中国教育发展战略与教育体制改革研究.docx
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中国教育发展战略与教育体制改革研究
中国教育发展战略和教育体制改革研究
一、导言
（一）研究的目的、思路、特色
制定教育发展战略，将有利于在未来发展中进一步明确方向，系统规划，使得教育事业更好地为人民服务，为国家发展服务。
研究思路是通过分析环境的变化和新时期教育面临的历史使命，按照发展战略的科学逻辑，以及教育事业的科学发展观，制定教育的发展战略目标，提出相应的战略措施，并对若干关键性体制保障措施进行专门研究。
研究特色是对教育事业的科学发展观进行了两个层次的归纳，分为价值观、系统观层次，按照“资源”-“活动”-“产出”-“效果”-“未来影响”等逻辑关系区分计划工作和未来预期，从为人的全面发展和社会人力资本提高以实现科教兴国的高度，构建基于未来效果的教育战略目标。
（二）教育发展战略研究的基本逻辑
1.教育事业发展的基本逻辑
教育需求的不断增长和变化对教育发展具有巨大的促进作用，不仅影响着教育发展的方向，也影响着教育功能的变迁。
在社会发展的不同阶段，作为推动教育发展重要动力的教育需求是不同的，呈现出教育组织发展性需求—技术诱致性需求—人的全面发展性需求。
教育系统在不同教育发展阶段呈现不同的特点，面临着不同的任务和矛盾。
根据“十一五”及未来国家的整体发展战略，教育事业的功能不仅是为社会提供更多的高素质的劳动者，而且更重要的是促进人的全面发展和提高公民的基本素质，并提升社会的文明程度和国家的核心竞争力，为全面建设小康社会作出贡献。
2.教育发展战略制定的逻辑过程
教育发展战略是教育在未来一个时期面对环境的变化，以发展的效果和未来影响为导引，根据一定理念而进行的发展规划设计，其流程是：
分析社会和公众的需要和评价—分析系统存在问题—明确未来的目标和结果—分析相关影响因素—确定战略措施—制定实施方案。
战略逻辑按照“资源”-“活动”-“产出”-“效果”-“对未来的影响”进行深入分析和研究，即根据未来社会的发展对教育的要求，从效果出发考虑教育的资源配置、良好的教育服务活动、最佳的产出，设计教育发展战略目标体系，最后构成“目标-指标-措施”系统。
二、教育发展的环境
（一）全面建设小康社会和政治民主化加速
1.全面建设小康社会和科教兴国战略使得教育的地位更加突出和重要
教育作为全面建设小康社会的重要内容，教育的发展指标成为小康社会发展的重要标志，社会对教育的要求也会越来越高。
2.政治体制改革促进教育管理体制更加开放和民主化
政治体制改革对教育管理体制的影响，将主要体现在教育管理的民主化、科学化、公开化、法制化、分权化、专业化发展，注重问责和绩效。
3.社会问题的解决要求教育发挥更大的作用
教育作为人力资源开发和人力资本形成的环节，在提高劳动力素质和就业能力、减少收入差距、增进社会公平等方面有着十分重要的意义，教育在社会发展中担负着更加重要的使命，负有重要的社会责任。
（二）知识经济和经济全球化浪潮
1.加入世界贸易组织和市场经济体制的不断完善促进教育系统运用市场机制配置资源
加入世界贸易组织以后，其市场经济规则对经济社会发展及政策的制定实施产生重要影响。
市场经济体制的发展，要求教育的发展更多地按照市场规律配置资源，提高资源利用效率。
2.经济发展模式的转变和产业结构的调整要求教育提供相应的人力资本支持
目前我国的人均GDP已经超过1000美元，经济发展需要更多地依赖科技的进步实现从粗放式增长到集约式增长，并实现可持续发展。
在世界产业结构调整的过程中，发达国家的先进制造业正在向我国等国家转移，同时信息产业和其他高科技产业也对劳动力的素质提出了新的更高的要求。
