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我对巴塞尔新资本协议的几点看法
我对巴塞尔新资本协议的几点看法
朱大旗中国人民大学法学院教授
关键词：
新巴塞尔协议/风险/资本充足率/监督检查/市场纪律
容提要：
新巴塞尔协议的公布和实施是国际金融界的一件大事，它将对全球金融业和金融监管的发展产生重大影响。
新巴塞尔协议从法理上看对我国没有强制实施的效力，但从金融实践而言却是我国不得不遵循的金融监管框架文件。
新巴塞尔协议从旧巴塞尔协议的“一大铁律”发展到“三大支柱”，给国际金融业提供了全新的金融监管框架，从而对我国银行业提出了从理念、到制度、到方法、到人才等方面的全方位挑战。
2004年6月26日，十国集团的中央银行行长和银行监管当局负责人举行会议，一致同意公布《资本计量和资本标准的国际协议：
修订框架》（即现在惯称的“巴塞尔新资本协议”），并决定于2006年底在十国集团开始实施。
此后，25个欧盟成员国、澳大利亚、新加坡和中国等发达国家和地区也表示将利用新协议对商业银行进行监借，部分发展中国家如南非、印度、俄罗斯等也将采取积极措施克服困难实施新协议。
巴塞尔新资本协议的形成及实施，是国际金融界的一件大事，是金融全球化、技术发展和金融创新的产物，同时也代表着国际金融业和国际金融监骨发展的趋势。
我国作为全球化背景下的发展国，并且将在2006年实现金融业的全面对外开放，从经济、金融的发展方向和战略来看，必然要逐步实行新资本协议提出的相关规则。
因此，了解巴塞尔新资本协议的性质、评估其容、特点及其对我国的影响，进而采取因应之道深化我国的金融改革、完善金融监借及相关立法，无疑具有非常重要而且迫切的现实意义。
一、巴塞尔新资本协议的性质一一非强制但却不得不实施的金融监骨框架文件
从法律的角度来探讨巴塞尔新资本协议，首先就应对巴塞尔协议的性质，亦即其制定主体和效力情况进行分析，因为这是直接涉及到我国要不要实施该协议，以及如何和何时实行该协议的大问题。
如所周知，巴塞尔新资本协议是由巴塞尔银行监管委员会（以下简称“巴塞尔委员会”）历时6年才于去年6月完成和公布的。
巴塞尔委员会于1975年2月由十国集团（比利时、加拿大、法国、德国、意大利、日本、荷兰、瑞士、英国和美国，沙特阿拉伯为准会员）中央银行行长商议建立。
如今，该委员会由来自比利时、加拿大、法国、德国、意大利、日本、卢森堡、荷兰、西班牙、瑞典、瑞士、英国和美国等13国（但仍惯称“十国集团”）的中央银行以及银行监管部门的高级监骨代表组成，通常每年定期召开3、4次会议，其秘书处设在国际清算银行（行址在瑞士的巴塞尔），但与国际清算银行并无所属关系[l]o此可见，巴塞尔新资本协议的制订者并不是一个如同WTO、世界银行、国际货币基金组织那样具有广泛性的国际组织，而是一个富国俱乐部，是十国集团银行监管当局的组织。
其所制定的规则，就法学理论上讲仅对已经作出实施承诺的成员国具有约束力，而对非成员国（包括我国）而言，则无强制实施的效力一一也即非成员国可以选择接受也可以选择不接受该协议的约束。
但国际金融实践远非抽象的法学理论那么简单。
虽然巴塞尔委员会自成立以来一直以建议而非强制的形式推行其制定的关于国际金融监管的一系列文件[2],虽然该委员会没有任何凌驾于国家之上的正式监骨权力，其所形成的决议不具备，也从未试图具备任何法律效力，但由于巴塞尔委员会成员国在国际经济、金融领域的重要影响和地位，由于巴塞尔委员会成立近30年来在国际金融监骨方面的不懈努力及其取得的卓有成效的工作业绩，同时也更由于经济、金融全球化、复杂化带来国际金融竞争加剧、金融危机频发的现实促使各国金融监骨部门深刻认识到有建立国际统一协调的监管标准和监管机制的必要性，使得巴塞尔委员会在国际金融监骨合作与协调方面事实上成为了全球最具权威的国际间银行组织，使其公布的有关国际金融监骨和金融风险管理方面的一系列文件，受到世界各国金融界和监管当局的普遍重视或支持，或通过国立法将其转变为具有法律效力的金融规，或在金融及监管实务中努力实践巴塞尔委员会所颁文件提出的要求[3],从而使巴塞尔委员会的系列文件在事实上成为具有约束性的建议或曰国际金融惯例。
