浅谈大调解机制运行.docx

浅谈大调解机制运行.docx

《浅谈大调解机制运行.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《浅谈大调解机制运行.docx（11页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。

浅谈大调解机制运行

浅谈“大调解机制”运行存在问题及建议

论文提要：

在经济快速发展、社会转型的新形势下，各方面、多层次的矛盾日益凸显，加大对矛盾纠纷的调解力度，完善调解手段，成为目前维护社会稳定，促进社会和谐发展的重要举措，从中央到地方都特别重视调解在处理矛盾纠纷中的不可替代的作用。

为此，各地都在强力推行以人民调解、行政调解、司法调解相衔接的大调解联动工作机制，并取得一定成效。

但目前“大调解机制”在运行中还有许多不完善的地方。

以下正文：

最高人民法院提出了“和谐司法”的理念，并要求全国各级法院大力推行和谐主义诉讼模式，努力创建和谐的诉讼秩序，着力维护和谐的司法环境。

要实现这一要求，立足诉讼调解，健全“大调解”工作机制无疑是一条行之有效的途径，加强法院调解，将调解从民事案件向刑事附带民事、行政案件以及执行案件延伸，大力推行民事调解、刑事附带民事调解、行政协调以及执行和解等和谐的办案方式，充分利用法院审判职能并发挥社会资源建立“大调解”工作格局，不仅在法律程序上解决纠纷，而且能最大限度的消除不和谐因素，从而让社会关系恢复或者达到一种真正的和谐状态。

在经济快速发展、社会转型的新形势下，各方面、多层次的矛盾日益凸显，加大对矛盾纠纷的调解力度，完善调解手段，成为目前维护社会稳定，促进社会和谐发展的重要举措，从中央到地方都特别重视调解在处理矛盾纠纷中的不可替代的作用。

为此，各地都在强力推行以人民调解、行政调解、司法调解相衔接的大调解联动工作机制，并取得一定成效。

但目前“大调解机制”在运行中还有许多不完善的地方。

目前存在的主要问题：

一是组织不健全，缺乏沟通。

在组织机构上基本上还是各自为阵，县、乡镇下个文件，成立个领导小组，拟个实施方案，制定几条职责、制度挂在墙上便应付了事。

有关部门特别是法院、检察院、公安机关、司法行政机关很少召开联系会议，发挥的作用不明显。

二是人员不到位，有名无实。

很多调解组织和机构的组成人员往往身兼数职，“几块牌子，一套人马”在很多地方屡见不鲜，很少有专人负责，业务骨干更缺，致使调解组织很难真正发挥作用。

三是机制运行乱，难以协调。

在没有统一调解机构的情况下，基层政法单位包括法庭、派出所、司法所等各有业务管理范围，各有上级主管部门，开展业务衔接联动范围不清，职责不明。

法庭基本上管辖几个乡镇，线长面广，仅能够做到专职专用。

司法所隶属于乡镇党委和局党组双重管理，围绕乡镇党委、政府中心开展工作，大部分时间抓党委中心工作，实质性地开展“大调解”，势单力薄，几乎无法进行。

四是办公经费少，缺乏保障。

基层政法单位条件较差，人头办公经费又没有到位，基层政府财政困难，加上调解案件基本不向当事人收费，因此长期缺乏必要的办公经费。

司法所显得尤为突出，由于职级待遇低，福利补助无着落，工作积极性受到严重挫伤，从而制约了职能作用的充分发挥。

五是认识不到位，重视不够。

部分领导干部对于“大调解”在整合调解资源、强化调解职能、促进和谐社会建设的功能与作用上，缺乏足够的认识，思想上存在着形式主义，工作上务虚有余务实不足，从而对“大调解”的机构设置、人员配备、经费开支等方面，不能得到很好的解决，成了“花架子”、“样品工程”。

六是群众热情低，心存余悸。

许多当事人对人民调解，包括行政调解在内参与热情不高，原因是调解不成还得打官司，调解成功了一方当事人不自动履行也得打官司，浪费时间和精力，所以一旦有了矛盾想到的还是法院。

