行政吸纳社会——当前中国大陆国家与社会关系再研究.docx
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行政吸纳社会——当前中国大陆国家与社会关系再研
究
康晓光1[1] 韩恒2[2]
一、问题的提出
经过30多年的改革与发展，中国大陆的整体状态已经发生了巨变。
基础性的变革发生在经济领域，尽管国有经济和国家干预依然存在，但市场已经成为资源配置的主要机制。
伴随着经济领域的变革，政治领域也发生了显著变化，政治形态由极权主义体制转变为权威主义体制或后极权主义体制，原有的官方意识形态也失去了应有的功能。
社会领域也发生了巨变。
一方面，国家对“单位”的控制以及借助“单位”实施的对社会生活的全面控制基本瓦解，个人和家庭生活获得了空前的解放，几乎完全摆脱了政府的控制；另一方面，丰富多样的新型社会组织开始涌现。
3[3]与此同时，原有的社会组织类型也有了很大发展。
市场在国家与社会之间打入了一个“楔子”，改革之前国家与社会那种浑然一体的局面崩溃了，一种全新的国家与社会关系模式开始浮现。
但是，国家与社会真的分离了吗？
如何理解新的国家与社会关系？
这一新旧交替过程的根本特征是什么？
是社会自治化，还是政府重建对社会的控制，抑或是二者兼而有之？
这一切对中国大陆的经济和政治的进一步演变具有什么影响？
20世纪90年代之后，这些问题进入了社会科学研究的核心地带。
关于改革以来中国大陆的国家与社会关系研究，主流的做法是运用西方的框架分析中国的问题，其中市民社会和法团主义是两个主要的理论框架。
最先
1[1]中国人民大学非营利组织研究所所长，教授。
2[2]郑州大学公共管理学院副教授，博士。
3[3] 有的学者估计，全国的各类民间组织至少在300万以上。
参见俞可平：
“中国公民社会：
概念、分类与制度环境”，《中国社会科学》2006年第1期。
把市民社会理论引入中国研究的是奥斯特咖德（ClemensStubbeOstergaard），他用“市民社会反抗国家”的理论解释中国的“八九事件”。
4[4]高登·怀特（GordonWhite）通过考察浙江萧山的基层社团，指出当代中国出现了市民社会的萌芽，并且正在向着市民社会的方向发展。
5[5]考虑到中国并不存在完全独立于国家之外的社会组织，一些学者也对源于西方的市民社会概念进行调整，提出“准市民社会”（semi—civilsociety）、“国家领导的市民社会”（state—ledcivilsociety）等概念，并以此对当代中国进行分析。
6[6]与此同时，也有一些学者运用法团主义（corporatism）框架对当前中国的国家与社会关系进行分析。
基于对工会和商业协会的研究，陈佩华（AnitaChan）和安戈（Jonthan
Unger）指出，目前中国的国家与社会关系是“法团主义模式”。
7[7]赛奇也运用法团主义概念分析了改革过程中的国家与社会关系。
8[8]奥（JeanC.Oi）还运用地方法团主义的概念，解释了地方的经济增长以及地方政府在经济增长中的作用。
9[9]尽管市民社会和法团主义之间有很大不同，但二者都有一个共同点，即两种分析框架都是以国家与社会的分离为基础。
在权利分化的基础上，市民社会强调的是社会对国家权力的制约，而法团主义突出的是社会与国家之间的权利交换与合作，10[10]虽然二者强调的重点不同，但都是以国家与社会的分离为基础。
4[4]顾昕：
“当代中国有无公民社会与公共空间？
——评西方学者有关论述”，《当代中国研究》1994年第4期。
5[5]White,Gordon,“ProspectsforCivilSocietyinChina:
ACaseStudyofXiaoshanCity”,TheAustralianJournalofChineseAffairs,No.29,January1993.
6[6]He,Baogang,theDemocraticImplicationsofCivilSocietyinChina,NewYork:
ST.Martin’sPress,1997.Frolic,B.Michael,“State-LedCivilSociety”，inTimothyBrookandB.MichaelFrolic（eds.）,CivilSocietyinChina,NewYork:
M.E.Sharp,1997.
7[7]Chan,Anita,“RevolutionorCorporation?
WorkersandTradeUnionsinPost-MaoChina”,theAustralianJournalofChinaAffairs,No.29,1993.Unger,JonthanandAnitaChan,“China，Corporatism，andtheEastAsianModel”,theAustralianJournalofChinaAffairs,No.33,1995.Unger,Jonthan,“Bridges:
PrivateBusiness,theChineseGovernmentandtheRiseofNewAssociations”,theChinaQuarterly,No.147,September1996.