因此，从纯学理上看，巴塞尔新资本协议对于非成员国（包括我国）是不具备法律效力和强制实施性的。
但从实践而言，巴塞尔新资本协议如同巴塞尔委员会此前公布的一系列文件一样，由于反映了国际金融监管理论中的先进理念和发达国家商业银行逐渐完善的风险借理最佳实践经验，代表了当代金融业的发展方向和趋势，而在事实上成为各国金融和监管实践中不得不遵循的指针。
对于全球化背景下的中国来讲，作为发展中的大国，作为越来越融入国际经济、金融大环境中的改革开放中的国家，我们虽然可以宣布暂不实施巴塞尔新资本协议，但从经济、金融全球化发展的方向和趋势来看，从中国的发展战略和国家利益来看，努力创造条件最终实施巴塞尔新资本协议所确定的框架和规则是不可逆转的[4]o
二、巴塞尔新资本协议的容与特点一一从“一大铁律”到“三大支柱”
亳无疑问，容涵盖导言、四大部分和九个附件，全文近30万字的巴塞尔新资本协议与1988年的旧资本协议相比，容更为复杂、亦更加全面。
这种状况的形成，一方面固然有国际金融全球化、复杂化要求提供对于金融风险更为敏感的风险监管框架的客观现实原因，另一方面也与巴塞尔委员会试图为全世界的各类银行设计各种可供选择的方法的勃勃雄心相关[5]o因此，“巴塞尔新资本协议的目标，不是简单地强制遵循一套新的资本规则，而是奠定坚实基础，提高风险管理水平和资本充足率，强化市场约束，促进金融稳定。
”[6]体现在具体容上，就是新资本协议与旧资本协议相比，不仅有继承，更有创新、有发展。
（一）旧资本协议的容、局限性及改进
上世纪80年代拉美债务危机促使西方银行监骨理念发生重大转变，即由以总资产大小为实力象征转变为“资本是上帝”为核心的监管理念。
在这一新理念作用下，1988年7月巴塞尔银行监借委员会制订和公布了规定资本充足率的《统一资本计量与资本标准的国际协议》（“旧资本协议”），以推动全球银行监管标准的一致化。
该协议容主要有三：
1、资本的组成。
将银行的资本划分为核心资本和附属资本两类，对各类资本按照各自不同的特点进行明确的界定。
2、风险权重的计算标准。
根据资产类别、性质以及债务主体的不同，将银行资产负债表的表和表外项目划分为0%、10%、20%、50%和100%四个风险档次。
3、目标标准比率。
规定到1992年底从事国际业务的银行的资本与加权风险资产的比例必须达到8%（其中核心资本对风险资产的比重不低于4%）。
1988年的旧资本协议，核心是对十国集团“国际活跃银行”（IntemationalActiveBanks）提出最低资本充足率的要求，强调通过法令、惯例或行业传统从外部规定一套整齐划一的监管措施来控制银行体系的风险。
其特点：
一是在总结多起国际银行因资本不足而承担过高风险导致清盘或求助于政府的教训的基础上，突出强调了资本充足率标准及其在银行风险骨理中的重要意义;二是通过明确资本构成、界定风险权重、规定目标比率确立了全球统一的银行风险借理标准;三是在衡量信用风险时特别强调了国家风险对银行信用风险的重要影响，明确规定了对经合组织成员国的授信权重低于非经合组织国家。
该份协议的推出对国际金融体系的稳定和有效运行，对建立国际银行业的公平竞争环境等方面发挥了重要作用。
但随着银行混业趋势的出现，以金融衍生产品为代表的表外业务的蓬勃发展，其业务操作的复杂程度和投资组合的速度均与传统银行业务不可同日而语，这使得旧资本协议所确定的外部监管模式的不足日益明显。
表现在:
一是容易导致银行过分强调资本充足的倾向，从而相应忽视银行业的盈利性及其他风险。
如1993年底资本充足率远超过8%的巴林银行,1995年1月还被认为处于安全期，但同年2月末就破产并被接管。