七是责任追究软，相互推诿。

有些矛盾纠纷久拖不决，久调不解，耽误了最佳调解时机，有些小事甚至拖成了大事，最终在追究责任时，互相推诿，互相扯皮，不承认是自己工作的消极被动导致严重后果。

加强“大调解”的建议：

“大调解机制”可以实现“三个转变”，即由各部门单打独斗转变为综治牵头、司法行政部门主办、各部门共同参与的大调解工作格局；由单一化解一般性矛盾纠纷转变为既调处一般性矛盾纠纷又化解群体性事件；由坐等上门调解转变为积极主动登门化解矛盾纠纷，可以走出“独角戏难解千家事”的困境。

因此在机制上要坚持依法调解和以德调解相结合，引导调解与当事人自愿调解相结合，公正与效率并重的原则，对各类矛盾纠纷实行“统一受理、集中梳理、归口管理、依法办理、限期处理”。

主要做好：

一、健全各项保障制度，确保正常运转

1、健全组织机构，加强组织领导。

在县级建立一个统一领导机构，可由综治委牵头，相关部门共同参与。

“大调解”领导小组不能有其名无其实，要尽快进入角色，切实履行职责，加强组织领导，开展工作。

在公安派出所设立人民调解工作室，对不够治安处罚的民间纠纷，轻微治安案件和主观恶性不大的轻微伤害案件，实现警民联调，优势互补，开展便民服务。

法院以各派出法庭为主体，形成以“巡回法庭”为平台的联调联系制度，由有关单位人员组成对重大疑难纠纷和跨区域、跨行业、跨部门的重大矛盾纠纷进行调处。

司法所要承担起掌握辖区社情民怨线索的职责，在仔细甄别认真处理各类职责范围内的矛盾纠纷的基础上，做好自身不能化解矛盾纠纷的分流。

2、选拔业务骨干，确保人员到位。

各调解组织都要抽选懂方针政策、懂法律法规、懂业务知识，会出谋划策、会管理服务、会群众工作的人员从事“大调解”工作，增强力量，解决有人干事、能干事的问题。

3、划拨业务经费，保障工作运转。

应将“大调解”工作经费列入财政预算，划拨到位，不能随意克扣，保证业务开展能够正常运转，特别是纸、笔、墨、燃油等起码的办公经费必须解决，工作人员的福利待遇应纳入基层政府统一解决，千方百计改善办公条件，优化工作环境，保障工作运转。

二、建立科学分流制度，实现三调对接

1、建立诉前告知调解制度。

凡起诉到法院来的案件，在立案之前向其发放《诉前人民调解告知书》，告知其可以先进行人民调解，如果属于行政纠纷可申请行政调解，特别告知申请调解的好处，分析其中的利弊，使其接受调解。

