的经营环境，发展和改善多个区域及国际交通走廊，将各国间的生产中心和市场连在一起。
成员国政府非常重视上海合作组织等有关国际组织在交通领域的合作，努力消除道路运输中的人为因素及官方程序所造成的非物理障碍。
截至目前，《上海合作组织成员国政府间国际道路运输便利化协定》主协定商谈完毕，中—吉—乌公路、塔—乌公路等项目稳步推进，新一批多方参与、共同受益的示范性项目陆续付诸实施。
上述项目的实施，以及完善国际交通运输走廊、对铁路和公路进行现代化改造，将加强本地区作为洲际桥梁的潜力，并为发展欧洲与亚洲之间的经济联系提供新的动力。
在能源领域，2009年6月16日发表的《上海合作组织成员国元首叶卡捷琳堡宣言》强调指出，能源对于经济发展和为提高人民生活质量创造良好条件具有重要意义，本组织成员国决心在平等的基础上继续推动该领域的互利合作，以保障经济、稳定、安全、清洁的能源供应。
④鉴于能源领域的国际竞争日趋激烈，只有在上合组织框架内建立“共同的能源市场”，该地区能源生产国和消费国的相互利益才能得到可靠保障，而形成“统一的经济空间”是其必要前提。
上合组织前任秘书长张德广先生曾提出，成员国应在未来20年内为实现商品、资本、技术和服务的自由流动创造有利条件，并研究确定实施各项草案的融资渠道、机制和原则。
近几年，上海合作组织一直在努力推进贸易一体化、投资便利化，特别是加大了对交通运输基础设施建设的投资力度，为成员国间互相开放能源市场和实现无障碍运输创造了条件。
毗邻中国西部的中亚和俄罗斯是世界上少数几块资源丰富而又开发不足的地区之一，如何以共赢的方式解决有关资源的供求问题无疑具有重大的战略意义。
从中国的角度看，以我制成品换取其资源品符合我国的国家利益，这本质上也是由所涉国家的自然资源条件、他我双方的产业结构和经济发展阶段所决定的。
我们应当抓住机遇，利用上海合作组织这一新框架，使之成为中国与有关国家资源开发合作的有效平台。
成员国间的地缘政治博弈
上海合作组织作为一个政府间国际组织，其区域经济合作的前景首先与该组织能否基本或者完全满足各成员国对该组织的利益诉求密切相关。
由于成员国的自身境况和实力存在着较大差别，以及成员国间相互接壤的地缘政治现实，使得组织内部的利益分配与协调问题成为影响区域经济合作实际效果的关键因素，因此需要从不同层面加以分析。
上合组织成员国在经济领域的竞争关系突出地表现在以下三个层面：
第一个层面：
中国—俄罗斯。
中国和俄罗斯是上海合作组织当中起主导作用的国家，尽管当前中俄关系正处于自20世纪60年代以来最好的时期，但这并不能掩盖两国之间实际存在的负面竞争关系和彼此的戒备心理。
中俄都是世界大国，两国地理相邻使其地缘利益在中亚重合，这必然影响双方合作的诚意。
目前，在上合组织框架内已经制定并正在实施的绝大部分经济合作项目都涉及中亚地区，而且在很大程度上有赖于中国的资金投入，如涵盖所有中亚成员国的大型运输和能源草案，这一方面有利于整合中亚资源和稳定该地区的经济形势，另一方面与俄罗斯力图恢复和扩大对该地区影响力的战略目标产生矛盾，这也是俄罗斯对待该组织框架内区域经济合作的态度趋于保守、消极的主要原因之一。
再者，为了实现能源进口多元化，中国进一步扩大了与中亚国家的能源合作。
从贸易互补性的角度来看，中国从中亚国家进口的主要是国内短缺的原材料，哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦，以及土库曼斯坦有望成为中国潜在的石油天然气供应国。
而俄罗斯的目标是利用原苏联时期形成的管道输送网络，维护其作为里海—中亚油气出口第一过境国的优势地位，进而从上游控制整个欧亚地区的能源输出，对其他能源消费国施加更大的影响。
从长远看，中亚地区是中俄两国未来发展不可或缺的地缘战略空间，因而二者都不可能放弃该地区，消除俄方疑虑的关键在于中俄能否以上海合作组织为依托建立一种持久良性的互信机制，共同倡导并促进本地区经济与能源的一体化，最大限度地实现资源的优化配置。
第二个层面：
俄罗斯—哈萨克斯坦。
哈萨克斯坦是俄罗斯在中亚地区最重要的能源合作伙伴，两国间有着相当长的陆地边界。
苏联解体后，哈萨克斯坦由于所处的地理位置而陷入了对其北部俄能源管道的过境依赖之中，哈萨克石油过境俄罗斯领土的运输问题是双边关系中最为敏感的问题。