二是在具体风险资产计算方面，协议没有考虑同类资产不同信用等级的差异，因而不能十分准确地反映银行资产面临的真实风险状况。
三是对国家信用风险的处理比较简单，表现在国家风险在确定风险资产中影响过大，同时对不同风险程度国家的风险权重处理又过于简单。
四是仅仅注意到信用风险，而没有考虑到在银行经营中影响越来越大的市场风险、操作风险等。
五是协议所确定的规则对国际银行界的资本套利现象［7］难以形成有效约束。
上述问题归结起来说明：
旧资本协议对新出现的金融产品缺乏任何约束，而协议确立的外在化的监骨措施又无助于激励银行改善自身风险骨理系统。
因而促使国际银行业人士开始寻求利用合理有效的控机制来开辟金融监管的新途径，这一监管思路主要体现为通过三个文件来完善旧资本协议：
一是1996年初巴塞尔委员会推出了《关于资本协议市场风险的补充规定》，其核心容是必须对市场风险进行量化并计算相应的资本要求，藉此为银行处理市场风险制定统一标准，同时也为国际银行间以及非银行机构之间的公平竞争提供条件。
二是1997年9月巴塞尔委员会发布《有效银行监管的核心原则》，提出了一整套实施有效银行监借的核心原则（多达25个原则），其中涵盖有最低资本金要求、外部监管、市场约束等方面的容。
三是1998年9月巴塞尔委员会的《关于操作风险管理的报告》突出强调了操作风险对银行的影响，建议对操作风险提出设立最低资本标准，同时对利率风险的借理也提出了要求。
（二）新资本协议对旧资本协议的继承与发展
上述补充规定和报告无疑从不同层面和角度发展与完善了巴塞尔旧资本协议。
但从总体来看仍然缺乏一个对银行监借的整体思路和方法，况且旧资本协议中还存在许多与新的国际金融环境不相宜之处。
如在信用风险权重上，以是否是经合组织成员国为划分标准，采取“国别歧视”的做法，既不合理也不科学;银行信息披露方面也不够规。
金融实践中1997年出现的东南亚金融危机、1998年美国长期资本骨理公司损失事件等，更促使人们重视市场风险与信用风险的综合模型、重视操作风险的量化问题，全面风险管理模式开始引起重视。
在此背景下，1998年巴塞尔委员会决定对旧资本协议进行全面修改，并于1999年6月首次公布修改后的资本协议征求意见稿，在
成员国广泛征求意见，同时也转发给全世界各国的监管当局。
此后,
委员会又分别于2001年1月、2003年4月发布征求意见第二稿、第三稿，并就征求意见稿进行了三次定量影响分析。
在此基础上作出多项较大修改后的《资本计量和资本标准的国际协议：
修订框架》于
2004年6月公布，自2006年底在十国集团国家开始实施。
巴塞尔新资本协议与1988年的旧资本协议相比，在容上主要有
以下继承与发展：
1.在适用围上，旧资本协议所适用的对象主要是业务品种相对简单、业务风险相对集中于信用风险的单一国际活跃银行，故其容较少具有全面性、多样性考虑。
而新资本协议明确规定在全面并表的基础上既适用于作为银行集团母公司的持股公司又适用于银行集团每一层面的国际活跃银行，强调对银行集团已经多数持股或控制的银行、证券公司和其他金融企业，通常应包括在全面并表的围，而对非全资拥有的银行、证券和其他金融企业并表时产生的少数股权，则监管当局应评价其并表后作为资本的合理性。
并对未取得控制权的对银行、证券公司和其他金融企业的大额少数股权投资，对保险子公司的投资和风险，对商业企业的大额投资等在是否并表时区别情况作了多样化的处理。
从而在适用围上体现出新资本协议力求全面（以防逃避资本监骨）但又灵活、务实的特点［8］。
2.监管框架更趋完善与科学。
旧资本协议在信用风险的监管上是以单一最低资本金为标准的。
而新资本协议除承继并完善最低资本要求外（主要体现为对作为分子的资本构成、资本比率未作改动，但对作为分母的加权风险资产的分类与计量标准、方法则作了较大的完善），在总结《有效银行监管的核心原则》经验的基础上，还增加了监骨部门的监督检查和市场纪律（主要借助于信息披露）来对银行风险进行监骨，以提高资本监管的有效性和灵敏性。