之后将案件分流到相关调解组织。

2、建立诉中委托调解制度。

在人民法院进入审判程序之后，对有可能调解的案件，法院主动跟相关调解组织联系，由调解组织进行调解，也可在调解组织的参与下共同调解，提高调解成功率。

3、建立判后参与解释制度。

人民法院在送达判决书的时候或者在送达之后邀请有关调解组织进行判后答疑，解释相关的法律问题，使当事人能够服判息诉，同时主动履行法律文书确定的义务。

三、完善大调解运行机制，加强协调工作

1、建立联席会议和定期沟通制度。

县、区、乡镇、街道由各级综治办牵头，定期召开由成员单位参加的联席会议，通报矛盾纠纷排查调处工作情况，制定工作计划和安排，协调解决存在的问题。

对涉及范围广、影响大、可能诱发群体性事件的矛盾纠纷和民商事案件，要及时协调有关部门研究，提出解决意见。

2、建立联合排查和联合调解制度。

既要由各级综治办牵头，组织各部门、各单位开展横向联合排调活动，也要积极做好系统纵向的排调工作，形成排调合力，提高工作效率。

3、建立信息通报和工作交流制度。

司法行政机关要及时和人民调解组织、有关行政部门互相通报所发现、受理的矛盾纠纷情况及调解工作情况。

人民法院在审理涉及人民调解、行政调解协议的案件时，如发现问题应及时对调解工作提出指导意见。

人民调解和行政调解组织，要及时做好判后的矛盾纠纷调解工作，确保法院判决的顺利执行。

四、完善奖惩考核机制，强化责任落实

1、建立定期考核机制。

各相关调解组织都要纳入社会治安综合治理目标管理，对其进行平时考核与年终考核相结合，加大工作的督促力度，并对表现突出的单位和个人进行相应的表彰。

2、建立责任倒查机制。

对于在工作中敷衍塞责，不负责任，互相推诿，导致矛盾纠纷久拖不决，久调不解，甚至由小事拖成了大事的人员和单位，进行责任倒查，根据所造成的后果和情节轻重给予相应的处罚，使各单位和人员都能做到尽忠尽责，真正发挥“大调解”在化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定中的突出作用。

一、树立“大调解”工作新目标

（一）以定纷止争为目标。

定纷止争是司法的基本功能，也是司法所应达到的基本目标。

采用判决的方式结案对当事人来说，是一种被动性的定纷止争，是一种形式上的定纷止争。

而调解结案则是在双方当事人的参与下，自愿协商，相互妥协达成的一致意见，是一种主动性的、实质性的定纷止争。

调解结案的案件，不仅要力争从根源上解决当事人之间的纷争，使当事人真正从内心里服调息诉，而且还要通过调解促进当事人之间关系的稳定和改善，从而充分体现出调解区别于判决的价值所在。

（二）以案结事了为目标。

调解案件决不能仅仅满足于把案件办理完毕，简单地追求调解率和结案率，而是要通过做深入细致的思想工作，使纠纷能得到妥善解决，当事人之间的矛盾能得以真正化解，确保案件不留“后遗症”。

要把“事能不能了”作为考评调解效果和法官调解能力的一个最根本的标准。

（三）以胜败皆服为目标。

采用判决的方式结案不易让双方当事人都心服口服，而调解则以其独特的过程和方式，为达到胜败皆服的目标创造了良好的条件，打下了坚实的基础。

在调解案件的过程中，一定要充分发挥好这一优势，着力提高调解艺术，通过合理的引导，努力实现双方当事人的“双赢”

二、构建调解工作新机制、拓宽纠纷解决渠道

全面加强调解工作不能靠简单下达目标任务来实现，要用制度来促进调解工作取得大的突破。

（一）构建多元化纠纷解决机制。

多元化纠纷解决机制就是以根本上化解矛盾纠纷为目标，以调解、和解、协调等多种方式并举，全面实现诉讼调解与人民调解、行业调解、行政调解及其他社会组织调解等非诉调解工作的衔接及良性互动，从而形成的矛盾纠纷化解工作系统。

保障这种机制有效运行，就要求人民法院搭建三个纠纷分流平台：

一是紧紧依靠当地党委的领导和政府的支持，搭建各种社会力量的合力平台；二是加强对人民调解的指导和培训工作，搭建诉讼调解与人民调解的衔接平台；三是充分发挥舆论导向作用，搭建人民群众积极寻求非诉解决纠纷的引导平台。

通过三个纠纷分流平台，拓展矛盾纠纷的化解渠道，避免各类纠纷都靠法院裁判的情况发生，从而保证人民法院真正起到化解社会矛盾纠纷的主力军作用。

（二）建立委托调解工作机制。

所谓委托调解工作机制，是在民事诉讼文书委托送达制度的基础上建立的，就是指基层人民法院及所属的人民法庭，委托基层政权组织中的人民调解委员会，负责民事案件中诉讼文书的送达、组织当事人调解等项工作的具体落实。

该项制度的设立不仅能够很好地解决送达难问题，而且能够充分发挥民调组织在解决民事纠纷中的积极能动作用。

民调组织人员在送达诉讼文书的过程中，可以疏导当事人对人民法院审判案件的抵触情绪，开展庭前调解工作，缓和双方当事人之间的对立情绪，帮助人民法院进行诉讼调解工作。

特别是民调组织人员熟悉当地情况，可以更方便的了解当事人发生纠纷的起因、过程以及责任，还可以深入了解当事人的心里情绪，因此其在送达诉讼文书的过程中，就可以做当事人的思想工作，为法院进行诉讼调解打下了良好的基础，从而提高调解成功率。

