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《公共行政学》课堂笔记
《公共行政学》课堂笔记
第一章公共行政学概论
第一节公共行政与公共行政学
一、公共行政的含义
“行政”这个概念，在行政现象已有几千年的历史和行政学建立已有100多年历史后的今天，仍未有一个在世界范围内所公认的、确切的统一定义，这是科学发展史中少见的现象。
这种现象足以说明行政的复杂性、多样性、综合性，以及行政是具有怎样的生命活力。
公共行政的定义
公共行政是国家行政机关依法对社会公共事务进行管理的活动过程。
这个定义包括了“谁管理”、“如何管理”、“管理什么”三方面的内容。
第一，这一定义明确了行政的主体。
国家行政组织是行政的主体，它是行政活动的物质承担者，是整个行政活动赖以存在和进行的基础。
第二，这一定义明确了行政的行为方式和特点，即依法行政。
第三，这一定义明确了行政的对象或客体为国家、社会公共事务。
二、公共行政学的含义
1、公共行政学的含义
公共行政学是研究国家行政组织依法对国家政务进行有效管理的规律及其应用的科学。
公共行政学研究的目的是探讨行政管理的客观规律，实现行政管理的科学化，提高行政效能。
2、公共行政学的研究对象
第一，研究政府能够管什么；
第二，研究政府应该管什么；
第三，研究政府管理应该由谁来管，也就是指行政管理的主体是谁；
第四，研究政府管理应该怎么管；
第五，研究政府管理为什么管，也就是管理的目的。
3、公共行政学研究的意义
（1）有利于发现行政活动的规律，促使社会主义上层建筑更加适应于经济基础的发展要求。
（2）有利于培养和造就适应社会发展要求的行政人员。
（3）有利于发现和克服目前行政活动中存在的弊端，推进行政改革，建立适应现代化建设要求的行政体系。
（4）行政学的研究有利于借鉴和吸收世界各国行政学研究成果。
第二节公共行政的特点和原则
一、公共行政的特点
（一）公共行政的特点是公共性与科学性的统一
1、公共行政以公共性为基本价值。
第一，公共行政坚持非赢利性的价值。
第二，公共行政必须坚持公平、公正的价值取向。
第三，公共行政坚持民主参与的价值。
第四，公共行政必须坚持责任性的价值。
2、公共行政又是一种以科学性为基本价值的管理活动。
第一，公共行政必须坚持效率的价值。
第二，公共行政坚持效能的价值。
第三，公共行政坚持经济的价值。
（二）中国公共行政的最大特点是中国共产党领导政府
党中央领导中央政府，各级党委领导同级政府。
政府必须无条件地执行党的方针、路线、政策。
这是我国的公共行政与其他国家的公共行政的最大区别，也决定了我国公共行政的独自特点。
二、公共行政的原则
第一、法治原则。
市场经济是法治经济、现代市场经济条件下的公共政府是依法行政的政府。
从整个国家民主政治制度来讲，公共管理机关受立法机关和司法机关法律监督。
第二、服务原则。
公共行政必须为人民服务，为纳税人服务，政府是公共的政府，政府公务员是人民的公仆。
第三、效能原则。
公共行政要讲求经济、效能、质量三者的统一。
第四，责任原则。
权责一致原则，是现代政府行为的重要原则之一。
三、公共行政学研究的方法
行政学的研究需要科学的和有效的方法。
只有掌握了正确的方法，才能取得有效的行政。
行政学的研究方法是多种多样的，一般而论，行政学常用的研究方法有如下方面：
1、哲学研究方法
2、系统研究方法，又称环境研究法
3、比较研究方法
4、案例研究方法，又称个案研究法
5、经济学研究方法
6、法学研究方法
四、转型时期的中国公共行政
1、政府定位
2、政府官员
3、制度建设和创新
4、依法行政
5、观念更新
第二章公共行政职能
第一节公共行政职能概述
一、公共行政职能的含义
公共行政职能，又称政府职能、行政功能，是指国家行政机关在行政管理活动中的基本职责和功能。
它既强调政府的任务、责任，又强调政府的作用，是行政职责和行政功能的辨证统一。
