苏州新区行政管理体制初探.docx

苏州新区行政管理体制初探.docx

《苏州新区行政管理体制初探.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《苏州新区行政管理体制初探.docx（10页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。

苏州新区行政管理体制初探

苏州新区行政管理体制初探

朱永新　刘伯高

　　苏州国家高新技术产业开发区（简称苏州新

区）,是在我国改革开放和实施科教兴国战略的大背

景下建立并逐步成长壮大起来的,我国开发区群落

中一颗耀眼的明星。

1997年,苏州新区被国务院批

准为中国首批对APEC开放的科技工业园区。

新区

创立九年来,创业者们发扬不畏艰难、勇于进取、敢

于创新、甘作牺牲的“新区精神”,在一片平坦的农田

上,崛起了一座现代化、国际化的科技新城。

截止

1999年7月底,苏州新区累计引进合同外资27.98

亿美元,实际利用外资18.05亿美元,50多家国际著

名跨国公司来此“安家落户”,一个以电子通讯信息、

精密机械、精细化工和新型家电为支柱的高新技术

产业群悄然形成……

苏州新区成功的秘诀何在?

在新区投资的外商

投资企业———日本富士胶片株式会社会长大西实表

示:

“选择苏州新区,主要原因有两点。

第一,苏州新

区投资环境很好,基础设施完善,交通便利,自然环

境优越,人力资源素质高;第二,苏州新区管委会工

作人员服务热情周到,办事效率高,而且至今未变”,

一语道出了新区投资者的共同心声。

应该说,以“几

通几平”为主要内容的客观环境,在开发区初创时期

确实发挥了重要功效,至今仍具有不可替代的作用,

但是,随着开发区招商竞争的加剧,开发区基础设施

及政策平台已初步形成,开发区二次创业竞争的重

点已转向了体制和功能的竞争。

能否建立一个亲

商、高效、廉洁、规范的政府体制和运行机制,事关开

发区新一轮创业的成败。

苏州新区的前身是苏州河西新区,当时建区的

目的是为了保护苏州古城,拓展苏州市区的生存发

展空间,建设现代化的新城区。

1992年被批准为国

家高新技术开发区,苏州市随即对新区的管理体制

进行了调整,成立了中共苏州新区工作委员会和苏

州市人民政府新区管理委员会,两块牌子一套班子,

管辖面积50平方公里,并被授予市级经济管理权

限。

经过数年的创新与完善,苏州新区逐步形成了

“相对独立,以块为主”和“亲商、高效”的管理体制,

在全国的开发区中显示了特有的体制优势。

———按照“相对独立、以块为主”的原则处理好

新区与老区的关系。

进行市场经济新体制的先行先试,是国家赋予

高新技术产业开发区两大使命之一。

建立市场经济

体制,最核心的内容是政府制度创新。

但是,新体制

是在“扬弃”旧体制的基础上形成的,在整个国家行

政体制改革尚未实现的情况下,新旧体制之间的摩

擦就不可避免。

而且,从新区本身来看,除了地皮是

全新的以外,其它管理要素都来自于旧体制,这些因

素在不断地向新体制渗透。

因此,新体制的创新张

力由于受到行政生态环境的制约,蕴藏着体制“回

归”的种种冲动。

新区建立伊始,市政府吸取其它开

发区的经验教训,提出了“相对独立、以块为主”的体

制格局目标。

将政策区和行政区合而为一,原来的

镇街道和村统一划归新区管辖,实现了区域权力的

统一。

江苏省人大通过《苏州国家高新技术产业开

发区条例》,对新区管委会的地位、职权作出法律规

定,实质就是简政放权,授予新区在规划、土地、财

税、项目审批、工商等方面市级经济管理权限。

苏州

市委、市政府还建立了协调机制,明确规定,在国家

和地方有关法律、法规和政策框架内,凡是开发建设

必需的,新区享有独立的办事权,不受其它部门干

涉。

“以块为主”,为苏州新区的成功开发创造了良

好的体制环境,提高了新区的办事效率,减少了可能

产生的功能损耗,从而在激烈地招商竞争中始终处

于主动地位。

———按照建立社会主义市场经济的总要求,明

确界定政府职能。

西方经济发展的终极原因是,它有较为完善的

市场经济体制,市场在政府的宏观调控下对资源配

置起基础性作用,有效地组织生产管理,降低交易成

本,物尽其用,人尽其才,不断创造体制效率,带来社

会效益。

作为我国市场经济体制建立的“排头兵”、

“领头雁”的开发区,在外向型、国际化的发展中,必

须借鉴国际经验、同国际惯例接轨,率先按市场经济

3

改变传统的政企不分,政社

不分等“职能错位”现象,苏州新区把原来属于政府

的职能一分为三,应该属于政府的,通过转变管理方

式,管好管活;应该属于市场的交给市场,应该属于

社会的还给社会。

在实践中,形成了“四管四不管”