（三）建立并完善调解激励机制。

为了能够有效激活矛盾纠纷调解主体的内在动力，提高调解工作的积极主动性，除进行必要的思想动员外，还必须建立完善的调解激励机制，以制度推动调解工作的有序开展。

一是案件立案前，就鼓励当事人自愿选择非诉方式解决纠纷；二是建立非诉民调主体的指导培训机制，提高非诉调解的合法有效率和当事人主动履行率；三是依靠政府的支持，建立非诉民调主体的经济补偿机制，提高从事民调工作的积极性；四是完善法院内部的调解激励机制，使广大干警能够坚决贯彻落实“能调则调”的矛盾纠纷解决方式。

通过以上激励机制，进一步推进民事调解工作规范化、制度化进程，提高各类调解主体的工作积极性和责任感，最大程度的彻底化解社会矛盾。

（四）实行先行调解和全程调解机制。

将调解置于诉讼过程中每一阶段和环节之首，作为办案人员开展工作的必经程序，同时将调解贯穿于诉讼的全过程和不同的诉讼阶段，根据案件特点，选择合适的时机进行调解，不放过任何一个调解机会，以使案件尽可能得到调解。

如在送达起诉状副本和应诉通知书时进行“送达调”；询问被告答辩时进行“答辩调”；双方当事人同时到庭后进行“即时调”；庭前准备阶段在交换证据时进行“听证调”；庭审阶段进行“庭审调”；同时法院发挥双方委托代理律师作用，促使当事人庭外和解，进行“庭外调”；以及在定期宣判送达前，应一方当事人请求进行“庭后调”。

通过全程调解，实现立案阶段分流一批、准备阶段终结一批、庭审阶段化解一批、宣判之后平息一批的效果。

三、创新调解工作方法、顺利化解矛盾纠纷

调解不同于判决的简单说理和法律论证，其不仅要求调解人员具备良好的理论功底，而且要求调解人员必须具备丰富的调解方法和调解艺术。

而每个人的调解方法和调解艺术又不是一朝一夕就能够形成的，它需要不断的积累和探索，所以，要提高审判人员的调解技能，就需要鼓励审判人员去探索属于他们自己的调解艺术和调解方式。

要做好诉讼调解工作，不仅要在观念上、机制上更新，更要善于总结与开拓有效的调解方法。

实践中总结的“比照案例调解法”、“亲情调解法”、“委托调解法”、“趁热打铁调解法”、“冷处理调解法”等方法，都是行之有效的方法。

掌握必要的调解方法外，还需要注意以下几个问题：

（一）要准确把握调解自愿原则。

调解从根本上来说，仍然是当事人自愿的基础上，协商解决纠纷的一种方式。

在正常情况下，不应当存在强制调解。

首先就调解主体、调解程序、调解结果等方面的选择上，还要尊重当事人的意愿；其次法官调解主要是通过行使释明权，来消除当事人对事实、法律的误解，平衡双方的利益；第三，通过非诉调解组织、律师及有影响力的第三人调解，主要还是倚赖其权威、影响力、社会资源等对当事人施加影响、帮助、引导作用，并非限制当事人的意志自由；第四，自愿原则是制约强制调解的最好制度保障，避免以调解为借口损害当事人的利益。

（二）要准确把握调解与判决的关系。

我们在强调调解的同时，还要注意把握好调解与判决的辩证关系，贯彻“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的要求，依法调整社会关系，化解社会矛盾，维护社会和谐。