教育面临着调整人才培养规格和专业结构以适应经济发展和新的产业结构变化的要求。
3.经济全球化促进教育的国际化和国际竞争
经济全球化所带来的生产要素和要素关系的国际化、生产方式的国际化，加速了教育国际化进程，多种形式的教育国际合作更加广泛和深入，教育的国际竞争也日益加剧。
4.知识经济促进教育的信息化加速
在现阶段我国还处于工业化社会向后工业化社会转移、迎来知识经济为特征的知识社会的特殊时期，知识经济特别是以信息技术为代表的新经济内涵的变化，促进教育内容、教育技术和方式的变革，教育信息化成为各国教育发展的重点，数字校园不断普及。
（三）文化冲突和文化多样化
在现代化进程中文化发展呈现多元化和多样化的特点。
我国具有深厚而悠久的传统文化，随着经济全球化发展，各种文化思想传播、汇集和碰撞，加之从计划经济向市场经济转型、从农业社会向工业化和知识经济的现代化过渡，我国的文化发展处于剧烈的动荡和在迷茫、困惑中整合重建的变化状态。
教育是文化建设的重要载体，教育不仅仅培养学生掌握知识和技能，在社会道德重建、精神塑造和文化形成等方面有着重要的责任和职能，在创造社会的核心品德和提高社会凝聚力方面具有特殊的作用。
建设具有中华民族特色、积极向上、现代化的文化，也是教育面临的重要任务。
（四）人口波动、人口流动和社会老龄化
进入21世纪后，我国实现了人口再生产类型从高出生、低死亡、高增长到低出生、低死亡、低增长的历史性转变，人口压力得到缓解。
目前我国人口发展具有以下一些特点：
一是人口受教育程度逐步提高，但整体素质偏低；二是人口的年龄结构变化明显，进入老龄化社会；三是城市化进程中人口流动频繁；四是女性地位有显著提高，女性文化素质有明显改善，在国家建设中发挥越来越重要的作用。
人口的结构和变动对于教育的影响主要表现在：
一是生育人口的波动影响教育资源配置，据估计，从现在到2010年，小学学龄人口将减少750万，初中和高中学龄人口将减少1600万，大学将增加800万，而且地区之间差异巨大，这给学校设置和资源配置带来新的挑战；二是需要提倡教育的终身化和社区教育，重视开展老年人教育；三是流动人口的教育问题。
目前农民工子女及农民工教育和培训问题，成为社会关注的重点，城市化和城乡户籍制度改革带来的城市和农村人口新的分布形态，教育资源需要重新配置等。
（五）科技发展和社会科技化
我国近年来科技事业取得很大进步，使得我国在许多领域步入世界先进行列。
科技的发展直接影响着教育的发展。
第一，科学技术日新月异的进步创造了更多更新的知识，进而对学校的教育内容、培养方式提出了新的挑战，要求学校的学科和专业设置、课程设置进行相应的改革。
第二，科学技术的发展迫切需要教育事业的发展为科技发展提供智力支持，特别是我国处于赶超国外先进科技的阶段，科技对教育发展的需求更为迫切。
第三，科技的发展要求通过教育提高公众的科学素养，培养社会的科学探究精神。
三、教育发展中存在的问题
（一）困惑
1.教育发展不均衡状况日益严重，普及和提高的任务并存
主要表现为三个层面，即区域之间发展不均衡、同一区域内城乡之间发展不均衡以及校际之间发展不均衡等，其中校际之间的不均衡所引发的问题表现最为突出。
2.封闭和开放并存
首先是学校教育的封闭和开放的社会和市场并存。
现代社会是开放的社会，社会对教育的要求更加直接，教育必须开放，以学生的未来发展为本，为社会培养适合社会需要的人，但教育系统运行机制依然相对封闭，对社会的适应性较差。
其次是国内教育系统的封闭和国际教育市场的开放并存。
国内教育体系形成了相对完整的结构体系，但和国际联系不多，在教育理念、教育模式、教育方式和方法、教育内容等方面还相对封闭，而教育国际化已经成为世界的潮流，教育的国际竞争明显，我国教育面临着巨大的压力和挑战。
3.明确和迷茫、模糊并存