8[8]Saich,Tony,GovernanceandPoliticsofChina,publishedbyPalgrave,2001,pp207-210.
9[9]Oi,JeanC.,“FiscalReformandtheEconomicFoundationsofLocalStateCorporatisminChina”，WorldPolitics,45（Oct.）,1992.
10[10]张静：
“编者的话”，载张静主编《国家与社会》，杭州：
浙江人民出版社，1998。
实际上，关注国家与社会分离的背后，有意或无意地隐藏着一种政治民主化情结。
伴随着经济领域改革的深入，政治领域的变革越来越引起人们的关注。
20世纪80年代，国内外学术界以及某些国际势力，几乎都把民主化作为政治改革的方向，并把民主化的希望寄托在政府身上。
然而，“八九事件”打碎了这一梦想。
进入20世纪90年代，人们关注的焦点不再是政府，而是政府之外的社会力量，希望通过培育国家之外的自主性的社会力量，进而实现政治领域的变革。
邓正来指出，“中国现代化两难症结真正的和根本的要害，在于国家与社会二者之间没有形成适宜于现代化发展的良性结构。
确切地说，在于社会一直没有形成独立的、自治的社会结构性领域。
”“在中国改革开放必然向政治领域纵深的过程中，市民社会通过发展市场经济和培育多元自治的结社组织，能够为实现民主政治创设社会条件。
”11[11]而托克维尔关于社会领域中自由结社与民主关系的论述，12[12]普特南有关社团组织与民主政府绩效的分析，13[
13]以及达尔对多元民主、社会制约权力的阐释，14[14]又为这种自下而上的民主化道路提供了进一步的理论支撑。
由于市民社会、法团主义、市民社会反抗国家等理论模式都是源于西方或东欧的概念，早有一些学者对其应用于中国大陆的有效性提出质疑。
同时，国内的一些学者也尝试基于中国的实际经验提出新的分析概念。
例如，王颖等人通过考察浙江萧山的基层社团，提出了“社会中间层理论”。
15[15]海外的研究者也认识到关于中国大陆的国家与社会关系研究“非常混乱”，包姆
（RichardBaum）和舍甫琴柯（AlexeiShevchenko）形象地称之为“标签泛滥”、
11[11]邓正来：
《市民社会理论的研究》，北京：
中国政法大学出版社，2002，第3－5页。
12[12]托克维尔：
《论美国的民主》，董果良译，北京：
商务印书馆，1991。
13[13]罗伯特·D.普特南：
“繁荣的社群——社会资本与公共生活”，载李惠斌、杨雪东主编《社会资本与社会发展》，北京：
社会科学文献出版社，2000；《使民主运转起来——现代意大利的公民传统》，王列、赖海榕译，南昌：
江西人民出版社，2001。
14[14]顾昕：
“以社会制约权力：
达尔的多元主义民主理论与公民社会”，参见《民主理论的前言》一书的译后记。
《民主理论的前言》，北京：
生活·读书·新知三联书店、牛津大学出版社，1999。
15[15]王颖等：
《社会中间层——改革与中国的社团组织》，北京：
中国发展出版社，1993；王颖：
“中国的社会中间层：
社会发展与组织体系重构”，《中国社会科学季刊》，1994年2月（总6期）。
“盲人摸象”。
16[16]整体来讲，已有的国家与社会关系理论模式既不能有效的解释当前的中国现实，也不能有效解释当前国家与社会关系演变的内在机制。
当前中国的国家与社会关系研究亟需理论创新。
二、理论框架与研究方案
不满于“盲人摸象”、“标签泛滥”的研究状况，我们从政府管理社会组织的方式入手，考查了当前中国大陆的国家与社会关系。
研究发现，政府对社会组织的管理方式不是“一刀切”，不能用“市民社会”、“法团主义”、
“集权主义”等流行模式给予统一的描述。
实际上，对不同的社会组织政府采取了不同的管理方式。
尽管管理方式是“多元化的”，但其背后的支配原则却是“一以贯之的”，即政府根据各类社会组织的潜在挑战能力和所提供的公共物品的种类，以自身利益最大化为目标，对不同的社会组织采取不同的管理方式。
我们用“分类控制”来指称这种国家与社会关系模式。
17[17]
尽管面对的是一个“政府主导型社会”，但仅仅从“控制”的角度考察国家与社会关系仍然过于片面。
实际上，在处理国家与社会关系时，政府不仅运用“消极的”“控制策略”，还运用更加“积极的”“替代策略”和与阶级联盟相呼应的“强者优先原则”。
金耀基在分析20世纪70年代的香港政治结构时指出，香港政治的奥秘在于“精英吸纳”以及通过这种“吸纳”消除精英阶层的政治民主化诉求。
18[18]康晓光运用“行政吸纳政治”概念分析了改革以来中国大陆的政治变迁。
19[19]实际上，“行政吸纳政治”所体现的分析范式，
16[16]Baum,Richard&AlexeiShevchenko,“the‘StateoftheState’.”inTheParadoxofChina’sPost-MaoReforms,（ed.）byMerleGoldman&RoderichMacfarquhar,Cambridge,Massachusetts,London:
HarvardUniversityPress,1999,pp333－334、346.