为了实现油气出口多元化的战略目标，近年来，哈政府在东、西方向均作出了努力。
从哈萨克斯坦通往中国的“阿塔苏—阿拉山口”石油管线于2004年9月破土动工，并已于2006年7月建设完成。
该管线全长约1000公里，管道二期工程预计可在2011年投入使用。
管道一期工程的年输送能力为1000万吨原油，二期工程将达到2000万吨，现正在研究将管道运输能力提高到每年5000万吨的方案。
2006年夏天，哈萨克斯坦又与阿塞拜疆达成了关于经“巴库—第比利斯—杰伊汉”管线运输本国石油的协议。
该管道全长1760公里，是20世纪90年代由美国牵头开始修建的，已于2006年7月正式投入运营，设计年输油能力为6000万吨，成为该地区第一条避开俄罗斯的能源输出管线。
在天然气领域，哈萨克斯坦也有意修建一条通到中国新疆的设计年输气量达300亿立方米的天然气管线，并且与“中国石油天然气集团公司”就此达成了协议。
这条中哈天然气管道是中国—中亚天然气管线的组成部分，全长1300公里，由中哈双方合资建设。
2009年11月19日，哈萨克斯坦国家验收委员会在阿拉木图结束了对管道一期工程的验收，标志着该段已经正式具备了通气投产的条件。
该管道一期工程的输气量不少于100亿立方米，而在管道二期工程被正式投入使用之后，该管线的年输气量有望于2012年达到300亿立方米，供气期限将不少于30年。
⑤毫无疑问，通往中国的哈萨克天然气管道工程草案首次为中亚天然气绕开俄罗斯进入世界能源市场提供了现实途径，但很显然，这不符合以天然气巨头“俄气”为代表的俄罗斯国家的整体利益。
第三个层面：
哈萨克斯坦—乌兹别克斯坦。
哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦同为中亚成员国当中生产潜力巨大的资源国，两国均蕴藏有丰富的油气资源，除可以完全满足它们自身的需求外，还能用于出口创汇。
自获得独立以来，哈、乌两国就一直在为争夺该地区的经济主导权而暗中较劲。
目前，哈萨克斯坦在中亚地区处于无可争辩的领先地位，这主要归功于其恰当的投资和经济政策。
而乌兹别克斯坦在20世纪90年代俄能源公司投资衰退的背景下，即通过利用西欧和日本财团的资金，改造并新建了许多石油加工厂。
为了打入独联体和欧洲市场，作为全球十大天然气开采国之一的乌兹别克斯坦近年来逐步加强了与俄能源公司的合作。
2002年12月，“俄气”和“乌兹别克油气公司”（“Узбекнeфтегаз”）签署了到2012年的关于乌兹别克天然气的长期供应协议，从而建立起长期合作关系。
“俄气”和“卢克石油公司”还在《产品分成协议》的基础上分别与该国政府签署了天然气开发协议，据粗略统计，这两家俄属公司对乌兹别克斯坦的总投资额已经超过20亿美元。
现阶段，哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦都致力于实现油气投资主体多元化，因此两国在资金流向、市场份额等方面存在着激烈竞争，这也是两国间贸易保护主义倾向一直难以消除的主要原因，整体上将不利于本地区经济一体化的发展。
至于另外两个中亚成员国——吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦，它们在能源上一直依赖于俄罗斯、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦的油气供应，在建立地区协调机制上虽不具有主动权，但对区域经济合作的双边和多边安排态度积极，希望以本国有限的水电资源参与地区能源合作以摆脱当前的经济发展困境。
总体来看，中亚各国追求的是多边、平衡的对外合作方针，在经济合作领域也努力建立一种多伙伴、多方向的格局。
从地缘政治的角度看，包括中亚主要国家，同时又有中俄两个毗邻大国共同参与的上海合作组织将可以在维护中亚地区安全和可持续发展方面发挥难以替代的作用。
冷战结束后，经济全球化、区域经济一体化浪潮迅猛发展，也激荡着中亚地区。
近些年来，中亚各国积极实行对外开放战略，致力于引进外资、开拓国际市场，以加速促进经济的复苏和发展，最终融入世界经济一体化进程。