一是教育的发展方向明确而实现目的的发展方式迷茫，教育规划落后于形势的变化，教育政策不得不围绕出现的问题进行调整。
二是素质理念明确而素质的指标和实施方式模糊，导致素质教育难以有效实施，特别是升学测试依然是基础教育中的“指挥棒”，片面追求升学率风气难以扭转，形成了素质要求的高标准和实际的低质量并存。
三是法律思想明确而法律规则模糊，法律法规尚不完善，规则模糊，缺乏对主体行为的明确约束，法律法规实施难。
4.主体明确而权利和责任模糊
在教育发展中学生、学校、政府是教育系统中的行为主体，各有不同的利益和行为方式，但在主体的权利和责任方面则模糊不清，政府职能转变困难，学校缺乏自主权的同时社会责任模糊，不规范行为特别是由利益关系导致的功利性行为较多。
5.单一和多元并存
办学主体多元化但政府办学比例占绝对优势。
社会对学生的类别、能力要求是多元的和差异的，但培养规格相同，课程设置相同，教育方式单一，教育能力趋同，导致教育缺乏特色，千校一面，学生缺乏个性，文化底蕴浅薄，难以适应多元化和多样化社会的需要。
6.计划控制机制和市场机制并存
由于计划经济体制的影响和市场经济体制还不完善，教育领域存在着政府控制各种资源如对学校的人事权、事业发展权、财权等计划机制，而学校在教育资源、教育质量和办学利益等方面面对社会和市场越来越大的压力，又不得不按照市场机制进行运作，相应地产生许多不规范行为和现象。
（二）矛盾
我国教育发展在目前和未来一个时期面临着四大主要矛盾，即日益增长的教育需求和教育供给相对不足的矛盾，教育规模扩大和成本不断上升导致的教育经费需求和教育投入相对不足的矛盾，教育系统本身积极发展的需求和教育体制相对落后的矛盾，教育产出和社会需求在一定程度上脱节的矛盾。
1.教育的供给不足，优质教育缺乏
目前人民群众对教育的需求呈现出两个特点。
一是教育规模上供给难以满足需求，青年接受高中阶段教育、高等教育的需求不断提高，而供给存在短缺，2003年初中阶段学龄人口中能够完成初中学业的仅占76%（农村更低），高中阶段毛入学率只有43%，高等教育毛入学率为17%。
二是不同经济水平地区对教育需求的特征不同，欠发达地区人民需要普及义务教育，并逐渐向上一层次扩展；而发达地区则体现对优质教育的强烈需求，但优质教育资源相对匮乏，远远不能满足要求。
2.公共教育经费持续短缺
教育经费投入的不足，一直是制约我国教育发展的一大“瓶颈”，和国际平均水平和同等发展水平国家相比，我国教育经费总量占GDP的比例仍然偏低。
同时教育领域缺乏对有限的教育经费进行绩效管理的制度，存在着教育经费利用效益不高甚至奢侈浪费的现象。
政府所负担的教育经费中，结构也不尽合理，义务教育阶段经费所占比例相对较低，高等教育经费所占比例偏高。
在各级政府负担上，在义务教育中中央和省级政府负担较少，绝大部分义务教育投入都来自县级地方政府，而县级政府财政最为困难。
3.教育体制改革相对滞后
首先，办学体制中的办学主体单一性落后于经济体制的多元性，政府办学占绝对控制地位的格局没有打破，民办教育和其他办学形式比重过小。
其次，政府职能转变进程较慢，和教育机构和资源配置方式的市场化进程相比相对滞后。
教育管理体制中集权制依然严重，中央和地方统筹管理教育的权限需要进一步明晰。
学校缺乏充分的办学自主权，在很多领域还存在政府包办和垄断的现象。
最后，教育法律法规的建立和完善滞后于教育改革和发展的实际，有的法规甚至制约了教育发展。
4.教育产出和社会需求严重脱节
（1）毕业生能力和社会劳动者就业能力要求脱节。
多年素质教育的改革在高考指挥棒的影响下举步维艰和有名无实，升学仍旧是多数学生接受教育的主要目标。
由此使得学校培养出来的学生测试能力强，而创新精神和实践能力明显不足，不能迅速适应社会的需要。