17[17]康晓光、韩恒：
“分类控制——当前中国大陆国家与社会关系研究”，《社会学研究》，2005年第6
期。
18[18]金耀基：
“行政吸纳政治——香港的政治模式”，载《中国政治与文化》，香港：
牛津大学出版社，
1997。
19[19]康晓光：
“90年代中国大陆政治稳定性研究”，《二十一世纪》，2002年8月。
不仅可以有效地描述和解释改革以来中国大陆的政治变迁，也可以有效地描述和解释社会领域中的变迁。
“结社”是人类的内在需求。
市场化改革和对外开放打破了原有的对这一需求的压制体系。
面对一种既不可消除又无法彻底压制的社会需求，单纯的
“压制”行不通，唯一的办法是给予适当的满足。
在这种情况下，选择一种符合自己利益的方式来满足这种社会需求就是一种明智的选择。
而这种“明智的选择”就是“功能替代”。
在当前中国大陆的社会领域中，“功能替代”策略主要包括如下措施：
延续，即继续使用老组织；发展，即适应全新的环境，发展新的组织形态；收编，即把社会自发成立的组织纳入政府管理体系；放任，即对一些无关紧要的组织不加限制。
通过这些措施，政府用“可控的”或“无害的”社会组织从功能上替代了“自治的”或“有害的”社会组织，从而限制了“自治的”社会组织的出现和发展，同时也在一定程度上满足了经济和社会发展的客观需要。
无论是“限制”还是“功能替代”都受到“强者优先原则”或“优先满足强者利益”策略的支配。
在20世纪90年代中期以后，政府与新兴的精英集团
（企业主和知识分子）结成了新的统治联盟，而原来的同盟军（工人和农民）则沦为新时代的社会底层。
20[20]所谓“优先满足强者利益”策略主要表现为，与工人和农民相比，企业主和知识分子享有更为充分的结社权利。
（当然，企业主和知识分子的结社权利也都受到了“限制”，他们与工人和农民的差别仅仅在于“限制”的程度不同）政府之所以会赋予企业主和知识分子更为充分的结社权利，一方面是由于这两个社会集团与政府拥有更多的共同利益，另一方面是因为这种安排可以更好地维护三者的联盟关系。
20[20] 在“未来三五年中国大陆政治稳定性分析”和“90年代中国大陆政治稳定性研究”两篇文章中，康晓光对“精英联盟”的特征和功能及其形成的背景、过程和机制进行了系统分析。
参见康晓光：
“未来
3—5年中国大陆政治稳定性分析”，《战略与管理》，2002年第3期；康晓光：
“90年代中国大陆政治稳定性研究”，《二十一世纪》，2002年8月。
“限制”、“功能替代”和“优先满足强者利益”都遵循着共同的逻辑，即政府追求自身利益最大化。
对于一个权威主义政府来说，一切社会组织具有
“双重属性”。
一方面，它是一种挑战力量，因为社会组织是最有力的集体行动的载体之一；另一方面，它又是一种辅助力量，因为社会组织可以为社会提供公共物品，而这也正是政府应尽的职责。
所以，一个追求自身利益最大化的政府，必然会根据各类社会组织的挑战能力和提供的公共物品的种类对它们实施不同的“吸纳”策略。
此处，我们用以“限制”、“功能替代”、“优先满足强者利益”为核心内涵的“行政吸纳社会”来指称当前中国大陆的国家与社会关系。
所谓“行政”
，既指“政府”或“国家”，也指“政府”或“国家”的“行为”；“社会”不是指一般的意义上的“社会”，而是指“市民社会”、“公共领域”、“法团主义”所指称的那种社会；“吸纳”意味着政府透过自己的一系列努力使得市民社会、法团主义、市民社会反抗国家之类的社会结构无法出现；而“行政吸纳社会”的主要方式是“限制”、“功能替代”和“优先满足强者利益”。
在《分类控制》一文中我们系统分析了“限制”策略。
在本文中，我们侧
重分析“功能替代”和“优先满足强者利益”策略。
这也是我们把这篇文章的副标题确定为“当前中国大陆国家与社会关系再研究”的原因。
大类
小类
名称
备注
功能性组织
工会
SG总工会
国企工会
SG炼铁厂工会
国企工会
SK公司工会
合资工会
SD公司工会
外资工会
行业协会
YY商业协会
ZB行业协会
WS投资协会
社区性组织
城市居委会
SY社区居委会
“大院”居委会
XX社区居委会
