从拉美和东亚的发展模式看政治与经济的关系.docx
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从拉美和东亚的发展模式看政治与经济的关系
从拉美和东亚的发展模式看政治与经济的关系
江时学
【作者简介】江时学 中国社会科学院拉丁美洲研究所研究员、副所长。
（北京 邮编：
100007）
【内容提要】本文力图从分析“官僚威权主义”理论入手，简要阐述拉美和东亚地区的“官僚威权主义”在其经济发展进程中的作用，探讨政治与经济的相互关系。
本文的结论是：
经济能否取得高速增长，政治民主不是一个惟一的决定性因素。
归根结底，政治与经济的关系的核心，一是如何确立政府的权威性，二是如何维系政治稳定，为经济建设创造必要的条件。
【关键词】政治与经济/拉美和东亚/“官僚威权主义”
在比较拉美和东亚的发展模式时，很容易发现这样一个事实：
在一些拉美和东亚国家（地区），经济的高速增长是在军政权或文人政府的高压政治下取得的。
如何认识这一现象？
如何评价曾在拉美和东亚发展进程中发挥过重要作用的“官僚威权主义”政权？
政治与经济相互作用及其核心是什么？
笔者将就此问题略陈管见。
何谓“官僚威权主义”
在拉美历史上，尤其在19世纪初的独立战争后，名谓“考迪罗”的军人独裁在拉美司空见惯。
20世纪60年代，军人当政再次风靡拉美。
但是，阿根廷政治学家奥唐奈发现，60年代上台的拉美军人与历史上的“考迪罗”大不相同：
（1）历史上的“考迪罗”统治在一定程度上是一种个人至上的行为，而新的军人政权则是由整个军人体系控制。
（2）“考迪罗”大权独揽，尽管它不知道如何治理经济，但新的军人政权在经济管理上则大力依靠技术专家，以弥补军人在这方面的经验的欠缺。
因此，军政权的专业化和知识化程度较高。
（3）“考迪罗”关心的只是如何用武力手段来满足自己的权欲和财产欲，新的军政权虽然在政治上也为了提高政府决策的权威性而实行高压统治，但它非常注重发展经济，以增强自己的统治地位的合法性。
由于20世纪60年代后出现的军政权不同于历史上的“考迪罗”统治，奥唐奈将前者称之为“官僚威权主义”政权。
（注：
官僚威权主义（bureaucraticauthoritarianism）又译“官僚权威主义”，国外学术界常简称之为B-A。
）他在其70年代初出版的《现代化与官僚威权主义：
对南美洲政治的研究》一书中，对60年代处于军政权统治之下的巴西和阿根廷的政治发展和经济发展进行了理论和实证分析。
（注：
GuillermoA.O'Donnell:
ModernizationandBureaucratic-Authoritarianism:
StudiesinSouthAmericanPolitics,InstituteofInternationalStudies,UniversityofCaliforniaPress,1973.）在奥唐奈研究的基础上，其他学者对巴西和阿根廷等南美洲国家的政治、经济状况进行了更为深入的分析和论证，从而使“官僚威权主义”理论变得更为完善和引人注目。
在“官僚威权主义”政权领导人的眼中，传统的政治格局是导致国家动荡不安的主要根源之一。
这些手中握有实权的军人以一种敌视的眼光看待文人政治家，认为所有文人政治家都是无能、腐败和自私，政党政治则使整个社会进一步分化。
“官僚威权主义”政权的当权者还认为，国家安全面临的风险不是来自外部，而是来自国内的左派力量，而左派力量的日益发展壮大则是由于国家缺乏政治、经济和社会等领域的全面发展。
因此，在文人技术专家的帮助下，军人对整个政治、经济体制进行了大幅度的调整，并为自己的统治作出长期的安排。
与此同时，这些有权有势的军人还抑制政治活动，取缔民众政治组织，以消除他们眼中的那种所谓国内政局动乱的根源。
可见，一般而言，“官僚威权主义”政权具有以下特点：
第一，将政府部门的职位交给具有技术专长的文人。
第二，在政治上排斥民众。
第三，抑制或完全取消政治活动。
第四，积极谋求与国际经济机构（如世界银行和国际货币基金组织）以及欧美的银行和跨国公司改善关系，以振兴国民经济，提高自己的合法性地位。
（注：
T.SkidmoreandP.Smith:
ModernLatinAmerica,fourthedition,OxfordUniversityPress,1997,p.57.）
拉美和东亚的“官僚威权主义”政权
巴西曾经是最为典型的“官僚威权主义”国家。
正如斯基德莫尔等人所指出的那样：
“在1964～1985年期间，统治巴西的是一个接一个的专制政权，其领导人都是四星将军。
尽管各个政权的结构和人员不同，但它都是由军官、有一技之长的行政管理人员和老资格政治家组成的联盟构成。