1、政府职能的实施者是整个行政组织系统，包括政府的各级各类行政机构及其所属公务人员。
2、政府职能是国家职能的一个重要组成部分。
3、政府职能是一个由相互联系的行政管理活动的各职能构成的严密体系。
4、政府职能行使的依据是国家宪法和法律赋予行政主体的行政权力。
二、公共行政职能的作用
1、行政职能体现着国家行政管理的性质和方向，是国家行政活动的前提和依据。
2、行政职能是建立行政组织的依据。
3、行政职能是确定行政活动方式的依据。
4、行政职能是衡量行政效率的标准和依据。
三、关于政府职能存在着三大论争
1、政府与社会的关系2、政府与市场的关系3、公平与效率的关系
第二节公共行政职能的内容
一、政府的基本职能
1、政府的政治职能
（1）保卫国家安全
（2）协调对外关系（3）保证民主权益（4）界定和保护产权（5）维护社会秩序
2、政府的经济职能
（1）宏观经济调控
（2）市场监督管理（3）国有资产管理（4）公用基础设施建设
3、政府的社会职能
（1）社会福利职能
（2）社会救济职能（3）社会保险职能（4）环境保护的职能
（5）社会服务职能
4、政府的文化职能
（1）发展科学技术的职能
（2）发展教育的职能（3）发展文化事业的职能（4）发展体育、卫生的职能
二、政府的运行职能
1、计划职能2、组织职能3、协调职能4、控制职能5、监督职能
三、政府职能的基本分析
1、提供公共产品2、实现社会公平3、实施管制4、宏观调控
第三节公共行政职能转变
一、西方国家行政职能的转变
（一）西方国家行政职能转变的趋向
1、政府在维护社会秩序，保障国家安全方面的传统职能并未弱化。
2、政府的经济职能运行方式发生了显著的变化。
3、政府的社会职能不断增强。
4、政府对外职能不断扩大。
（二）西方国家的行政职能转变的共同特征
1、行政职能市场化
表现在：
（1）政府行政职能定位的市场化。
（2）政府行政职能运行的市场化。
2、公共服务社会化
当代西方国家的行政制度改革呈现出这样一种特征，即政府充分利用市场和社会的力量，推行公共服务社会化。
其主要形式有：
（1）以私补公
（2）公私合作（3）授权社区。
3、政府管理企业化
4、政府治理电子化（电子政府）
二、中国政府职能的转变
（一）中国政府职能转变的必然性和必要性
首先，政府职能转变是社会主义市场经济体制发展的必然要求。
其次，中国加入WTO对政府职能提出了新的挑战。
第三，政府职能转变是机构改革的前提和基础。
第四，政府职能转变是提升政府能力的保证。
（二）中国政府职能转变的内容
在我国建立社会主义市场经济的背景下，政府的职能重心、职能方式和职能关系发生了根本性变化。
政府职能重心从重政治统治职能轻社会管理职能以及重阶级斗争轻经济建设转向以经济建设为中心。
因而，中国政府职能转变主要是围绕政府与市场关系这一轴心展开和确立的。
首先，政府作为公共产品的提供者，要为市场发育、运行创设公共基础设施条件，为经济发展营造必不可少的良好的硬环境。
其次，作为制度的供给者，政府要为市场经济提供政策、制度、法规及包括政府效率在内的软环境。
第三，作为宏观经济的调控者，政府运用财政政策、货币政策、产业政策等宏观经济政策，调控宏观经济，弥补市场缺陷，防止市场失灵，引导经济平稳、协调地发展。
与政府职能重心的转移相应，政府职能方式、方法上也发生了转变，这就是从旧体制下的直接管理、微观管理转向间接管理、宏观调控，政企分开，政事分开，将企业的自主经营权还给企业；从运用行政手段为主转向以经济手段、法律手段为主，并辅之以行政手段。
政府职能重心和职能方式转变要通过职能关系调节的途径来实现，这是实现政府职能转变的关键环节。
三、中国政府职能的重新定位与目标选择
（一）从市场经济发展的需要看，政府职能还没有到位
政府管理中的“错位”、“越位”和“缺位”问题十分突出。
1、政府职能的“越位”具体表现在以下几方面：
（1）政府职能与市场功能不分。
政府还没有完全从经济活动中超脱出来，包揽了许多本该由市场自身承担的经济职能，直接管了一些管不了也管不好的事情。
