浅议撤乡并镇带来新问题.docx

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浅议撤乡并镇带来新问题

自学考试后期本科

毕业论文

论文题目：

关于撤乡并镇带来若干问题的研究

专业：

行政管理

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准考证号：

090107201526

主考院校：

内蒙古大学

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2010年11月

关于撤乡并镇带来若干问题的研究

内容摘要：

根据近几年来各地撤乡并镇的实践看，虽取得了一定成果，也带来了一系列新问题，我觉得有的问题非常严重，影响了农村的稳定和发展，现就撤乡并镇带来的新问题及出现问题的原因及管理进行探讨。

关键词：

撤乡并镇，新问题，管理

自上个世纪末开始，各地县级以上政府为了降低乡镇政府行政开支，减轻乡镇政府财政负担和农民负担，转变乡镇政府职能，开始实施撤乡并镇和精简乡镇机构政策，小乡并入大镇，弱乡并入强镇。

进入新世纪后，特别是免除农业税后，全国各地加快了撤乡并镇和精简乡镇机构的改革步伐，同时开始推动撤村并村改革。

根据近几年各地撤乡并镇的实践情况显示，撤乡并镇政策取得了一定成果，在一定程度上减少了乡镇政府数量和乡镇机构数量，减轻了乡镇政府冗员现象，降低了乡镇政府的行政开支和财政负担，避免了社会担心的免除农业税后农民负担反弹现象的发生。

但是，我们也应该看到在近几年的撤乡并镇过程中也产生了一系列新问题，甚至有些新问题危害非常严重，不仅影响了农村改革的进程和步伐，而且影响了乡镇政府在农村工作中的影响力和决策，影响了农村的发展和稳定。

一、撤乡并镇带来的新问题不可忽视

通过对农村撤乡并镇的调查和了解，当前撤乡并镇主要存在和带来以下问题，而这些问题已经严重影响了撤乡并镇的效果，影响了农村未来的发展和改革，特别是影响了乡镇政府在农村的力量和农村的稳定。

一是撤乡并镇，国家行政力量从村庄的撤出，导致农民群众找乡镇政府办事难，影响农民群众与乡镇政府之间的关系。

一些偏远乡镇撤并后，一些村庄距离新的乡镇政府路程比较遥远，农民群众要去乡镇政府办点事比较麻烦，成本比较高，比如农民办理结婚证需要到很远的新组建的乡镇政府办理，加重了农民的负担，也使得农民与乡镇政府之间的交流越来越少，导致乡镇政府在农民心中的地位逐步下降。

二是撤乡并镇，乡镇管辖面积扩大和人口增多，使得国家行政力量从偏远村庄撤出，以及乡镇派出所的合并，导致偏远村庄出现行政空心化现象和乡镇管理难度增加，从而让一些家族势力、非法宗教势力和黑恶势力迅速乘机填补进来，严重危害了农村稳定和治安。

随着乡镇政府和派出所的从偏远村庄的撤离，加上村庄大量强壮年劳动力在外打工，留下386199部队组成的空巢村，一些黑恶势力利用这个机会开始渗透到空心化的村庄，导致近几年来农村治安状况不断恶化，不仅影响了农村社会的稳定，而且不少农民的财产受到严重损失。

村民间发生纠纷和冲突，或者村民遇到生产生活困难等问题，在撤乡并镇前，由于乡镇政府距离村庄较近，村民可以通过乡镇政府的合法化的行政途径加以解决，但是在撤乡并镇后，由于乡镇政府距离村庄比较远，有的一时解决不了，迫使一些村民被迫通过私人途径解决问题，甚至是寻找黑恶势力进行调解，以解决纠纷和冲突。

三是撤乡并镇，一些承担公共服务职能的事业单位和机构同时跟随乡镇撤并而撤并，影响了农民的生产生活和农村孩子的读书，加重了农民的负担和开支。

随着撤乡并镇的开展，一些在原来老乡镇的中国农业银行、邮政储蓄和农村信用合作社的网点开始撤离，集中到新组建的乡镇，甚至一些中小学也开始撤离，导致农民寻求公共服务机构的成本增加。