”（注：
T.SkidmoreandP.Smith:
ModernLatinAmerica,thirdedition,OxfordUniversityPress,1992,pp.180～181.）一方面，巴西的军政权强调政治稳定，用高压手段压制民主；另一方面，军政权把稳定经济、控制通货膨胀和改善国际收支视为自己的首要任务，并为此而启用了一些文人担任经济部门的要职。
例如，在布兰科将军当政时期，经济学家和外交家罗伯特·坎波斯被任命为计划部长，成为巴西政府经济决策中的关键人物。
他上台后对银行体系进行了改组，修改了劳工法，简化了出口贸易的有关规则，并使股票市场和政府债券市场变得进一步体制化。
皮诺切特统治时期的智利或许可以被认为是另一个具有“官僚威权主义”特点的拉美国家。
1973年9月皮诺切特上台后，“立即在智利强制推行官僚威权主义政体”。
（注：
T.E.斯基德莫尔等著：
《现代拉丁美洲》（中文版），世界知识出版社，1996年版，第166页。
）皮诺切特解散了国会，废除了宪法，并实施“党禁”和加强对新闻媒体的控制，甚至还命令军人接管大学。
军政权“在使用镇压手段方面从不犹豫不决，对发生劳工动乱和民众抗议的任何苗头尤其如此。
”（注：
T.E.斯基德莫尔等著：
《现代拉丁美洲》（中文版），世界知识出版社，1996年版，第168页。
）（由于智利军政权严重违反人权，镇压了大量左翼人士，其中包括旅居智利的西班牙人，1998年10月16日，英国警方应西班牙政府的引渡请求，将正在英国治病的皮诺切特拘留。
这一“引渡”风波直到2000年3月才得以解决。
）
然而，就在皮诺切特军政权不断强化专制统治的时候，一批在美国芝加哥大学受过教育的技术专家（即芝加哥弟子）在经济领域中实施了深刻而有力的改革。
他们为智利经济开出的处方是：
减少国家干预，扩大对外开放。
皮诺切特曾说过：
经济改革的目标是使智利“不成为一个无产者的国家，而是成为一个企业家的国家。
”（注：
T.E.斯基德莫尔等著：
《现代拉丁美洲》（中文版），世界知识出版社，1996年版，第167页。
）
应该指出，尽管智利在80年代初曾遇到过严重的经济危机，但是，总的说来，在皮诺切特当政期间，智利的经济增长是令人瞩目的。
智利甚至还被认为是拉美经济改革的“先锋”。
在东亚，韩国的朴正熙政权也具有“官僚威权主义”的特点。
一般说来，朴正熙政权从70年代初起开始向“官僚威权主义”过渡。
朴正熙对民众的民主化要求进行了有力的镇压。
尤其是在1972年推行“维新体制”后，朴正熙政府限制工会活动，禁止政党活动，禁止罢工、罢市、罢课和游行，并加强对新闻工具的控制。
但是，在经济领域，韩国的历届军政权都把加速经济增长作为其追求的首要目标。
为了加强政府对经济生活的管理和调控，朴正熙于60年代初成立了经济企划院（EconomicPlanningBoard），由副总理直接主管其工作。
在这个近百人的机构中，20%的成员是经济学家，其他成员则是政治、工商管理和教育等方面的专家。
正如朴正熙本人所言：
“资本主义方式下的经济发展，不仅需要钱和物的巨大投资，而且还需要稳定的政治环境和有能力的管理者。
为了实现稳定，军事革命政府暂时中止了大学生、工会和其他社会、政治组织的政治活动。
这些活动在民主党统治时期曾引起政治危机和社会不安。
同时，我们组织了一个由教授和专家组成的经济委员会，动员大量专家参加政府管理和决策。
我们有意约束军官们的主观和草率。
”（注：
ParkChung-Hee:
ToBuildANation,AcropolisBooks,1971,pp.102～107.转引自尹保云：
《韩国的现代化》，东方出版社，1995年版，第114页。
）
除韩国以外，其他一些东亚国家（地区）也曾经出现过军政权。
世界银行的《东亚奇迹》一书所确定的7个发展中“奇迹”经济体，都在其二战后的历史中表现出专制（authoritarian）或“半专制”（semi-authoritarian）的特点。
例如，泰国在70年代中期的“民主开放”以前曾有过一段较长时间的军人统治。
80年代出现了“有管制”（controlled）的政治自由化，但1991年又爆发了军事政变，尽管不久以后就还政于民。
在印度尼西亚的一党制统治下，军人政治已演变为制度化。
新加坡和马来西亚名义上是民主国家，但自独立以来，其政治权力一直被垄断在一个政党（如新加坡的人民行动党）或由一些党派构成的联合阵线（如马来西亚的国民阵线）的手中。
（注：
Tun-jenCheng,StephanHaggardandDavidKang:
Institutions,EconomicPolicyandGrowthintheRepublicofKoreaandTaiwanProvinceofChina,UNCTAD.1996,p.4.）
值得注意的是，一些东亚国家（地区）当权者的统治方式却被许多人贴上了“软威权主义”（softauthoritarianism）的标签，他们奉行的民主被人们说成是“亚洲特色的民主”（Asian-StyleDemocracy）。
“软威权主义”或“亚洲特色的民主”具有以下几个特点：
第一，东亚拥有自己的以儒家学说为基础的文化传统和价值观，因此，西方社会信奉的那种民主不适合东亚。
第二，不能以牺牲整个团体（community）的利益来换取个人的所谓“自由”。
第三，社会秩序和政治稳定比个人的权利和民主更为重要，而且民主必须为维系整个社会的秩序和改善经济福利服务。
第四，民主必须以政治家之间达成的共识为基础。
这一共识就是建立一个好政府，而好政府的概念就是解决人民的温饱问题和巩固政治稳定。
第五，尽管“软威权主义”不接受西方民主，但它同样认为，市场经济体制有利于经济发展。
（注：
关于“软威权主义”或“亚洲特色的民主”的含义，见Yung-MyungKim:
"`Asian-StyleDemocracy?
:
ACritiquefromEastAsia",Challenge,No.3～4,1998.）
政治与经济的相互作用
在任何一个社会，发展是其政治和经济领域发生总体变化的复杂而漫长的过程，而且两者之间是一种互动的关系，亦即政治领域的变化会影响经济领域的变化，反之亦然。
“官僚威权主义”和“软威权主义”可以被看做是威权主义的不同形式。
威权主义是介乎于民主政治和极权政治之间的一种过渡性政治形态。
它从不放弃民主，但想方设法地限制民主的发展。
（注：
俞可平：
《现代化进程中的民粹主义》，载《战略与管理》，1997年第1期，第91页。
）
无论是“官僚威权主义”还是“软威权主义”，都向我们提出了这样几个问题：
政治与经济两者之间究竟是什么关系？
什么样的政治制度最适合于经济发展？
政治发展如何反作用于经济发展？
对于这些问题，无论是政治家还是学者，似乎有不同的看法。
一种看法认为，只有在政治民主取得进步的国家，才能更快地推动经济发展。
（注：
国外学术界在探讨政治与经济两者之间的关系时也使用“政治体制”（politicalregimes）这一概念。
这里所说的“体制”（regimes）主要是指政治家用来获取和控制国家权力的“方法”（methods）。
（见J.BensonDurham:
"EconomicGrowthandPoliticalRegimes",JournalofEconomicGrowth,March1999,p.81.）换言之，政治上实行专制的国家是难以实现经济的稳步增长的，因为这样的政府不能提高政府的声望，因而不利于保护私人财产，也无法调动劳动者的积极性。
例如，格迪斯认为，由于民主政权能更好地赢得公众对改革的支持，民主政权同样能顺利地开展经济改革，也能加快经济发展。
亨廷顿认为，阻碍经济发展的障碍就是阻碍民主的障碍。
（注：
转引自LarryDiamondandMarcPlattner:
TheGlobalResurgenceofDemocracy,TheJohnsHopkinsUniversityPress,1993.）而利普塞特则从另一角度指出，“民主与经济发展密切相关。
……这意味着：
国家愈富裕，它保持民主的机会就愈多。
”（注：
SeymourMartinLipset:
"SomeSocialRequisitesofDemocracy:
EconomicDevelopmentandPoliticalLegitimacy",TheAmericanPoliticalScienceReview,March1959.）
与上述论点不同的是，也有人认为，威权主义政权有利于经济发展。
例如，萨克斯指出，与民主政权相比，威权主义政权在推动经济改革方面更为成功，因为威权主义领导人不必担心自己是否会在选举中失去选民的支持，尽管有些选民受到了改革的消极影响的打击，如失业和收入水平降低。
（注：
JeffreyD.Sachs:
SocialConflictandPopulistPoliciesinLatinAmerica,InternationalCenterforEconomicGrowth,Cambridge,MA:
NationalBureauofEconomicResearch,1989.）库尔斯认为，威权主义领导人在推行各种政策时具有至高无上的权力，因而不会受到各种利益集团的“掣肘”。