新资本协议中明确提出的现代金融监骨体系的“三大支柱”，是资本监骨方式的重大突破。
“三大支柱”在金融监管体系中扮演的角色各不相同，其中，最低资本要核心，它要求银行在准确计量重大风险和维持适当的资本充足率方面要负主要责任。
但新协议还认为，对于银行的资本充足性和风险骨理或银行系统的安全稳健而言，第一支柱最低资本要求并不是唯一的解决办法，第二支柱下强有力的以风险为本的监管当局的监督检查及早期干预，第三支柱下规定的市场约束是对最低资本要求的有益补充。
强调“三大支柱”在现代金融监借中共同发挥作用是新资本协议与旧协议区别的核心所在，以致人们在概括新旧资本协议的发展路径时，将其归纳为从“一大铁律”到“三大支柱”。
3.对风险的认识更加全面。
1988年的旧资本协议由于时代的局限主要考虑了信用风险，其他风险则隐含其中。
而金融全球化、混业化、复杂化的现实使人们越来越认识到金融风险的多样性、复杂性和综合性，故而新资本协议指出的风险几乎囊括了银行所要面临的一切风险，包括信用风险、操作风险（包括法律风险）和交易（包括市场风险）等，同时对各种风险都相应规定有一个资本标准要求。
从而反映了国际金融领域全面风险管理发展的需要。
4.风险权重计量标准更趋准确。
1988年的旧资本协议决定资产风险权重以是否为经合组织成员国为标准，对成员国的债权风险权重是零，对非成员国的债权则为20%。
这种划分标准深深的打上了“国别歧视”的烙印;而对企业（私人部门啲债权，则无论其信用如何，风险权重一律为100%,这种“一刀切”的方式有悖于实际情况。
而新资本协议则允许银行在计算信用风险的资本要求时，使用外部评级机构的评级结果来确定主权政府、银行和企业等多达13类单笔债权的风险权重，以标准化处理方式计量信用风险，并为此规定了种类繁多、容详尽的风险权重参数。
5•新资本协议的主要创新，在于为计算信用风险和操作风险规定了由简到繁的几种方法，供不同条件、不同情况的银行选择适用，以提高资本监借的风险敏感度。
在信用风险方面规定的计算方法为标准法、部评级法（又分初级法和高级法）[9];操作风险方面规定的计算方法为基本指标法、标准法和高级计量法[10]o其中特别是信用风险的部评级法和操作风险的高级计量法把资本要求最紧密地与对应风险联系起来，它主要依赖于银行部评级，因而要求银行应满足一套严格的标准，在部建立适当的控制和监督环境，并引发第二支柱监督检查、第三支柱信息披露等方面的某些额外义务，因而在促进银行本身加强部风险骨理、完善监管当局的监督检查方面也具有激励作用。
6.新资本协议为各国银行的资本监管提供了较多灵活性和多样
选择。
与1988年旧资本协议中单一化、标准化的监借框架不同，新资本协议根据复杂多变的的银行业风险状况，提供了难度不同、可供选择的、更为灵活的风险衡量方法，各国银行和监管当局可以根据自身业务的复杂程度和风险骨理水平等灵活选择适用。
例如允许管理水平高的银行使用部风险参数计算资本充足率，将资本充足率与银行信用风险的大小紧密结合起来，大幅度提高了资本监管的敏感性;而对于那些规模不大、结构简单、也不是国际活跃银行的机构，监管当局可以在大的框架下评估更为合适的方式。
鼓励各国监管当局制定更高的资本要求，根据情况制定资本充足率的补充措施。
而且新协议要求的各国实施协议的日程安排也不是一成不变的。
等等。
总之，新资本协议力图更加全面而敏感地反映银行风险，以促进金融体系的安全性与稳健性;保持资本充足率的一致性，以避免国际活跃银行之间的不公平竞争;提供更加全面的风险处理方案，以适应现实所需;使处理资本充足率的各种方法更为敏感地反映银行头寸及其业务的风险程度等。
三、因应之第一一以稳定金融为要义，立足金融现实国情，循序渐进地推动巴塞尔新资本协议在中国的实施