比如领取种粮补贴，以前可以在离村庄比较近的乡镇的农村信用合作社领取，现在必须到比较远的新乡镇政府所在地的农村信用合作社领取，成本比较高，使得一些农民连续几年都不愿意去信用合作社领取种粮补贴等惠农补贴。

再比如学校的撤并，一方面导致一些很小的、独立生活能力还比较弱的农村孩子被迫去比较远的乡镇寄宿制学校读书，生活受到影响，甚至出现老人陪孙子读书现象；另一方面导致一些孩子本可以上免费的公办学校，在公办学校撤并后被迫就读于一些路近、但学费比较昂贵的民办学校。

四是撤乡并镇，没有从根本上解决冗员现象，没有达到从根本减轻乡镇政府的行政开支和财政负担的目标，有的因为撤乡并镇，引起被裁减工作人员不满，乃至上访。

撤乡并镇，一个无法逃避的问题就是裁减乡镇工作人员和安置裁减的乡镇工作人员。

首先，裁减什么样的乡镇工作人员比较困难。

当前在乡镇工作的没有行政编制的工作人员，大多数是有背景的，乡镇领导不敢裁减。

如果不裁减无编制的乡镇工作人员，而裁减有编制的乡镇工作人员，一是从道理上讲不过去，二是被裁减的乡镇工作人员接受不了。

其次，县乡两级财政困难，支付不了被裁减的乡镇工作人员的安置费。

撤乡并镇过程中裁减的乡镇工作人员大多数采取一次性买断模式，安置费不低，县乡两级政府拿不出安置费。

结果大多数地区的撤乡并镇过程中裁员出现下列现象：

一是有的地方是没有关系的无编制的乡镇工作人员被一次性买断而裁减掉，有编制有关系的基本上没有被裁减；二是有的地方乡镇工作人员随同乡镇撤并而集体搬迁，乡镇政府虽被撤并，但是乡镇工作人员则全部加盟新组建的乡镇政府；三是有的地方部分裁减的乡镇工作人员被安置到事业单位，其中教育系统接受了大量裁减的乡镇政府工作人员：

四是一些没有关系而被裁减的乡镇政府工作人员不满安排，采取上访等途径维权或争取更多的权益。

五是撤乡并镇，妨碍了一些农民需要，影响了农业的发展。

当前大多数地方撤乡并镇都是根据经济效益和利益来实施，精简乡镇机构主要是精简无法给乡镇政府带来雄厚经济效益的机构和部门。

比如不少乡镇的农技站在撤乡并镇过程中被精简，农技站的农技员不是被裁减就是转的其他部门，有的地方的农技站被改革成自负盈亏的企业单位，对农民实施收费服务，而提供农业技术的农技站恰恰是当前广大农业乡镇的农民需要的，这样的改革一是加重农民得到农业技术的负担和成本，二是导致大多数农民得到农业技术，影响农业生产和农民增收。

六是撤乡并镇，导致乡镇政府负债问题更加复杂化，甚至引发债主和乡镇政府之间的冲突。

当前广大中西部地区的大多数乡镇政府存在一定的负债问题，有的乡镇政府负债还比较严重，撤乡并镇，导致负债的乡镇政府的债务问题更加复杂。

一是一些负债的乡镇与没有负债的乡镇合并，负债少的乡镇与负债多的乡镇合并，结果没有负债的乡镇和负债比较少的乡镇政府和乡镇农民非常不满，因为撤乡并镇在无形中加重了这些乡镇的债务负担。

二是一些负有大量外债的乡镇政府被撤并后，其债务负担无人承担和承认，前后乡镇政府和领导对乡镇债务采取踢皮球的态度，引起一些债主冲击乡镇政府和上访。

原来负债的乡镇政府领导人表示乡镇政府已经撤并，权力由新组建的乡镇政府延续，还债义务应有新组建的乡镇政府承担。

而新组建的乡镇政府领导人则表示这些债务不是他们借的，要求债主去寻找借债人偿还。

如果撤乡并镇不解决好乡镇债务问题，可能会成为引发农村社会不稳定的不定时炸弹。

二、撤乡并镇出现问题的原因

随着各地农村村村通公路的建成，农村交道越来越方便，现代信息通讯工具的发达，丈量农村人口向城市的转移和行政效率的提高，合理的撤乡并镇、精简乡镇机构和裁减乡镇机关工作人员是农村改革的必然趋势，也完全行得通。