在调解工作中，不能违背当事人的意志强制调解，不能久调不决、拖延诉讼，更不能以调解为名，片面为一方的利益而压制另一方当事人。

（三）坚持民主原则。

调解过程中的民主原则，包括两个方面：

一方面是指要保证双方当事人之间地位的平等，全面地、平等地听取双方当事人的意见，确保协商过程的民主。

调解协议的达成应是双方当事人平等参与、自愿协商的结果，而不是一方当事人利用其某些方面的优势地位，使另一方当事人屈就的结果。

另一方面是指人民法院进行调解，应根据情况和需要，广泛吸收有关单位和个人协助或参与，充分利用各种社会资源解决矛盾和纠纷。

当前，要特别注意发挥好人民陪审员在调解中所起的作用，在调解过程中大力弘扬司法民主。

四、更新调解工作理念、全面加强调解工作

首先要从构建和谐社会的大局考虑，认清法院所应当承担的积极的社会责任。

科学发展、构建和谐社会是时代的主题，是党的十七大报告的核心和灵魂。

当前，我国正处在经济发展和社会转型的关键时期，也是社会矛盾的多发时期。

要实现社会和谐，就必须以化解社会矛盾、增加和谐因素为主要任务。

虽然仅靠法院的努力尚不能解决全部社会矛盾纠纷，但是，司法的社会化要求法院成为纠纷解决的主力，从而推动纠纷多元化解决机制的一体化建立，保障诉讼调解、行政调解、人民调解等各种纠纷解决方式，在实践中互相配合、互相协调，以共同解决现实当中的矛盾纠纷，促进社会和谐发展。

其次要以实现“法律效果与社会效果有机统一”为目标，正确认识加强调解工作的合理性。

我们司法活动的一个最基本的要求就是实现法律效果与社会效果有机统一。

法律效果可以理解为案件裁判在形式上的合理，社会效果可以理解为纠纷解决在实质上的合理。

法官在同一程序中很难达到法律效果与社会效果的真正统一，而只有当事人自愿协商达成纠纷解决的协议，才能实现这一目标。

因此，我们应当通过加大调解工作力度，最大限度以调解结案，从而全面实现法律效果与社会效果有机统一。

第三要从人民群众法、情、理相互交融的传统中，来树立调解是解决纠纷最佳方式的价值取向。

调解制度在我国具有深厚的传统，其作为解决民事纠纷的一种主要方式一直在发挥着重要作用。

随着我国民事审判方式改革的深入进行，从举证责任入手，逐步向程序正规化和当事人主义的目标渐进，调解制度也经历了“调解为主”到“着重调解”再到“根据自愿合法的原则调解”的淡化过程，大量的案件都是“一判了之”，很容易给人造成“司法万能”的印象，也给国家机关和其他社会组织造成一种印象，就是解决矛盾纠纷是法院一家的事情。

这直接导致众多社会矛盾纠纷都涌到法院，严重削弱了法院解决重大矛盾纠纷的能力。

这与人民群众要求尽快、彻底解决纠纷的愿望相背离，而调解恰恰能够满足人民群众的这一需求。

第四要从继承和发扬我国优良司法传统的角度，认识做好调解工作就是司法为民的体现。

深入基层、依靠群众、方便人民、审判与调解相结合，它符合我国乡土、情理社会的特征，符合广大人民群众的根本利益，也被人民群众所接受。

用社会主义法治理念来界定，本质上就是司法为民。

我国的社会经济虽然经过划时代的飞跃发展，但乡土人情的社会特征并没有发生根本变化，人民群众对司法的需求仍然是“和为贵”。

做好调解工作就是从根本上来满足人民群众的需要，就是司法为民。

现实中，基层人民法院普遍存在人员严重缺编，一线办案审判员人数所占全法院人数比例偏低，一个基层法庭管辖几个乡镇的民事纠纷案件的审理，人员的配备却普遍不够组成一个合议庭，审判员坐堂办案都还忙得焦头烂额，哪里还有过多时间和精力深入基层开展调解工作，因此调解力量的增强还有待于人员的合理增加和配备。

五、目前调解工作中存在的一些问题

（一）首先，调解原则的规定不尽合理。

我国《民事诉讼法》第85条规定，人民法院审理民事案件，根据当事人自愿原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。

这一规定确定了法院调解民事案件的三个基本原则：

第一，自愿原则；第二，合法原则；第三，查明事实，分清是非原则。

这三个基本原则中“查明事实分清是非”原则争议较大，而前两原则基本合理，但都不同程度地存在着忽视当事人权利的错误倾向，在此逐一加以分析。

调解的本质特征是始终尊重当事人意志，使当事人在自愿的前提下参加调解过程，在互谅的基础上达成共识，从而使纠纷得以解决。

自愿原则正体现了调解的这一本质特征，作为调解的基本原则之一，本不应有任何异议，但如前所述，我国调解制度采用的是职权主义原则，调解是作为法院的一种结案方式，法官在调解过程中起主导作用，导致了法官的作用大而当事人作用小，法官主动而当事人消极，法官权力大而当事人权利小的职权主义诉讼格局，使得法律规定的自愿原则难以很好的实现，在司法实践中经常出现非自愿的强制调解现象。