2001年6月上海合作组织的成立，为在中亚地区形成新的区域经济安排创造了条件。
当年9月的总理会晤签署文件，决定推动贸易和投资的便利化进程。
上合组织成员国地理相连，构成的欧亚大市场是世界贸易增长最快的地区之一。
中国与上合组织其他五个成员国的贸易额已由成立之初的121亿美元增至2008年的800亿美元，增长了7.1倍，预计2010年中国同上合组织其他成员国的贸易总额将达到1000亿美元。
⑥
平等参与、协商一致、求同存异、循序渐进是上海合作组织开展区域经济合作的基础，在这样的原则框架下，各国可以发挥各自优势，化竞争为合作，在多边合作中实现优势互补、相互促进。
中俄作为地区大国，需要在地区层面相互倚重，通过全方位的扎实合作推进中亚国家政治和经济进程的良性发展，确保地区形势的长治久安和可持续发展，使两国间业已形成的战略协作伙伴关系在深度磨合中不断向前推进。
亟待解决的问题
在2009年6月举行的上海合作组织成员国元首理事会第九次会议上，进一步推动区域经济合作，使其更趋具体化和机制化已经成为各方共识。
此次会议的《联合公报》指出，应采取有效措施，减少国际金融危机的影响，推动本组织所在地区更加紧密的经贸和投资合作，努力实现从双边合作为主向落实多边项目过渡。
⑦具体而言，就是要有效利用上海合作组织这一重要平台，加强宏观经济金融政策协调，加快实施能源、交通、通信领域的网络型项目，培育新的经济增长点，推动贸易便利化，维护开放自由的贸易投资环境。
为此，需要在以下方面促进区域经济合作向规范化、制度化的方向发展。
第一，拓宽项目融资渠道。
上合组织框架内的一些多边合作项目，特别是大型能源草案在执行过程中进展缓慢，其最主要的原因是融资问题没有得到有效解决。
现在可选择的融资途径有两个：
一是有关国家政府提供的优惠贷款；二是通过上合组织银行间联合体和实业家委员会这个渠道来融资。
关于优惠贷款，目前主要有赖于中国的投入。
中国政府一直在为上合组织框架内的多边和双边项目合作提供力所能及的资金支持，如2004年曾向组织成员国提供9亿美元优惠贷款，2009年的叶卡捷琳堡峰会期间，中方又宣布将提供100亿美元的信贷支持，以帮助上合组织成员国应对国际金融危机的冲击。
近年来，中国经济充满活力，但仅凭一国之力带动整个区域经济还是远远不够的。
而银行间联合体和实业家委员会吸纳的主要是私有资金，在投资规模、关注程度方面都无法与国家资金拨款相比。
为了保证大型多边合作项目有可靠的资金来源，曾经提出成立“上海合作组织发展基金”，各成员国将按照合理的比例提供财政资源，但俄罗斯否决了该倡议。
俄方认为，通过以它为主导的组织机制（如欧亚经济共同体）实现与中亚国家的经济合作对其将更加有利，而主张上海合作组织将主要负责地区安全方面的问题。
对于俄方的立场，俄专家也并不认同，认为“这不符合俄罗斯的国家利益，因为在上合组织框架内与中国一道共同解决中亚议题是非常重要的，而且未来还会有更多的国家和国际组织以不同身份加入进来，其发展前景是该地区任何其他组织所无法比拟的。
”⑧因此，现阶段必须认真研究并考虑确定上合组织框架内各项合作草案的融资渠道、机制与原则。
第二，建立区域金融服务体系。
当前的世界经济与金融形势要求国际社会加强在金融监管领域的合作，共同防范金融危机风险的积聚与扩散效应，努力保持经济稳定。
为此，应在上合组织区域内就国际金融问题，以及如何应对国际金融危机的影响等问题加强合作与信息交流，尝试建立起一种公平、有序、能兼顾各方利益、使全球化惠及各成员国的区域金融秩序。
此次全球性金融危机促使上合组织成员国对互利合作的必要性与重要性有了更进一步的认识，尽管各成员国也都采取了一系列应对措施，但仅靠一己之力很难有效应对外部冲击，开展区域层面的金融合作已成为必然选择。
在上合组织框架内探讨建立有效的区域金融服务体系，如成立合资银行、创办各种投资基金、建立区域新型结算体系和结算方式等措施不仅具有一定的示范效应，而且有利于区域经济合作的长远发展。
在此基础之上，成员国间建立更加紧密的金融合作制度安排，推动构建区域性统一的资本市场必将有力地促进该区域整体贸易和投资的增长，为区域经济合作项目提供资金支持。