（2）教育结构和产业结构、就业市场对人才需求的结构脱节。
首先是普通教育和职业教育的比例失调，职业技术教育薄弱且培养的模式难以适应社会需要。
其次是各级教育的内部结构和人才培养模式和社会需求脱节。
高中阶段教育发展速度滞后于义务教育阶段的全面推进，大量初中毕业生无法升学；高等教育学科专业比例失调，和产业结构的调整相脱离。
四、教育发展战略的指导思想和基本原则
（一）教育事业在国家发展中的地位
教育事业是为人的发展提供公共服务的重要领域；是国民素质提高的重要途径；是文化传承和创新的基地；是国家优先发展的基础性、先导性产业；是其他产业受教育劳动力的提供者；是科技创造的智力支柱；教育事业是增进人类福祉、促进社会公平的重要事业。
（二）教育事业的科学发展观
当前教育事业规模不断扩大，但规模增长不等同于教育的发展，教育的发展具有更加丰富的内涵。
教育事业的科学发展观是以人为本，全面、协调和可持续发展。
分为两个层次：
即在价值层面的以人为本，系统层面的全面、协调和可持续发展。
1.价值观上的以人为本
价值观上的以人为本，体现在发展教育的目的是促进学生的全面发展和提高全民的素质，学生的发展需求是教育发展的基本动力，尊重和保护受教育者的权利，在教育过程中教育内容和教育方式等方面关注受教育者的发展需要和社会对人才培养的需要，重视人的个性发展和合理的素质结构，培养学生的生活、就业能力，以公众满意度评价教育的效果。
2.系统观上的全面、协调和可持续发展
全面、协调发展，体现在教育系统作为实施教育的服务体系，呈现办学主体多元化、形式多样化、灵活性等特点，教育系统的内部结构合理，各要素关系协调，资源有效配置，投入产出合理，教育规模适宜，教育质量不断提高，绩效良好。
可持续发展，首先体现在教育系统具有开放性，和社会大系统相融合，具有根据社会需要进行协调的能力，呈现良好的社会适应性，教育服务能够实现教育目的、积极满足社会发展的需要。
其次体现在教育系统本身的发展方式从外延式发展转向内涵式发展，具有根据教育发展目标进行自我调节和控制的能力，自身具有可持续发展的能力，即稳步持续发展。
（三）教育发展的主题性理念
21世纪我国教育的发展主题也同世界教育发展的潮流一样，更多地关注教育的服务性、易进入性、公平、质量、效率、问责等，以适应学习化社会的发展和国际教育的竞争。
1.服务理念
教育事业是一项服务性事业，为人的全面发展和国家的建设和繁荣服务，教育以学生发展为本，教育管理以学校发展为本。
2.易进入性
教育系统对学生提供充分的入学机会，且学生可支付得起。
3.公平理念
公平是教育发展到一定阶段和水平的必然追求，包括教育规则和程序公平、机会公平、教育过程公平等。
4.质量理念
教育服务具有质量保障体系，为学生提供达到一定质量标准的教育服务。
5.效率理念
市场经济体制下更关注教育的投入和产出的合理性，优化资源配置，提高教育机构的效率，提高政府效率。
6.问责理念
学校和政府作为组织机构是为实行一定的教育目的而存在的，其工作目标的达到程度和努力程度，相应地需要建立绩效责任制。
（四）教育发展战略的指导思想
以“三个代表”重要思想和党的“十六大”精神为指导，贯彻党的教育方针，树立以人为本、全面、协调和可持续发展的科学发展观，坚持教育为人民服务和为国家发展服务的宗旨，深化改革，促进教育适应人的全面发展需要，和社会和经济相协调，建设学习型社会和知识社会，为科教兴国和全面建设小康社会奠定智力基础。
（五）教育发展的基本原则
1.以学生的发展为本、以学校的发展为本的原则
教育发展需主动适应学生的全面发展需要和社会对教育发展提出的要求，并注意教育中人的全面发展需要和经济社会需要的关系。
2.整体协调、全面发展原则