但是，撤乡并镇之所以出现上文所说的一系列新问题，根源不是撤乡并镇这项决策和制度本身有问题，而是在于操作过程中存在技术失误。

主要有以下三点原因：

第一，撤乡并镇指导思想不科学。

当前不少地方落实撤乡并镇的指导思想存在一些问题，一些领导还没有正确认识到撤乡并镇是农村改革的重要一步，没有意识到撤乡并镇是与乡村治理模式转变和建设服务型乡镇政府改革密切相关。

大多数领导推动撤乡并镇的指导思想就是减轻乡镇政府财政负担和行政开支，完成上级政府下派的任务和指标，少数领导推动撤乡并镇决策是为了获取上级政府给予的撤乡并镇的奖励政策。

第二，我国法律规定的撤乡并镇实施体制存在问题。

当前根据法律规定乡镇建置和区域划分的权力在省级人民政府，换言之撤乡并镇的决定权在省级人民政府。

但实践中的程序一般是，首先是省级人民政府在不了解各个市县农村的具体情况下．向各个市县下达撤乡并镇任务；其次是市县政府为了完成省级政府的撤乡并镇任务，各个市县政府积极向省级人民政府提出撤乡并镇的申请；再次是省级人民政府批准市县的撤乡并镇的申请要求，当然没听说过省级人民政府拒绝市县的撤乡并镇的申请要求；最后是市县政府完成撤乡并镇任务，并向省级人民政府汇报，事实上真正落实撤乡并镇任务的是县级政府，而省级政府只是口头决定。

换句话说是，省级政府带有盲目下指标的倾向，市县政府是被迫盲目完成任务，至于最清楚什么样的乡镇适合撤并是县级政府和乡镇政府其实都没有任何的决定权和话语权，因为即使县级政府不同意撤并乡镇也无效。

第三，县级以上政府层层下达撤乡并镇任务和指标，导致各地为了完成上级任务盲目推动撤乡并镇政策．一些地方撤乡并镇是为了撤乡并镇而撤乡并镇。

当前县乡政府的压力型体制没有从根本上改变，面临上级各级政府的层层压力，一些市级政府领导为了追求政绩，纷纷向县级政府下达撤乡并镇指标和任务，甚至有的市级政府明确规定每年县级政府必须撤并乡镇的具体数量。

在面对上级的压力下，为了完成上级政府派的任务袋决策，盲目，甚至是任意撤并一些乡镇，不少地方在撤乡并镇的法定程序都存在问题，或者就是走形式，乡镇政府撤并结束直接向上报告撤并数量，其中的具体情况一般不汇报，即使汇报省级有关部门也不来核实。

三、强化管理，有效解决撤乡并镇出现的新问题

各地实施撤乡并镇政策要真正达到预期目标，真正实现撤乡并镇，政府在农村的决策力不降低，不出现新问题，笔者认为各地政府在落实撤乡并镇工作时必须从当地实际情况出发，一定要做到因地制宜，绝对不能采取“一刀切”模式，更不要派任务，下指标，要坚持以科学发展观为指导思想。

对于当前出现新问题的已经撤并的乡镇，没有必要再重建，重点是尽快解决这些新问题。

对此，笔者提出以下几点建议，仅供参考：

第一，市级以上各级政府设立化解除乡镇债务专项资金，化解需要撤乡并镇的乡镇政府债务负担。

前文提到不少乡镇撤并引发的冲突和问题与当前乡镇债务负担沉重有关。

要撒并存在债务负担的乡镇政府，首先就必须化解其债务负担，这个任务在当前只能依靠市级以上政府来完成。

第二，公共事业单位不要盲目撤并。

撤乡并镇主要是乡镇政府机构和部门的撤并，公共事业单位不应跟随乡镇政府撤并而撤并，公共事业单位的撤并要根据实际情况和需求来撇并，尽量不要撤并公共事业单位，特别村办小学和一些代办点不要撤并，尽量满足数量不多的农村小学生能够就近读书的需求，这项工作县级政府应与公共事业单位调节好，主要是与银行、邮政和农村信用合作社等承担公共职能豹企业单位调节。