政治上专制的政府能压制工会活动和降低工资水平，甚至还能控制消费者的需求，因而能促进投资和推动经济的增长，尽管这些措施很不得人心。
与此相反，民主政府为了最大限度地延长在位的时间，常常千方百计地满足选民提出的各种要求，其中包括经济上的要求，如增加政府开支和扩大消费，等等。
其结果是，国内资本积累受到很大影响，经济的快速增长也就难以成为现实。
库尔斯还从更深的层面上分析了政治发展与经济发展的关系。
他认为，欧美国家的经济发展大致上经历了三个阶段：
（1）生产简单的非耐用消费品；
（2）生产资本货；（3）生产耐用消费品。
在第一阶段，一些欧洲国家建立了议会制，第二阶段则出现了法西斯专政的德国和意大利，但在第三阶段又重新出现了十分稳定的议会民主制国家。
（注：
J.Kurth:
"IndustrialChangeandPoliticalChange:
AEuropeanPerspective,"inDavidCollier:
TheNewAuthoritarianisminLatinAmerica,PrincetonUniversityPress,1979.）这似乎说明，经济发展与政治发展的轨迹并非完全一致，而是呈阶段性的反复。
然而，当经济发展达到一定程度后，政治民主的到来就是一种必然的趋势了。
（注：
陈晓律：
《发展中国家的政党及其在发展过程中的作用》，载《战略与管理》，1996年第5期，第81页。
）阿尔蒙德则认为，政治经济的增长、发展、现代化和进步，无论如何称呼，都包含着由4个因素支配的积极和向前发展的运动。
这4个因素是2个P和2个W。
2个P是政治变量，即政府的能力或权力（power）以及人民的参政（participation）或民主化，2个W是经济变量，即财富（wealth）和福利（welfare）。
能否使上述4个变量都得到同等速度的进步？
能否同时增强政府的能力和权力，同时提高人民的参政程度，同时加快经济发展，同时改善福利？
阿尔蒙德的回答是否定的。
（注：
G.阿尔蒙德：
《发展中的政治经济》，载塞缪尔·亨廷顿等著：
《现代化理论与历史经验的再探讨》（中文版），上海译文出版社，1993年版，第361～363页。
）
五六十年代颇为流行的现代化理论更为明确地指出，经济增长与民主制度的巩固有着非常密切的关系，因为美国和英国等发达国家都是政局稳定的民主国家。
但从历史上看，除英国以外的其他西欧国家和日本的工业化则基本上都是在专制政权下进行的。
（注：
Yung-MyungKim:
"`Asian-StyleDemocracy':
ACritiquefromEastAsia",Challenge,No.3～4,1998.）
必须指出的是，巴西、智利和韩国等新兴工业化国家固然在政治民主停滞不前的一段时间内取得了经济高速增长的佳绩，然而，同样不容否认，许多缺乏政治民主的第三世界国家，却从来没有取得经济奇迹。
可见，经济能否取得高速增长，政治民主不是一个惟一的决定性因素。
至少可以这样说：
威权主义与经济发展之间的正关系并非永远存在，它仅仅适合于从农业社会向工业化社会转变过程中的一个过渡时期。
换言之，影响经济发展的不仅仅是政治因素（如政权的形式和民主的多寡），而且还有其他一系列重要的变量，如政府的经济政策和外部机遇，等等。
不过，拉美和东亚的发展进程似乎也表明，每一种发展模式（至少是某一特定时期的发展模式），都有相应的政治制度与之匹配。
如果这种政治制度有助于经济发展，那么它就应该被视为是合理的。
此外，政治体制（或政权形式）的有效性似乎也取决于包括这个国家的发展水平在内的特定条件和具体情况。
尽管威权主义政府确实能在一定的时期内、一定的条件下，利用手中的权力人为地创造出经济发展所必需的秩序和稳定，但是这种统治也会使各种矛盾不断积累。
因此，从表面上看，社会是稳定的，但这种稳定是脆弱的。
事实上，韩国在二十多年的威权主义政府统治下，劳工运动和民主运动并没有停止，有时甚至使整个社会动荡不安。
“光州民众抗争”就是一个例证。
（注：
姜万吉：
《韩国现代史》（中文版），社会科学文献出版社，1997年版，第267页。
）
此外，威权主义政治容易使政府与企业之间的关系变质，产生严重的腐败。
20世纪90年代后期曝光的韩国一些财阀企业的丑闻，充分说明了这一点。
政治与经济的关系的核心
事实上，政治与经济两者之间的关系的核心是：
（1）如何确立政府的权威性；
（2）如何维系政治稳定，为经济建设创造必要的条件。
早在1955年，刘易斯就指出：
“软弱的政府不能维持自己境内的秩序。
”（注：
W.阿瑟·刘易斯：
《经济增长理论》，三联书店，1990年版，第516页。
）如果政府的政策调整因遭到一些利益集团的反对而无法付诸实施时，政府采用一些强硬的手段是完全可以理解的。