普通居委会
宗教组织
基督教三自教会
YC基督教会
市内教会
BD基督教会
农村教会
表1-1调查样本一览表
NGO
官办NGO
FP基金会
草根NGO
XY教育研究所
本土组织
FZ简报
海外组织
非正式组织
兴趣组织
RD书画研究会
单位内组织
SY腰鼓队
单位内组织
QN兴趣组织
公园内组织
在已有的国家与社会关系的研究中，方法论上的一个共同特征就是把政府对待社会组织的态度和方式作为考察国家与社会关系的切入点。
研究者之所以不约而同地选择这种研究视角是因为政府对待社会组织的态度和方式能够充分地显示出国家与社会关系的本质特征。
本文继承这一方法论传统，从政府与社会组织的关系入手考察国家与社会关系，尽管国家与社会关系具有丰富的内涵。
我们将运用田野调查资料对上述理论进行检验。
本文所用的经验资料来自于我们对社会组织的调查，调查的内容包括组织的结构特征、政府对组织的管理方式、组织的活动领域及其所发挥的社会功能，调查样本包括17个社会组织，它们分属7个组织类型（工会，行业协会，城市居委会，宗教组织，官办NGO21[21]，草根NGO，非正式组织等）。
参见表1-1。
下面利用上述经验资料，首先考察“延续”、“发展”、“收编”、“放任”等“功能替代策略”在现实中的运用情况；然后考察“优先满足强者利益策略”在现实中的运用情况；最后考查“行政吸纳社会”的实际效果，以期确定这一模式是否为真实的社会存在，抑或仅仅是一种纯粹的理论猜想。
三、功能替代策略的经验考察
（一）延续
在改革过程中，原有的社会组织并没有被放弃，例如，工、青、妇、工商联、城市居委会等组织体系继续存在，而且不但保持了原有的功能，还适应新的环境发育出了新的功能。
通过保持和改造这些原有的社会组织，政府一方面
21[21]NGO是英文non-governmentorganization的缩写，意为非政府组织。
实现了对社会的控制，另一方面也满足了社会的部分需求，从而遏制了相应的自治组织的发育。
以工会为例。
时至今日，政府并未放弃对工会的控制，通过立法及对法律的严格执行，政府继续控制着工会的组建、人事任命、经费来源、重大决策，直至日常活动。
与原有的国有企业工会一样，新近组建的非公企业工会也是由国家自上而下强制组建的。
在我们调查的4个工会中，有2个是在新中国成立时由政府组建的，另外2个是改革开放后按照政府的要求组建的。
工会的主要领导都是由同级党委或行政部门任命的。
例如，SG总工会的工会主席由SG总公司的党委常委兼任，SG下属的各级厂矿工会主席也都由同级的党委副书记或党委常委兼任。
SK公司工会的工会主席由公司党委副书记兼任，他同时还兼任公司监事会主席、行政总监。
各级总工会的负责人基本上由党政官员兼任。
22[
22]政府还通过《工会法》保证工会的经费来源。
政府对工会的干预甚至包括其日常活动。
值得强调的是，政府也在逐步扩大工会的活动范围，使之延伸到新的社会领域。
如今工会已经覆盖了各种类型的新建企业，包括合资、外商独资、民营等企业等等。
23[23]总之，通过“延续”“政府包办的工会”，再辅之以
“限制”“自治的工会”，政府至少可以保证工人无法加入脱离政府控制的独立工会。
我们不妨把这种差强人意的“主动供给”理解为最低限度的“功能替代”。
（二）发展
22[22]截止到2002年，36个省级工会主席中，28个是由同级党政副职领导干部担任，其中31个省、自治区、直辖市总工会中，有24个副省级领导干部担任工会主席。
不少市地级总工会主席，也大都是由同级党政副职级领导干部担任。
参见《中国工会十四大文件资料汇编》，北京：
华龄出版社，2003，第156页。
23[23]为了在新建企业中组建工会，全国总工会于1999年专门在宁波召开了新建企业工会组建大会，提出“哪里有职工，哪里就要建立工会”的口号，制定了各级党委牵头，党建带工建，工建促党建，党工共建的建会方针。
由此，在全国范围内拉开了新建企业的建会运动。
面对改革中涌现出的大量的全新的社会需求，仅仅依靠“延续”原有的社会组织体系根本无法实现“功能替代”目的。