第三，公安系统在村庄管治力不能减弱。

撤乡并镇后新组建的乡镇政府和乡镇派出所要尽快与离乡镇政府比较远的各个村两委在村庄组建警务办公室，叶政府的力量维护农村的社会治安，避免村庄因乡镇合并出现治安真空，特别是要避免宗族势力和黑恶势力乘机控制和危害村庄现象的发生。

第四，新组建的乡镇政府的工作地点应下放到行政村。

撤乡并镇后新组建的乡镇政府必须在离乡镇政府比较远的各个行政村派遣驻村干部（原则上应为2人以上，而且至多应有一名副镇长或副乡长在内），主要职责是在村里代办农民群众必须到乡镇政府办理的事情，比如在村里为村民办理结婚证，一方面方便村民找政府办事，另一方面减轻农民因撤乡井镇前往新乡镇政府办事的成本。

第五，发展壮大镇域经济，增强自身造血功能，解决公益事业办理所需资金。

农村公益事业关系到农村经济社会的健康持续发展，在免征农业税后可以通过多种渠道筹集经费，解决公益事业办理所需资金的缺口。

一是要抓住机遇，迅速发展壮大乡镇工业以及村级企业，通过发展来解决改革中出现的问题，增强自身造血功能。

二是加大对现有乡镇企业体制机制和科技创新，引导农村集体企业改制成股份制和股份合作制等混合所有制企业，鼓励有条件的乡镇企业建立现代企业制度。

对农村中小企业，只要符合安全生产标准和环境保护要求，有利于资源的合理利用，都应当允许其存在和发展。

三是立足农副产品加工，重点发展服务业、劳动密集型的产业。

四是发展壮大乡村集体经济，巩固农村基层工作基础。

对现有的乡村集体企业和集体荒山、林果场、塘库等，要通过专业承包、招标经营、租赁或实行股份制经济组织等形式盘活集体资产，增加集体收入。

第六，重新定位镇乡职能，转变镇乡干部角色，提高服务能力

一是要定位好镇乡职能。

在不再征收“皇粮国税”的情况下，镇乡应转变职能，由管理型向服务型转变，强化社会管理、公共服务和组织协调职能，改变过去“眉毛胡子一把抓”什么都管的工作方法，改变过去驻村包组的“满堂滚”的工作模式。

二是要根据职能定位调整乡镇建制、内设机构设置和运转形式。

随着交通通信状况的改善，时间空间距离的相对缩短，应择时对乡镇建制进行调整，扩大镇域面积，科学布局中心集镇，进一步加快城镇化步伐。

镇乡可以按实际需要来设置机构，比如按发展设置机构，根据区域经济的不同现状，设置畜牧、林业等不同的农村经济发展服务办公室（队）或工作组，变被动机械管理为主动服务，彻底改变过去“安排什么干什么”的工作方式，建立精简、便民、高效的镇乡机关。

三要根据机构设置，优化镇乡机构人员的结构。

一方面要多种途径分流富余人员，减轻镇乡财政压力。

鼓励乡镇干部自担风险，带薪从事农业产业化生产经营或承建农科示范园；鼓励干部带薪从事民营经济，领办、创办企业；鼓励干部带薪到村和街道社区任职或参加各种提高素质的学习。

另一方面要引入竞争机制。

按照因事设岗，以岗定人的原则，对镇乡公务员实行竞争上岗，优化人员组合，让镇乡干部重新确定自己的工作岗位和职责，同时加大目标管理和年终考核的力度。

是要积极转变镇乡在职干部的观念和角色，提高服务能力。

乡镇干部要适应“管理”型政府向“治理”型政府的转变，变管理者为服务者，围绕发展农村经济这一中心确定工作思路，指导发展各种社会组织，积极组建专业、行业协会、学会等，分担计划经济条件下政府的一些“管理”职能，发挥其社会管理“减震器”的作用。

同时准确定位工作重心，从重产前产中服务到更重流通销售服务，从重产量到既重产量，更重效益，把生产环节、信息流通、科技推广各项服务结合起来，促进镇乡经济、文化、社会协调发展，建设经济与社会事业和谐发展的社会主义新农村。

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