（2）政府与企业不分。
政府直接参与了一些竞争性产品的经营和私人产品的提供，使政府占用了宝贵的资源（如资金资源等），使用效率却不高，使供给管理政策失灵。
（3）政府与社会中介组织不分。
政府仍然承担了大量可以由社会组织行使的职能。
2、政府职能的“错位”。
主要是指在政府职能的分工定位上存在交叉和混淆的情况。
职能交叉主要指不同层级的政府与政府不同部门在职能定位上的交叉与冲突，从而导致职责行使中争夺权力、摩擦扯皮、推卸责任等情形。
职能混淆主要指政府角色与企业角色、政府不同职能之间的相互混淆，改变了公共行政的性质。
多头管理、政出多门现象十分突出。
这是“种了他人的田，荒了自己的地”的政府职能错位现象。
3、政府职能的“缺位”。
主要指政府本应提供的公共产品与公共服务却不足、不够和短缺，甚至在某些公共领域出现了“真空”。
（应由政府提供的必要基础设施的建设仍然力度不够；医疗、养老、失业、救济以及其他社会保障服务的公共供给仍然不足。
）
（二）政府职能的重新定位
错位的解决措施是“让位”；从“越位”的地方“退位”；在缺位的地方“补位”。
第三章公共行政组织
第一节公共行政组织概述
一、公共行政组织的含义和特点
（一）行政组织的含义
行政组织是一种特殊的社会组织，它有广义和狭义之分。
广义的行政组织，除政府行政组织外，还包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中具有行政性职能的机构；狭义的行政组织，则专指依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的重要组成部分。
本章所研究的是狭义的行政组织。
行政组织是静态结构和动态活动过程的统一。
就静态结构而言，行政组织是指依据国家宪法和法律组建的、专门承担社会事务管理职能的行政机构体系。
它是国家机器的重要组成部分，是国家权力机关的执行机关。
就动态过程而言，行政组织是指行政管理系统为行使权力、履行职责而进行的组织活动和运行过程。
我国的行政组织包括从中央到地方的各级人民政府及其所属部门、单位。
（二）行政组织的特点
行政组织作为行政权力的载体是一种特殊的组织形式，其特点主要表现为：
1、非竞争性。
2、法制性。
3、非赢利性。
（服务性）4、权威性。
（强制性）5、受监督性。
（接受公众监督）6、发展性。
二、行政组织的要素和类型
1、构成行政组织的最基本要素可分为物质要素与精神要素两大类。
（1）物质要素
第一，人员。
第二，经费。
第三，物质条件。
（2）精神要素
第一，职能目标。
第二，责权结构。
第三，人际关系。
2、行政组织的类型
国家行政管理的职能是通过各个具体的、不同的行政机关来承担的，按照各种机关的职权和管辖范围，行政组织大体可以分为以下几种类型：
（1）首脑机关
首脑机关，又称统帅机关、领导机关，是指中央政府或地方政府统辖全局的领导机关。
（2）职能机关
职能机关，又称业务机关，是指隶属领导机关或行政首长之下，各级政府中负责组织和管理某一专业方面行政事务的执行机关。
（3）辅助机关
辅助机关，又称幕僚机关或办公机关。
通常指协助行政首长处理日常事务的综合性办事机关。
（4）咨询机关
咨询机关，又称智囊机关或参谋机关，是一种现代政府的组织形态，通常是指那些专门为政府出谋划策，为政府的决策提供意见和建议的行政机关。
（5）派出机关
派出机关是指一级政府根据政务管理的需要，在其所辖区域内设立的代表机关。
第二节行政组织结构与设计
一、行政组织结构
行政组织结构是指构成行政组织的各组成部分的排列组合方式，是由法律所确认的各种正式关系的模式。
它包括行政组织各成员、单位、部门和层级之间的分工协作以及联系、沟通的方式。
行政职位是行政组织结构的基本元素，是行政组织结构中的支撑点和联络点。
行政组织的整体框架是由各种行政职位排列组合而成，即由行政职位组合成一个单位、部门、层级、整个国家政府系统这四个层次的行政组织结构框架。