要重视教育改革和发展的整体性和协调性，从重视单一的教育改革到重视整体的教育改革，从重视教育系统本身的发展到注意教育和社会大系统的协调发展，教育内部和外部社会经济结构的协调，学校和家庭和社会、学校教育和家庭教育和社会教育的协调。
3.公平和效率协调原则
在公平方面，尊重受教育者和教育服务机构的权利和义务相一致原则，关注弱势群体。
关注教育发展的效率和效益，教育服务机构和政府机构的效率，优化配置和有效利用教育资源，并协调经济效益和社会效益的关系。
4.现代化原则
促进教育发展在理念、目标、内容、方法、评价、体制、机制等方面的现代化。
事业范围上由“学校教育”拓展为包括学校教育、家庭教育和社会教育的大教育；管理体制上从单一的学校拓展为包括各种培训机构在内的更广泛意义上的教育服务机构，从分阶段的教育拓展为终身教育；教育目标上从培养少数学生升学的筛选教育转向通过教育使所有学生获得成就和成才，重心上从关注优秀学生转向关注全体学生特别是扶助弱势群体的发展；教育内容上从关注测试学科的教育转变为发展综合素质的教育；教育方式上从统一模式的教育拓展为适应学习者个性和能力不同的适性化教育；评价方式上从学生、学校的终结性评价转向发展性评价，鼓励学生个性发展、学校特色发展。
5.理念、制度、技术三层次优化设计原则
在理念层面上，系统的目的是为人的全面发展和现代社会需要提供适宜的教育服务机构及其高质量的教育服务。
在制度层面上，教育系统有健全而有效的法律制度和体制保障。
在技术层面上，教育系统有良好的计划管理和执行体系，有足够的教育经费，有良好的自我控制和调节机制。
五、教育发展战略目标
（一）教育发展战略总目标
从学生的全面发展和社会对教育事业的要求出发，为受教育者和社会提供高质量的教育服务，建设高效、协调、灵活的教育服务机构和组织管理体系，培养全面发展的建设者和接班人，实现教育的公平、效率、民主、责任，通过教育的人力资源形成社会人力资本，使教育事业成为社会进步的思想源泉、经济和科技发展的发动机，为全面建设小康社会作出贡献。
（二）教育发展战略目标领域
1.学生目标：
成为全面发展的人
学生的全面发展体现在个人、人和人、人和社会的关系上，是家庭的好成员、学校的好学生、社会的好公民，成为终身的学习者、创新的思考者、问题的解决者、共存的合作者、负责任的公民。
2.学校目标：
高质量的教育服务机构
学校是师生精神的家园、学生潜能的开发者、创新精神和创造力的塑造者，是高绩效和负责任的组织。
3.政府目标：
优质管理服务和高绩效的现代政府机构
政府是公共教育的有效提供者和投入者；良好的政策研究、制定和执行者；充分的信息提供者；市场的监督和协调者；高绩效和负责任的组织者。
4.教育系统的目标：
协调发展的现代教育体系
教育系统是具有公平、效率、质量、责任、开放性、选择性的系统，教育系统的规模、结构、质量、效益协调发展。
5.教育生态目标：
教育和社会共融
教育满足社会对教育需求，提高公民素质并提供合适的人力资本，促进文明社会价值观构建，促进社会科技经济发展，有较高的社会满意度。
六、教育发展战略措施
教育发展战略的重点是以促进学生的全面发展为中心，从基于效果和未来影响的目标设计出发，调整要素关系和结构，构建良好教育服务的学校体系和政府管理体系，以实现教育事业的全面、协调和可持续发展。
（一）建立分类、分级教育标准体系，实施可评价的素质教育
1.构建核心品德体系，共享理想和提高社会凝聚力
核心品德体系包括价值观、人生观、世界观和行为规范。
我国教育的核心品德目标体系一直不明确、不具体，有关思想道德的标准往往使用政治性术语，描述得过空过高，而实际可理解的具体性含义不明确，以各种“工程”为名和各种思想道德专门课程理性化进行道德教育的效果难以奏效，而以德性养成的品德教育氛围缺乏，缺乏适宜的教育方法，无法形成应有的核心品德。