如前所述，巴塞尔新资本协议不是国际法或国际公约，因而对非成员国政府、银行监管当局及商业银行并不具有强制实施的约束力或法律效力。
但由于新资本协议代表监骨理论中的先进理念和发达国家商业银行逐渐完善的风险骨理最佳实践，必将会得到更多国家和地区认可，最终必将发展成为国际公认的银行监管国际标准。
我国是改革开放中的发展中的大国，并已加入WTO,到2006年我国金融业将全面对外开放，外资银行将把触角伸入中资银行业务的每一个角落，我国银行也要逐步走向世界开展业务竞争。
因此，我国银行业和监管当局必须面对新“游戏规则”带来的全面挑战，着手进行一系列基础性的准备工作。
首先，必须从观念上充分认识巴塞尔新资本协议的公布及其确定的金融监借框架对国际银行业发展的重大作用和深远意义，全面评估该协议的实施可能对我国银行业带来的影响和挑战，切实认识到在我国实施巴塞尔新资本协议所确定的框架和规则的不可逆转性。
而不能因为新协议的复杂性、高度专业性、技术性而漠视其对我国银行业现实的和潜在的影响，相反，要以此为契机，要以巴塞尔委员会公布和推动新协议的实施为切入点，充分利用其可能提供的各种资源，借鉴发达国家先进的风险骨理和银行监管经验，以稳定金融为要义，立足于我国的现实金融国情，加快推进金融企业改革和金融监管体制改革，有规划、分步骤、循序渐进地推动巴塞尔新资本协议在我国的实施。
特别是要结合法规语言和巴塞尔协议的容，研究起草一系列有关资本借理的法律文件和监骨指引,把巴塞尔新资本协议确立的目标和原则“翻译”成符合中国国情需要的银行资本监管法律制度，以进一步规和加强我国银行系统的安全和稳定。
在这方面，2004年中国银监会先后发布的《商业银行资本充足率管理办法》、《商业银行市场风险借理指引》、《商业银行部控制评价试行办法》等在立足于旧资本协议规定的基础上进行了诸多借鉴新资本协议精神的有益尝试。
其次，必须着力提高我国银行业的资本充足率水平，切实加强有关资本充足率骨理的制度建设。
最低资本充足率是新资本协议“三大支柱”的核心。
我国的银行虽然经过两次较大规模的财政、央行注资,亦曾进行数以万亿计的不良资产的剥离，但总的看来资本充足水平仍然不如人意。
据银监会统计，2003年末，中国11家股份制商业银行平均资本充足率为7.35%,112家城市商业银行平均资本充足率为6.13%,我国四大国有商业银行和五家上市银行的资本充足率也只在8%左右，而且这都是按照旧的计算方式统计。
如果采用新资本协议的计算方式，退一步采用我国新颁《商业银行资本充足率骨理办法》规定进行计算，则中资银行就面临着不及格的危险。
事实上，世界银行在2004年11月9日发布的《中国经济半年报》中，就已经称：
中国多数银行已不足资本充足率水平。
面对严峻的局面，我国银行一方面应强化部约束，提高资产质量，加大处置不良资产力度，改善经营状况，增强自我积累能力，提足贷款损失准备;另一方面也要通过外部渠道补充资本，包括引进战略投资者，力促股东增加资本，发行长期次级债券、可转债，推动符合条件的商业银行通过上市发行股票融资等;此外，还要真正切实做到政企分开、政银分开，为银行自主经营、提高资产质量创造良好的外部环境条件。
又次，必须切实完善我国银行监管法律制度和提高银行监管的法治水平。
我国目前仍处于由计划经济向市场经济过渡阶段，长期以来形成的计划经济体制烙印在短时间无法根除。
从一定意义上来讲，我国现行的银行监借制度是以行政监管与人治监管为主体，许多的监管措施是靠政策、靠非规化手段进行的。
这与新资本协议要求的权威性与法治监骨制度有相当大的差距。
而监管当局的监督检查作为新资本协议的第二支柱，是巴塞尔委员会特别强调应予以实施的。
该委员会发布的《实施巴塞尔新协议的具体考虑》称：
各国“考虑到资源和其它条件的限制，可以计划在2006年以后实施巴塞尔新协议。
但是，即使在2006年底以后还没有完全执行巴塞尔新协议的最低资本要求，各国监骨当局也应该先考虑执行巴塞尔新协议中的监管当局监督检查和市场约束的主要容。