调解由于其简便快捷，成为许多法官青睐的结案方式，为了追求高结案率违背当事人意志进行调解或迫使当事人接受非自愿达成的调解方案。

调解追求的不是法律上的公平合理，合法原则是为了防止损害第三方利益的恶意调解。

如果当事人自愿放弃部分权利以尽快解决纠纷，也是其两相权衡之后，认为于己有利而决定的。

因而应尊重当事人对自己权利的处分，不应以法律错误或显失公平为由干预调解。

查明事实，分清是非无助于调解的达成，也并不现实。

案件事实与是非是否清楚实际上与调解的合法性或有效性并没有必然联系。

因为若强调事实清楚分清是非则须进行严格调查，从而耗时、耗资，程序复杂化。

当事人选择调解方式解决其争议，是由于调解的经济效益，而非查明事实，分清是非。

过于强调查明事实，分清是非混淆了调解与审判的区别。

（二）调解程序的设定不健全。

1、庭前调解的适用条件不规范、不明确。

法院调解可在诉讼终结前的任何阶段进行，法官启动调解程序的随意性较大，承办法官与合议庭认为必要时可以随时组织当事人调解，造成诉讼调解中法官中心地位和主导作用过于突出，双方当事人诉讼权利受到一定压制，当事人自由选择纠纷解决方式的诉讼权受到侵害，同时也为“强制调解”、“恣意性调解”留下了广泛的空间，失去法院调解所具有的独特的公正价值。

因此，有必要对调解的前提条件作一个更明确、更具体化、更适合司法实践的规定，使之符合公开原则之规定。

2、在调解的主体上，目前法律并没有规定具体的调解主体。

《民诉法》第86条规定人民法院进行调解可以由审判员一人主持，也可由合议庭主持，但从司法实践看，为提高办案效率，法院调解几乎百分之百由审判员一人主持。

即使是适用普通程序审理的案件，合议庭进行调解也仅仅是流于形式，实际上是由承办人一人说了算。

这就容易造成办人情案、关系案，甚至造成严重侵犯一方当事人权利的情况。

3、在调解的期限上，法律没有明确的规定。

《民诉法》规定，“调解不成的应及时判决”，但并未规定调解的期限，往往是当事人已经就某一事实明确表态不能接受调解，而法院仅仅以调解没有期限的规定进行拖延，使当事人在心理上造成疲态，从而不得不接受调解的结果。

4、调审合二为一。

我国法院调解实行的是调审结合模式，即调解与审判相互结合，调解和审判可以动态转换、交互运行，这种调解模式和运转机制有避免重复劳动、提高审判效率的优势，但从另一角度看，调审结合的调解模式在实践中必然引起调解和审判二者价值的矛盾与冲突。

由于调解人员具有双重身份及地位上的优势，以合意为基础的调解常常演变为法官主持引导下的强制性调解，并直接给当事人形成心理上的压力，影响当事人自由合意的形成，结果是以调解形式得出判决结果。

5、法官的自由裁量权得不到有效限制。

我国《民事诉讼法》第88条规定“调解达成协议，必须双方自愿、不得强迫。

调解协议的内容不得违反法律规定，”同法第91条规定：

“调解未达成协议或者调解书送达前一方反悔的，人民法院应当及时判决”。

然而，由于案件审理期限和法官的情感原因，尽管当事人也可以拒绝在协议上签字，但其付出的代价可能是无法估算的，那就是“审而不决”，或是在同一法官审判时得不到公正判决。

法院是国家的审判机关，依法独立行使审判权解决社会矛盾纠纷，同时法院还肩负着构建和谐社会的社会责任，二者必须相互交融，法院的作用才能更好的发挥。

只有树立这样的理念，才能做好调解工作，才能从根本上让社会和当事人成为最终的受益者。