行政分工是行政组织结构形成的基础。
根据行政分工的方向不同，行政组织可分为纵向结构和横向结构两个部分。
这种结合被称之为复式结构，现代国家政府的组织结构均为复式结构。
（一）行政组织的纵向结构和横向结构
1、行政组织的纵向结构。
行政组织的纵向结构，也称层级制。
指的是行政组织纵向垂直分工的层级体制，是行政组织中处于不同层级上的“综合体”之间关系的形式。
是行政组织内部各级政府上下级之间、职能部门的上下级之间的机构、职位、人员的配备和责任、权力、工作程序的等级划分。
2、行政组织的横向结构。
行政组织的横向结构，也称职能制或部门结构，就是行政组织的部门分工（水平分工）。
即各级行政组织和内部各级部门之间，所构成的合作与协调的横向关系。
一级政府部门，按其行政目标、工作性质、权责区分而划分若干个平行的职能部门，这种划分是对行政职能目标的分解，同时也是一种行政分权。
（二）管理幅度与管理层次
管理幅度与管理层次是组织结构的基本范畴。
幅度构成组织的横向结构，层次构成组织的纵向结构，水平与垂直相结合构成组织的整体结构。
为提高行政组织的绩效，为使行政组织能够协调运转，就必须使行政组织的纵横结构合理，搭配得当。
为此，关键就是要处理好管理幅度与管理层次的关系。
1、管理幅度也称控制幅度，是指上级领导或上级部门所能直接领导和指挥监督的下级单位或工作人员的数目。
管理幅度与专业化的横向分工相联系，国家行政组织分工采用的基本标准主要有：
（1）按功能划分，
（2）按程序划分，（3）按地域划分，（4）按人或物划分。
管理幅度的划分是行政目标的分解，是公共行政管理职能的扩大，也是一种行政分权。
科学合理的管理幅度没有统一的标准，但要适当。
它如挂钟的摆幅一样有一定限度，过大或过小都有将影响管理的效能。
2、管理层次亦称管理层级，是指组织的纵向等级结构和层级数目。
即行政机关中设置多少等级的工作部门。
不同的行政组织其管理层次的多寡不同，但多数可以分为上、中、下三级或高、中、低、基层四级。
任何国家的行政组织都是按层级化设计的。
二、行政组织设计
（一）组织设计的概念
简单地说，组织设计就是对组织结构及其功能的设计过程。
在这个过程中，组织设计大致可以分为设计思想和设计方案两大序列。
设计思想表现设计的理论原则，从宏观上反映设计的社会背景；设计方案则表现设计的结果和内容，从技术上反映社会对组织的具体的对应制约关系。
（二）组织设计的基本原则
正确地进行组织设计，必须遵循一些基本的原则。
1、完整统一原则：
它要求做到如下几点：
（1）政府职能要完整统一。
（2）行政目标要完整统一。
（3）机构设置要完整统一。
2、精干高效原则：
这一原则要求行政组织做到以下几点：
（1）行政机构要精简。
（2）行政人员要精干。
（3）办事程序要精简。
3、分工协作原则：
这一原则要求，组织结构的设置要实行专业分工的原则，以利于提高管理工作的质量和效率。
4、责权利结合原则：
这一原则要求，组织设计应当保证每一管理层次、部门、岗位的责任和权力要相对应。
5、有效幅度原则：
这一原则要求，为保证领导的有效性，领导幅度不能过大。
6、法制原则：
行政组织机构设置必须有一定的法律程序。
它必须根据宪法和政府组织法以及其他有关法律设置。
第三节行政组织体制
一、首长制与委员会制
1、首长制，亦称独任制或一长制，是指行政组织的法定最高决策权由行政首长一人执掌，并同时承担全部领导责任的行政组织体制。
其基本特征是行政首长对行政机关各种事务拥有最终决定权，一人决定一切行政措施，其它领导成员均为行政首长的幕僚，只有建议权，而无决定权。
2、委员会制，亦称集体制或合议制，是指行政组织的法定最高决策权由两人以上的人员组成的集体或委员会执掌的一种行政组织体制。
权衡首长制与委员会制的利弊得失，各有千秋，不能一概而论，关键在于运用。
用其长则优，用其短则劣。
总之，任事宜专其责，议事当广其谋，这是一个总原则。