各国监管当局还应该确保，不执行巴塞尔新协议的银行应该受到审慎的资本监管和稳健的会计政策和损失准备金计提政策的制约”。
因此，我国银行监管当局必须转变监管意识,更新监骨理念与知识，完善监管法规与制度，改进监管方式与方法，为今后实施巴塞尔新资本协议奠定良好的监骨制度基础。
第四，必须切实加强我国银行信息的有效披露。
市场纪律是对最低资本要求和监督检查的有益补充，共同的披露框架是将银行风险暴露告知市场的有效途径，它既利于市场参与者据以作出决策，也利于监管当局的进行有效的监督检查。
按照新资本协议第三支柱“市场纪律”的要求，银行应及时公开披露包括适用围、资本结构、风险状态、资本充足率、对资本的部评价机制以及风险管理战略等在的信息，市场参与者信息披露应每半年进行一次，但下列情况除外：
有关银行风险借理目标及政策、报告系统及各项口径的一般性概述定性披露每年一次。
而大的国际活跃银行和其他大银行必须按季度披露一级资本充足率、总的资本充足率及其组成成分。
另外，如果有关风险暴露或其他项目的信息变化较快，银行也要按季披露这些信息[ll]o过去，我国对银行经营信息一直是作为国家加以保护的，从不对外披露。
而遵照《商业银行法》有关信息披露的规定，2003年3月底中国银行对外公布的年报可说是开创了我国国有银行正式信息披露的先河。
但因信息披露制度起步较晚，立法又不完善，风险暴露与评估的信息缺乏数据支持，技术支持水平的不足也导致银行信息披露成本高，使我国银行在信息披露容、深度和及时性方面远未达到新资本协议的要求，而一些专有信息和信息又缺乏明确的法律规定予以保护。
对此，2004年2月中国银监会发布的《商业银行资本充足率管理办法》第四章专章就银行信息披露主体、披露容、频度、披露地点等作出了较为明确的规定。
我国银行尤其是正处于转型关键时期的国有银行，必须按照《办法》要求，利用有效的信息披露制度，使市场参与者能够在充分了解银行状况的基础上作出理性判断;同时，也使银行在市场压力下不断自我完善以提高其经营管理水平和绩效。
第五，必须逐步建立、健全我国商业银行的风险骨理体系和运行机制，提高我国商业银行的全面风险管理能力。
目前，我国银行业务经营中仍然较为普遍地存在“重业务发展，轻风险借理”或仅仅关注授信风险借理的偏颇认识;银行的风险管理主体不明确，缺乏风险管理的组织体系和制度保障;我国银行风险管理框架是以1988年旧资本协议为基础建立的，定量管理还只是停留在资产负债指标管理与头寸管理的简单匹配上。
而巴塞尔新资本协议的一个突出特点就是从原来单纯的信用风险管理转向全面风险管理，并在有关风险资产的计量方法（特别是信用风险部评级法和操作风险高级计量法）的选择上设置了一套严格的资格标准和评价程序，以此鼓励银行改善自身的风险管理制度。
但无论是全面风险管理理念的提出还是风险计量方法的改进，都意味着我国商业银行原有的那种孤立、片面、静止的风险管理方法和技术越来越不适应现代银行风险管理的需要。
对此，我们必须树立现代银行全面风险管理理念，在深化银行产权制度和完善法人治理结构的基础上，按照《商业银行市场风险管理指引》、《商业银行部控制评价试行办法》的要求，完善我国银行风险管理制度建设，建立全面的风险骨理体系;充分利用现代信息技术加强对风险的管理;利用多种多样的方式和工具转移和分散风险，更好地服务于长远的银行业务发展。
最后，必须切实加强对我国银行专业人才队伍的建设。
无论是银行监借法律、法规、监管政策指引的制定，还是银行监管工作的实施,以及银行部风险借理制度的建立与运作，都要求有高层次的银行专业人才（如风险管理专家、数量专家、法律专家、计算机人才、审计人员等）来支撑。
改革、开放以来，我国虽已培育了众多中资银行专
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