核心品德不仅需要反映我国传统文化，也要合理吸收全人类的文明，使得培养的人的核心品德适应时代和社会的发展，教育领域提倡的核心品德也应是公民精神素质的基础。
核心品德体系包括：
心灵上的仁爱、宽容、正义；行为上的礼仪、义务、责任、诚信、尊重、合作；精神上的自由、平等、民主、科学、法律；品格上的勤奋、勇敢、执著、创新；心态上的积极、乐观、成就感。
2.确定升学学习、就业、生活的知识和技能标准以及作为公民的素质
教育需要有三个类型的培养目标：
继续升学的培养目标、进入社会就业的培养目标、作为一个人的基本生活和终身学习的培养目标，相应地需要有不同的标准。
要从个人、人和人、人和社会、人和自然的关系等方面明确一个公民的要求，建立其知识和技能标准，学校才能为社会输送合格的公民。
在知识社会还要具有良好的学习能力、信息技术技能。
3.从学生全面发展和社会对教育的实际要求出发，因地制宜，科学、合理地设置课程，研究并确定相关知识和能力的分级水平指标
课程设置服从于核心品德、知识和技能要求，按照个人、人和人、人和社会、人和自然的关系等逻辑优化课程体系，按类别分级设置课程。
对各类学科和课程的知识和能力，研究并设定分级水平指标，以便于通过测试学生达到的水平和进行分级教学以及对教学的成就进行评价和分析。
4.改进教育方式和评价模式，重视个性发展
在培养计划、课程设置等教学设计上为学生的个性发展创造充分的空间。
在学生发展评价体系上，注重过程取向和主体取向，从重视选拔少数优秀人的评价转向面向全体学生进步的发展性评价。
5.建设人文校园，创造探索和成就的民主文化氛围
教育中的民主化，体现在教师和学校在人生观、世界观、成才观、价值观等人格和精神上的启发、激励和引领，尊重个性、追求自由、体现平等的民主意识和独立精神，形成激发创造、探索、成就的重要文化。
学校的校园文化还应体现为从学生的发展服务出发，关爱、关心学生，设计设施、设计活动，满足学生的发展性需求。
6.建立新的优秀学生综合评价体系，学校、家庭、社会合作培养学校的好学生、家庭的好孩子、社会的好公民
素质教育要考虑学生在学校、家庭、社会三个方面的角色，探索三者的责任和协调联动机制，避免单一的学校教育功效弱化。
特别是建立有家长和社会人士参加的董事会制度，以便学校教育和家庭、社会相沟通。
建立新的学生综合评价体系，通过学校和教师、家长等的参和评价，构建新的评价方法，促进社会和家庭关注、配合学校教育，促进学生的全面发展。
（二）建立学校绩效责任制，改善办学条件，促进学校办学水平的提高
1.制定《学校法》《高等学校法》《学校问责和绩效管理条例》，开展学校整体绩效评价，促进高效的运行机制
建立学校的自我绩效报告制度，学校每年向社会公布学校发展计划、年度发展报告，包括资源投入、学生学业成绩、年度财政状况、目标的达到情况，接受学生、家长和社会的监督和质询，规范学校行为，促进合理竞争，提高办学水平。
2.建设适应新形势要求的教师队伍，鼓励教师专业发展
建立教师的职前职后一体化教育培训体系，在教师资格制度基础上广泛利用社会优秀资源补充教师队伍，加强对教师的品德要求和业务能力培训。
学校中大力建设学习型组织，营造教师专业发展的良好氛围。
3.加强基本条件建设，建设信息化校园
推进学校标准化建设，特别是根据教育改革的深入，改进学校教学基本条件。
推进学校信息化的建设，建立不同层次学校的教育信息化标准，促进高校和中小学积极利用现代教育技术提高教育质量，实现教育信息的共享。
西部农村地区的现代远程教育注意实用、实效。
（三）以绩效责任制为框架，构建优质服务的政府管理系统
1.制定《教育行政机构法》，规范政府职能，引导政府机构转变
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