二、集权制与分权制
1、集权制，亦称独立制或完整制，是指行政权力集中于上级机关或行政首长手中，下级机关没有或很少有自主权，必须根据上级机关的指示或法令办事的行政组织体制。
2、分权制，亦称多元制或分离制，是指上级行政机关或行政首长给予下级充分的自主权，下级可以独立进行决策和管理，上级不予干涉的行政组织体制。
集权与分权各有利弊。
关于集权与分权适度点的探索，长时期以来是有关国家行政管理研究的重大课题。
从理论上说，中外学者已形成共识：
既不能过分集权，也不能过分分权。
但在各国行政管理的实践中，要把握好这个“度”，还是一个需要长时间研究和探索的难题。
第四节中国行政组织改革
一、中国行政组织改革历程
建国以来，党和国家根据不断变化的政治、经济、文化发展的需要，对政府组织机构进行了多次较大规模的改革。
回顾历次机构改革的背景、改革的成果以及经验教训，对推进我国行政体制改革具有重要的借鉴意义。
三中全会以来，共进行了五次大规模的政府机构改革。
“大部制”成为第六次机构改革的重心
二、当前政府机构设置存在的问题
政府组织结构及其权力、职责配置还不尽科学；职能交叉，机构臃肿，关卡林立，人浮于事，效率不高等问题还没有得到根本解决。
因此增加了财政负担；导致政出多门，影响行政政令统一；导致扯皮、推诿现象；使行政效率低下；更助长了腐败势头的猖獗，会令民怨载道而影响社会和谐稳定。
究其原因，是违背了行政组织的设计原则，未能以建立服务型政府为宗旨。
三、当前中国行政组织改革的内容
（一）政府机构改革的核心
机构改革的核心是转变政府职能，建立服务型政府，而建立服务型政府的宗旨是以人为本，应改善民生，解决人民群众的现实问题。
精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。
所谓大部门体制，是指把政府相同及相近的职能进行整合，归入一个部门管理，其他相关部门协调配合；或者把职能相同及相近的机构归并成一个较大的部门。
“大部制”可以为政府职能转变提供制度保障，并有效减少政府对微观经济领域的干预。
此外，在一些改革的关键领域，“大部制”能够保证集中决策，减少部门之间的相互推诿和政策之争，有效遏制当前部门利益膨胀的格局，防止国家政策部门化。
另外，“大部制”有利于强化政府的社会管理和公共服务职能。
（二）政府机构改革的主要任务
政府机构改革是深化行政管理体制改革的重要组成部分。
深化政府机构改革，要按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕转变职能和理顺职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，进一步规范机构设置，优化组织结构，完善行政运行机制。
主要有四个方面的任务：
一是深化国务院机构改革；二是推进地方政府机构改革；三是精简和规范各类议事协调机构及其办事机构；四是加快事业单位分类改革。
此外，在深化机构改革的同时，必须严格机构编制管理，加快推进机构编制管理的法制化进程。
（三）政府机构改革要解决六大问题
第一，针对政府职能缺位、不到位的问题，强化社会管理、公共服务及涉外管理部门，在投入与编制方面予以倾斜。
第二，针对政府职能越位、错位的问题，对一些越位、错位行使职能的政府部门实行“瘦身”。
第三，针对一些政府职能在相关机构间配置不合理的问题，按照决策、执行、监督适度分离又相互协调的要求进行改革，构建政府组织机构的总体框架。
第四，针对政府机构设置不合理、职能交叉普遍的问题，在逐步推进政府机构综合设置的基础上，稳步推行“大部制”。
第五，针对一些专门领域的管理体制不科学的问题，参考国外经验，重点研究完善一些专门领域的管理体制和机构设置。
第六，针对一些职能需从政府转移出去，又无相应承接主体的问题，全面推行事业单位分类改革，规范和发展行业协会、商会等社会组织，为政府职能转变和机构改革提供良好的社会环境。