朴永泽也认为，“如果没有一个强有力的政府，韩国的决策者是无法实施那些困难的经济政策的（如降低工资水平）。
确实，如果韩国政府建立的是一个非干预的、自由的经济体制，在这个体制中由价格决定市场的供求和由市场配置资源，那么，很难相信韩国会取得其经济上的成功，也不会实现经济调整。
”（注：
Yung-ChulPark:
"Korea",inR.DornbuschandF.L.C.H.Helmers（eds.）:
TheOpenEconomy:
ToolsforPolicymakersinDevelopingCountries,OxfordUniversityPress,1988,p.404.）他还认为，韩国的一个特点是它的政府具有“集权”的性质（thecentralizednature）。
韩国政府用一种在西方民主制度下难以行得通的方式来保持政治、社会的稳定和推行其政策调整。
它使劳工组织软弱无力，从而使工资处于低下的水平。
60年代，政府储蓄和外部储蓄（两者均由政府决定）每年为国内投资提供了60%的资金。
在70年代，政府直接或间接地控制了国民经济中几乎2/3的投资资金。
除一些社会主义国家以外，世界上没有一个国家的政府能支配如此多的可用于投资的资金。
此外，政府还对金融部门的信贷分配实行管制。
当然，从理论上说，政府决定资源的配置并非总是高效率的。
但韩国政府在动员内部和外部资金并将这些资金用来支持经济的高速增长方面，却是成功的。
（注：
Yung-ChulPark:
"Korea",inR.DornbuschandF.L.C.H.Helmers（eds.）:
TheOpenEconomy:
ToolsforPolicymakersinDevelopingCountries,OxfordUniversityPress,1988,p.340.）
与政府权威性有关的一个问题是如何认识“发展型政府”（developmentaliststate）。
发展型政府的特点是：
它对未来的经济增长有一种前后一致的构想，以发展为首要目标，具有强有力的民族主义倾向，拥有足够的相对独立性，不受利益集团的影响或有能力调和各个利益集团之间的利益冲突，从而达到促进社会整合的目的。
因此，它的合法性在于有能力加快资本积累和促进国民经济持续发展。
（注：
JamesL.Dietz:
"OvercomingUnderdevelopment:
WhatHasBeenLearnedfromtheEastAsianandLatinAmericanExperiences?
"inJamesL.Dietz（ed.）:
LatinAmericasEconomicDevelopment:
ConfrontingCrisis,LynneRiennerPublisher,1995,p.192;M.Castells:
"FourAsianTigerswithaDragonHead:
AComparativeAnalysisoftheState,EconomyandSocietyintheAsianPacificRim",inR.HendersonandJ.Applebaum（eds）:
StateandDevelopmentintheAsianPacificRim,SagePublications,1992.）约翰逊为“发展型政府”总结的特点是：
（1）经济发展是政府追求的首要目标，有时甚至是为了达到这一目标而不惜一切代价。
（2）崇尚私人财产和市场规则，但政府的决策者常常为了加快发展而制定带有干预性的产业政策。
（3）在政府的决策过程中，通常有一个发挥着重要作用的部门。
该部门的大多数工作人员具有较为丰富的专业知识，而且工作效率高。
（注：
ChalmersJohnson:
"TheInterplayofState,SocialClass,andWorldSysteminEastAsianDevelopment",inFredericC.Deyo（ed.）:
ThePoliticalEconomyoftheNewAsianIndustrialism,CornellUniversityPress,1987.）
许多学者认为，许多东亚国家（地区）的政府是典型的“发展型政府”。
这些政府与传统的中央集权制政府有所不同。
实践证明，发展型政府创造了远远高于早期资本主义现代化的发展速度，确实取得了令人瞩目的经济“奇迹”。
与发展型政府类似的另一个概念是所谓“强政府”（strongstate）和“软政府”（we
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