原则,即管宏观不管微观,管规划不管计划,管市场

不管企业,管服务不管事务。

把政府职能主要确定

为三项:

（1）管理职能,包括区域规划、环境保护、制

定市场竞争规则、社会稳定、提供公共物品等;

（2）调

控职能,包括经济发展、产业指导、投资促进、贸易推

进、资金调节、技术开发等。

（3）国有资产管理职能,

包括土地开发与出让、基础设施及公用设施、国有资

产的保值增值等。

政府职能的合理缩减,使新区管

委会能够从大量冗杂的事务解脱出来,集中力量把

应该管的事情管好。

在政企关系上,新区由过去的

管理转变为服务,通过推行现代企业制度,企业真正

成为自主经营、自负盈亏的法人,政府奉行“亲商”原

则,为企业提供“全过程”服务。

苏州新区除了实行

“一站式办公”、“一门式服务”外,还建立了系统的服

务网络,包括“项目建设服务领导小组”,“开工投产

例会制度”、“企业跟踪走访制度”、“基础配套工作承

诺制”、“外商投资企业协会”等,这些服务网络覆盖

了产前、产中、产后的各个环节,对总投资3000万美

元以下项目,一般7天就可完成全部报批手续。

东

南亚金融危机爆发后,新区主要领导逐家走访外资

企业,帮助企业解决实际困难共渡难关,由于措施得

力,大部分外资企业不旦没有撤资,而且还大量增

资。

在政社关系上,实行“大社会”模式,把政府管不

了、管不好的事交给一些中介组织,先后成立了外商

投资服务中心,人力资源中心、公证处、会计师事务

所、律师事务所、高新技术创业服务中心、用地事务

所等十多家中介机构,既减少了政府工作压力,又保

证了办事的公正性,使所有企业都享有国民待遇。

———根据“小政府、大社会”的原则构建精简高

效的政府机构,科学划分行政权力,优化运行机制。

二战以后,凯恩斯主义的推行,导致了“万能政

府”的出现。

这虽然给西方带来了一时的繁荣,但好

景不长,出现了所谓的“政府失效”。

我国由于长期

受计划经济影响,政府机构恶性膨胀,冗员增加,“十

羊九牧”。

历次机构改革由于受利益的制肘也收效

甚微,九届人大提出了要革机构的命,在这个时期研

究开发区在机构方面的试验成果显得十分重要。

按

照“小政府、强服务”的原则,苏州新区对政府机构设

置进行了有益的尝试,积累了许多经验,也留下了亟

待研究解决的问题。

按照市场经济要求,适应政府

职能转变的需要,苏州新区机构设置的一个显著的

特点就是机构精简、人员少。

除了国家统一要求设

立的工商、税务、土地等部门外,1993年形成的“一室

十局”的格局基本未变。

（见下图）

苏州新区机构设置图（资料为1997年）

　　这种机构设置的主要特点是:

（1）机构数量少,

不设产业部门、不与市政府完全对口,数量只有市政

府相应机构的十分之一左右。

（2）综合性强,运转协

调,如办公室具有文秘、宣传、外事、政策、统计、行

政,文档、接待、信息等职能,其它部门也是如此。

（3）人员比较少,虽然建成区已有25平方公里,但管

委会人员远远少于其它区级机构。

为了使小政府产

生高效率,苏州新区科学地划分行政权力,保证了机

构的高效运转。

在党政关系上,实行“两块牌子、一

套班子”,对重大问题实行“大办公会议制度”,由工

委、管委会集体研究解决。

党政之间既分工又合作,

工委负责干部队伍建设、勤政廉政及党务工作;管委

会全面负责行政管理、经济管理和社区管理。

工委

书记、管委会主任由苏州市副市长一人兼任。

不设

人大政协。

这种“党政合一”的体制,既减少了机构

规模,又提高了工作效率,避免了“多头决策”和个人

决策所引发的扯皮和决策失误现象。

在决策机构与

执行机构上,坚持在管委会统一领导下,按权责一致

4

职、各负其职。

同时,加强信

息沟通,通过每周一次例会和重大事情汇报制度,保

证了决策的科学性、及时性。

在职能机构之间,管委

会要求各部门目标一致、按统一的准则工作,实行

“重大问题追究制度”。

对于涉及若干部门的工作,

管委会实行“专题班子工作制”,确定分管领导和分

管部门,其它部门密切配合,减少了部门之间的摩

擦,实现了效率最大化。

———建立激励机制和约束机制,把“人环境”建

设作为改善投资环境,提高政府管理质量的重要着

力点。

人才的聚集和人的观念的现代化是实现现代化

的基础工程。

正如美国著名社会学家英格尔斯所

说:

“人的现代化是国家现代化必不可少的因素,它

并不是现代化过程结束后的副产品,而是现代化制

度与经济赖以长期发展取得成功的先决条件”。

随

着开发区由政策驱动向体制推动,形态开发向功能

开发的转变,人的素质、人的观念以及有效保证人的

积极性、创造性发挥的机制,已经而且必将进一步成

为开发区竞争力的最重要的因素。

苏州新区比较早

地认识到这一问题,提出“人人事关投资环境”,“人

也是投资环境”的重要命题,并从感情、事业、待遇和

机制四个方面为人才的聚集和人的潜能的充分发挥

提供了舞台。

首先是把好入口。

为了提高人的素

质,新区管委会专门制定了管理办法,明确规定了选

才标准;

（1）具有高级职称的年龄在50周岁以下。

（2）具备中级职称的,年龄在40周岁以下。

（3）具备

本科学历以上的,年龄在35周岁以下。

（4）出国归

来,具有硕士以上学位的留学生。

人才招聘坚持公

开、公平、公正原则,应聘者必须经过报名审查、笔

试、面试、体检等环节,最后由管委会审查批准,杜绝

了“走后门”现象。

现有的管委会成员中,大学以上

文化程度占95%,其中,研究生和高级职称占20%,

掌握外语人员占40%,平均年龄只有34岁。

其次,

加强了人员的再教育、再培训,并使之制度化、专门

化。

一是定时间,每周休息日;二是定经费,新区管

委会设立培训专项资金;三是定基地,先后和南京大

学、苏州大学、苏州城建环保学院联合设立培训基

地,近几年还有计划地选派管委会成员出国培训;四

是定内容,根据实际需要,新区着重强化了外语、计

算机、国际经贸、法律等方面的培训。

再次,加强了

组织机制建设。

新区领导认识到,高素质的人才未

必能产生高效率,关键要靠机制。

一是建立考核机

制。

1997年出台的考核办法,从德、能、勤、绩四个大

类共12个小项,分月度、半年度和年度三次考核,考

核的结果作为决定人员任用与淘汰主要依据。

二是

实行全员聘任制,自1997年起,新区在行政事业单

位中全面推行聘任制,所有人员每年与管委会签定

合同,凡考核不合格者,将被解除解聘。

三是实行奖

惩制。

为了吸引人才,新区制定了较高的工资福利

标准,工资与奖金之比约为40∶60,按照实绩拉开收

入差距,确立激励机制。

四是实行思想教育制度新

区非常注重对管委会成员的教育工作,提倡“四种精

神”,即不畏艰难的创业精神;勇于进取的拼搏精神;

敢于创新的实干精神;甘作牺牲的奉献精神。

要求

管委会成员发挥“四劲”;发展观念上的“韧劲”;工作

热情上的“拼劲”;服务态度上的“热劲”;学习进取上

的“钻劲”。

在廉政建设上,实行“以教养廉”、“以制

保障”、“以勤促廉”,新区建设至今,没有发生一起大

案要案,没有一位中层以上干部因经济问题而受到

处分。

———加强建章立制工作,向依法管区的目标迈

出了重要一步。

现代国家的行政管理是一种法制化管理,不进

行依法管理必然导致混乱和政府的低效率。

新区的

法制建设,走的是一条以法律法规规范行政管理,同

时又根据行政管理的实践不断完善法律的新路。

新

区建立伊始,苏州市人大并经江苏省人大批准,颁布

了国内第一部高新技术开发区管理条例,为苏州新

区的法制建设奠定了基础。

此后,苏州新区先后制

定了各种规范性文件100多个,内容涉及行政管理

的各个方面,并汇编成册,增强了政策的透明度、稳

定性和连续性,逐步同国际惯例接轨。

例如,针对外

商对收费方面的建议,从1995年起,苏州新区对所

有政府收费项目进行清理,确定了10项收费标准,

并在报纸上公布,使投资商对成本与收益可以事先

预见,极大地增强外商投资的信心。

在财税征管制

度方面,变过去的户管制为申报制,建立了税银一体

化的报税中心,开通了“远程电子报税系统”,实现了

税收的规范化管理。

所有这些法规文件,初步使新

区的各项工作做到了有章可循、有法可依、违法必究

的局面,保证新体制、新机制的高效运行。

苏州新区之所以能将政府职能转变落到实处,

实现政府机构的精简、统一、效能,得益于它没有历

史包袱,能够轻装上阵;得益于外向发展的推动,更

重要的是,它一开始就是在先进的政府管理思想指

导下进行的,体现了新区人的创新精神,对其它开发

区乃至我国正在进行的地方政府机构改革都具有重

要的借鉴意义。

（作者系苏州市人民政府副市长、博士生导师、

教授和苏州市委政策研究室调研员）