第四章公共行政权力
第一节公共行政权力概述
一、公共行政权力的含义
行政权力是政治权力的一种，是指政府为履行行政职能而影响、支配他人的力量。
它是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。
这一定义包括五个方面的内容：
（1）行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员；
（2）行政权力的客体具有普遍性，是以整个社会为对象的国家权力；（3）行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令；（4）行政权力的根本目标是通过贯彻执行国家法律、法令和各类政策来有效地实现国家意志；（5）行政权力的性质是执行和管理性权力。
1、行政权力的公共性
现代行政权力是一种公共权力，它的公共性主要体现在这样几个方面：
第一，行政权力是公共利益的工具。
第二，行政权力具有超脱性。
第三，行政权力具有全局性。
2、行政权力的特征
（1）金字塔式的运行方向和轨道；
（2）科层式的组织体系；（3）强调效率的运行时效要；（4）强调统一的权力运行系统；（5）存在膨胀危险的行政权力。
二、公共行政权力的划分
（一）行政权力的类型
根据行政行为的模式，将行政权力划分为这样几种：
（1）行政立法权
是指行政机关享有的依法制定和发布具有普遍约束力的规范性文件的权力。
（2）行政决策权
行政决策权指国家行政机关依法对重大行政管理事项制定计划、作出决定的权力。
（3）行政组织权
行政活动的特点之一是其组织工作，组织活动对于实现行政管理目标具有重要意义。
（4）行政决定权
行政决定权指行政机关依法对行政管理中的具体事项进行处理的权力。
（5）行政命令权
行政命令权指行政机关在行政管理过程中，通过作出行政决定，依法要求被管理对象作出某种行为或不作出某种行为的权力。
（6）行政执行权
行政执行权指行政机关根据有关法律、法规的规定或者有关上级部门的决定、命令等，具体执行行政事务的权力。
（7）行政监督检查权
行政监督检查权指行政机关为保证行政管理目标的实现，对其管辖范围内的被管理对象遵守及执行相关法律、法规，履行义务的情况进行监督和检查的权力，包括专门监督主体所行使的监督检查权和业务主管部门或职能部门所行使的监督检查权。
（8）行政处罚权
行政处罚权指行政机关在行政管理过程中，为了维护公共利益和社会秩序，保护社会公众的合法权益，对其所管辖范围内的被管理对象违反有关法律规范的行为，依法给予处罚等法律制裁的权力。
（9）行政强制执行权
行政强制执行权指行政机关在行政管理过程中，对不依法履行义务的被管理对象采取法定的强制措施，以促使其履行法定义务的权力。
（10）行政司法权
行政司法权指行政机关作为第三方裁决争议、处理纠纷的权力。
（11）许可批准权。
行政机关对公民、法人和其他社会组织的某种活动予以许可或批准的权力。
（12）行政确认权。
行政机关享有的对于某种事实或资格予以证明的权力。
（二）公共行政权力的表现形式
行政权力是行政机关履行职责的保障。
在实践中，行政机关对于行政权力的行使，通常以如下形式表现出来：
1、制定规范和发布命令、禁令
2、编制和执行计划、规划
3、实施行政许可
4、征收税费和给予财政资助
5、调查统计和发布信息情报
6、处理和裁决争议、纠纷
7、采取行政强制措施
8、实施行政制裁
9、签订行政合同
10、提供行政指导
三、公共行政权力的功能
（1）行政权力的功能的实质是行政权力对于行政系统的整体贡献。
（2）行政权力的功能具有正反两个方面。
就行政权力而言，它既能使行政机构和人员联系在一起，能维持一定的行政秩序，也能引起行政机构和人员冲突，影响组织的稳定性。
行政权力的积极功能，叫作“正功能”，消极功能叫作“负功能”。
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