此外，鉴于上合组织六国均不同程度地参与了由亚洲开发银行倡导的中亚区域经济合作机制、联合国开发计划署支持的“新欧亚大陆桥国际协调机制”等区域合作机制，上海合作组织应以开放性的态度加强与这些国际组织和金融机构的联系，利用其丰富的经验、资金和技术优势，为深化本区域经济合作创造有利条件。
第三，适时启动成立自由贸易区的谈判进程。
温家宝总理早在2003年9月就提出在上合组织框架内推进贸易和投资便利化，逐步建立自由贸易区的目标。
贸易投资便利化是区域经济合作的基础，也可为建立自由贸易区作准备。
上海合作组织应根据区域内不同国家的实际发展状况，制定出相应的时间表，分阶段、有步骤地逐步展开。
由于上合组织成员国内部还存在着许多非关税壁垒，主要集中在海关程序、标准一致化、商务流动三个方面，严重制约了区域内贸易规模的扩大；而各成员国所面临的投资障碍也异常突出，主要体现在投资的社会政治环境、投资的政策法规与监管环境、相互投资领域过于狭窄等。
因此，成员国间的贸易便利化将从消除非关税壁垒和投资障碍、扩大投资领域起步，逐步推进，尤其是向本区域特有的能源项目和基础设施项目进行投资将是未来区域内投资促进措施的主要方向，力争在较短时间内给各成员国带来实际利益，尽早享受区域经济合作的成果。
在推进贸易投资便利化的基础上，我国应力促俄、哈、塔、乌四国加快加入WTO的谈判进程（中国和吉尔吉斯斯坦已经加入世界贸易组织），使上合组织成员国能够在遵循市场经济和多边贸易规则同一平台上，通过各方磋商适时地启动旨在深化区域经济合作的自由贸易区谈判。
同时，还应开展对上合组织区域经济合作特殊性与复杂性的联合研究，使其能充分反映所涉国家的利益诉求，建立相应的跨部门统一协调机制，把已有的制度安排转化为多边的共同行动纲领，将上海合作组织区域经济合作提升到一个更高的水平。
在经济全球化的背景下，国际竞争的加剧使各国努力从区域合作内部寻求化解压力的手段，目前世界上绝大多数国家和地区均参与了不同形式的区域贸易安排，国际经济合作的区域化成为当今的世界潮流。
上海合作组织是我国参与经济全球化的一个重要选择和步骤。
大力推动该组织框架下的区域经济合作既有利于实现我国经济的可持续发展，也有利于增强区域整体的竞争力，从而提升本地区在全球经济中的地位和权重。
中国在上海合作组织中实际上发挥了牵头的作用，在加大该组织经济合作成分的过程中，中国更应注意按照经济规律办事，宜务实低调地追求我国家利益，特别要注意中俄间的利益平衡，在决定区域经济合作的重大问题上应平行地与俄罗斯一起发挥作用。
中国在上海合作组织中最重要的经济利益，在于获取我国经济可持续发展所需的能源及发挥欧亚大陆桥的作用。
因此，中国必须要在区域经济合作领域有所作为，积极推动同各成员国的进出口贸易和双向投资，维护开放自由的贸易投资环境和促进能源、交通等优先领域的项目，同时结合已有的国际经验以及上海合作组织的实际情况，逐步完善区域经济合作的实施机制，为我国到2020年实现经济总量翻两番的宏伟目标寻得新的支撑点。
修改日期：
2010-01-13
注释：
①“欧亚经济论坛”由上海合作组织、国家开发银行和联合国经社理事会共同主办，每两年举行一次。
②吴邦国在欧亚经济论坛开幕式上发表讲话，参见中国新闻网：
http:
//www.chinanews
③普京呼吁在上合组织框架内建能源俱乐部，参见新浪网新闻中心http:
/
④《上海合作组织成员国元首叶卡捷琳堡宣言》[N]，《人民日报》2009年6月17日。
⑤БутыринаE.《КазМунайГаз》иCNPCвавгустезавершатразработкуобоснованяинвестицийпопроектустроителIьстваказахcтанско-китайскогогазоровода.//《Панорама》.—2007.2марта.
⑥王月金：
《上合峰会：
为上合经济复苏铺路》[N]，《中国经济时报》2009年6月18日。
⑦《上海合作组织成员国元首理事会会议联合公报》[N]，《人民日报》2009年6月17日。
转自《国际论坛》（京）2010年2期第13～17页
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