于是，政府通过创建新型组织来
“满足”这些新兴需求。
各类行业协会的出现属于“发展”的典型案例。
市场化改革要求改变宏观经济管理方式，即要求变原来的“部门管理”为“行业管理”。
这就要求发展行业协会，并把原来属于政府的经济管理职能转移给行业协会。
政府顺应了这一市场经济的内在要求，但是并没有把权力转交给自发成立的行业协会，而是交给了自己组建的行业协会。
我们所调查的3家协会都是政府发起成立的。
在访谈ZB协会时，被访者介绍了协会成立的背景。
20世纪80年代，深圳率先实行改革开放，很多外资企业到深圳落户，很多内地企业也南下深圳设点办厂。
如何管理大量的新出现的企业是深圳市政府面临的一个新问题。
深圳市政府为了建立一种适合特区经济发展的管理模式提出成立行业协会。
这就是ZB协会成立的大背景。
谈到WS投资协会的成立，被访者说，1987年国家成立了中国
WS投资协会，同时要求各个省市成立相应的WS投资协会，以便服务来华投资的外商。
WS投资协会就是在这样的背景下成立的。
当时的副市长亲自负责筹建该协会。
YY商业协会的成立，也是顺应市场经济的要求，在政府的支持下成立的。
改革前医药商业行业的管理工作主要由中国YY工业公司负责。
由于实施了政企分开，1986年中国YY工业公司由原来的行政性公司转变为企业性公司。
之后，中国YY工业公司又发起成立了中国YY商业协会，并由该协会接管了一部分原来由中国YY工业公司承担的行业管理工作。
可见，通过创建一系列行业协会，政府主动回应了市场经济提出的全新的需求，大大降低了社会对“自治行业协会”的需求，达到了“功能替代”的目的。
同时，由于这些行业协会都在政府的控制范围之内，因此也不会成为新的挑战力量。
（三）收编
随着改革的深化，人们的需求日益多样化，而且他们自发地成立了各种形态的组织以满足自己的需求。
政府既不能通过“延续”和“发展”满足这些需
求，也没有必要通过“限制”压制这些需求或取缔这些组织。
面对社会上自发产生的各种各样的社会组织，政府采取了“收编”这一吸纳策略。
政府对社区内部的非正式兴趣组织实施了典型的“收编”策略。
在访谈
XX社区居委会时，据文体委员介绍，街道办事处曾下发“关于加强社区民间组织管理的办法”，要求居委会对社区内兴趣组织的基本情况做出统计，上报街道办事处，同时要求社区居委会给予社区内的兴趣组织一定的支持。
单位大院也存在类似现象。
SY研究院小区内的离退休人员的兴趣组织包括：
自管委员会、老年大学、老年文体协会、关心下一代委员会等组织。
其中老年文体协会由“一团四组二十八队”组成，一团是合唱团，四组分别是书画组、摄影组、手工组、花卉组，另外还有舞蹈队、腰鼓队、朗诵队、剑队等二十八个文体活动队。
为了支持各个兴趣组织的活动，SY研究院每年都拨出专门的活动经费，并且新建一座建筑面积近8000平米、设施齐全的老年活动大楼。
另外，SY研究院的老干部处还为各个兴趣组织配备了必要的活动用具，并积极组织各个兴趣团体参加社会上的各种文体活动。
实际上，通过支持单位和社区内的各种兴趣组织，可以大大减少人们对街头和公园里的非正式兴趣组织的需求，因此这种“收编”策略实质上也是一种“功能替代”策略。
中央政府部门已经开始加强社区内的民间组织建设。
比如，民政部办公厅于2005年5月下发了“关于开展社区建设问题专题研究工作的通知”，所列的专题之一就是：
如何完善和培育社区组织体系，特别是如何充分发挥社区民间组织在社区建设中的作用。
24[24]民政部基层政权和社区建设司司长在全国
“社区建设与和谐社会”研讨会上的讲话中，指出了社区建设中的7件重要事情，其中之一就是在社区建设中引入社区民间组织，“要培育和发展社区民间组织，比如社区老年人协会，残疾人协会，还有救助组织如救助社，慈善超市；还有兴趣组织，如钓鱼协会、跳舞协会等”。
25[25]
24[24] 参见民政部网站的公告：
关于开展社区建设问题专题研究工作的通知，网址为：
25[25] 参见民政部基层政权
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